——來自四川省珙縣的創新樣本
貧困山區發展壯大農村集體經濟，對于構建脫貧攻堅長效機制，促進鄉村全面振興具有十分重要的現實意義。但是，相較于其他地區，貧困山區農村集體經濟普遍薄弱，發展集體經濟面臨的制約更多、難度更大，具體而言，面臨著六個方面的一般性困境：一是土地分戶經營導致集體穩定收入來源缺失。二是區位發展條件受限導致資源價值轉化不暢。三是利益關聯疏離導致集體內生發展動能不足。四是村域之間界限分明導致發展空間拓展困難。五是多重政策統籌不足導致支持政策績效不高。六是改革進程相對滯后導致制度建設不健全。如果上述問題不能有效加以破解，貧困山區集體經濟發展必然難以突破重重困境，大面積“空殼村”的狀況很難得以有效扭轉。從已有的實踐來看，四川省宜賓市珙縣在集體經濟發展中的成功探索值得總結和推廣。
實踐探索：珙縣尋找集體經濟發展新路
珙縣位于烏蒙山扶貧開發片區，是四川省貧困山區縣的典型代表。2016年，在全縣243個行政村中，“空殼村”達168個，占比高達69.14%。面對集體經濟發展的客觀現實和嚴峻挑戰，珙縣積極探索農村集體經濟發展新路，到2018年，全縣集體經濟收入從不足百萬猛增至千萬以上，并且全面消除集體經濟空白村，實現全縣集體經濟從無到有，由少到多的歷史性突破。同時，珙縣采取的一系列政策舉措和機制創新還有力地破解了貧困山區集體經濟發展面臨的共同性困境。
以多種模式拓展為方向開辟收入來源。珙縣堅持以多維拓展集體經濟發展模式為方向，為集體經濟尋求到新的收入來源渠道。具體而言，除少數物業租賃等常規性發展模式之外，珙縣探索形成了以下四種創新模式：一是量化入股模式。集體經濟組織將產業扶持資金等財政資金或財政項目、村集體單獨或聯合投資建成的生產道路、農田水利設施等基礎設施折資，入股到新型經營主體，集體經濟組織按股分紅。二是服務創收模式。集體經濟組織可為政府提供農業技術推廣、環境保潔等社會化服務，也可為新型經營主體提供勞務用工、土地流轉和協調管理等配套性服務，還可為農民提供產前農資供給、產中技術指導、產后加工銷售等生產性服務。三是金融推動模式。整合涉農財政資金600萬元設立村級集體經濟發展基金，作為辦理農商銀行開發的“金豬貸”的風險補償金基金，農村集體既可提取貸款額1%的擔保費用作為其收入，集體經濟組織還可獲得生豬養殖利潤的1%-10%的收益。四是產業帶動型。由集體經濟組織發展小型農產品加工、光伏發電、花卉苗木等產業，并進行自主運營，或由集體經濟組織負責前端的土地平整、設施建設及種苗栽培等，引進大戶負責后期的運營管理，集體按股份分紅或固定金額形成收益。
以資源外引內聚為關鍵釋放發展潛能。珙縣通過用好財政、金融和社會資金“三種錢”，達到以政府資源撬動金融資源、以金融資源撬動社會資源的“雙輪驅動”，激活鄉村發展動能。一是發揮財政資金的引導作用。對到農村投資的企業進行財政獎補。利用市財政設立的黨建發展基金，扶持村集體參股或興辦的從事農牧業生產、農產品加工、鄉村旅游的企業、合作社等。二是撬動金融資本投入。推進政銀擔合作項目，與中國郵儲銀行聯合開展“好農貸”業務，到2018年10月，“好農貸”累計擔保額達523萬元。三是促進社會資本投入。開展財政資產投資收益扶貧，促進社會資本流入。引進溫氏集團、華西能源、亨博利牧業等多家重點龍頭企業。四是促進內外部資源對接。構建“龍頭企業+村集體+貧困農戶/普通農戶”等經營模式，以股權為紐帶，串聯新型經營主體、集體、農民等不同主體，將政府、市場主體、金融機構的外部資源和土地、勞動力、生態等農村內部資源捆綁在一起，從而產生資源組合的裂變效應，激活沉睡的資源資產。
以跨村聯營合作為手段擴大發展空間。珙縣打破村域行政界限，探索多村抱團、異地發展等發展模式。一是推動集體經濟聯營合作。由各村級集體經濟組織等額出資作為股本金，成立鄉鎮一級集體經濟組織。如底洞鎮28個村（社區）各出資2萬元組建鎮級集體經濟股份合作社，開展食品生產與銷售、廣告位招租等村級集體因投入水平和能力限制而無法從事的經營活動。二是推動集體經濟異地發展。按照“小的依托大的、差的依托好的”的思路，探索集體異地發展模式，以“強村帶弱村”為手段消除集體經濟空白村。如巡場鎮三合村引進宜賓雅邦農林科技發展有限公司打造蔬菜種植基地，聯合王家鎮福勝村、底洞鎮德利村等8個村整合資金50萬元入股基地，各村集體按照“保底+按股分紅”的方式獲取收益。
以扶持政策創新為重點強化發展支撐。珙縣創新政策支持體系，為集體經濟發展提供全方位、系統化的政策支持。一是設置專項扶持政策。探索設立了村級集體經濟發展兩項基金。二是增強扶持政策協同性。將農村脫貧攻堅、基礎設施完善和集體經濟發展緊密結合起來，量化財政產業扶貧資金，集體可按股份從扶貧產業的收益中提取一定比例，探索財政投入的基礎設施建設項目建成后統一交由集體經濟組織持有，并折資作為其與產業發展主體合作的股本金。三是構建綜合性政策體系。出臺專門意見，明確了扶持集體經濟發展的財政、土地、稅費、金融共4大類，涉及財政補貼、建設用地指標保障、土地整治、稅收優惠減免、貸款貼息等12小項，涵蓋了集體經濟發展政策需求的各方面，克服了政策支持的“木桶效應”。
以配套制度建設為保障確保良性發展。珙縣推進農村集體資產股份合作制改革，同步健全集體經濟組織管理制度，從而做到集體經濟發展與深化改革、制度建設相互協同與支撐。一是推進農村集體資產股份合作制改革。2017年，先期選擇底洞鎮小河村、仁義鄉桂香村、珙泉鎮永安村等3個具有典型性的村開展集體資產股份合作制改革試點，并將改革逐步擴散到全縣范圍。二是健全集體經濟組織管理制度。在清產核資過程中，同步完善農村集體“三資”管理，實行“一核查一登記一備案”制度。建立集體“三資”信息化監管平臺，確保村級集體經濟組織管理運行科學化、規范化。
重要啟示：珙縣樣本的創新價值
根據珙縣的實踐探索，其集體經濟創新樣本的內涵可概括為：以鄉村組織再造為引領，以鄉村產業升級為支撐，以多元政策疊加為突破口，以內部資源激活與外部要素集聚為關鍵點，實現貧困山區集體經濟發展由小到大和由弱到強的突破性轉變。珙縣樣本的探索實踐成功回答了長期困擾著的“貧困山區是否有必要發展集體經濟”“是否能夠發展集體經濟”“如何加快發展集體經濟”等三大重要問題。珙縣樣本證明了不僅在經營性資產存量大、基礎條件優越的發達地區、城郊地區具備集體經濟發展的潛力，而且在整體經濟社會發展水平滯后、區位條件較差、發展基礎薄弱的貧困山區只要主動改革創新，選擇適宜的發展路徑，集體經濟發展同樣可以大有可為，其經驗啟示值得其他地區尤其是同類型地區參考借鑒。
重構組織是貧困山區發展集體經濟的重要基礎。以往的集體經濟發展能人帶動模式往往會存在著能人資源稀缺、能人參與集體經濟發展激勵不足、內部人控制等三大缺陷。珙縣的實踐表明，通過有效的制度設計，發揮基層干部的率先垂范作用，可以有效地突破傳統的能人帶動模式，為集體經濟發展注入強勁動能。
聚合要素是貧困山區集體經濟發展的關鍵突破。貧困山區發展集體經濟要走開放性的道路，必須注重外部要素的吸納聚集，并使其與本地資源相融合，從而克服因發展要素短缺而無法實現對類型多樣、總量富足但布局分散的資源進行有效整合的困境，實現各類資源資產的資本化和效率化，徹底激活發展潛能。
拓展路徑是貧困山區發展集體經濟的必然選擇。貧困山區往往不具備發展物業經濟和物流經濟的條件。而貧困山區農村集體經濟要實現突破性發展，必須選擇一條能夠發揮比較優勢和具有區域特色的發展道路，通過多元模式拓展形成集體經營性收入的持續性來源渠道，要重點聚焦成長空間大、最具競爭力的優勢特色產業。
提供服務是貧困山區發展集體經濟的重要方面。當前，貧困山區鄉村正發生著產業整體升級、產業業態多元化、經營主體多元化三大轉折性變化，從而導致集體經濟組織提供服務的需求得以增長，其在統籌安排、協調動員等方面的先天組織優勢不斷凸顯，為多元經營主體提供服務可以成為貧困山區發展集體經濟的重要方面。同時，集體經濟組織還可以承接政府購買的公益性服務和為農戶提供生產性服務。
打破村界是貧困山區發展集體經濟的重要路徑。發展農村集體經濟并不意味著一定要以原有的村級集體經濟組織為單元進行生產經營活動，為了充分整合資源和優勢互補，在健全內部治理機制和利益分配制度基礎上，打破行政區域實施跨村聯合和異地發展，往往能為農村集體經濟帶來更為廣闊的發展空間。
創新政策是貧困山區發展集體經濟的有效保障。貧困山區農村集體經濟的發展必須在繼續加大政策支持力度的基礎上，構建多元政策資源的有效整合機制和系統性的政策支持體系。
推廣應用：珙縣樣本的政策借鑒
汲取珙縣的創新做法和有益經驗，促進我國山區實現集體經濟的更快發展，建議在更大范圍內實施以下五個方面的政策措施。
創新組織管理模式。一是構建有效激勵機制，通過“保底底薪+績效獎勵”的薪酬結構、股權激勵等方式，對集體經濟組織管理人員予以獎勵。二是發揮鄉村能人的帶動作用。促進新鄉賢、農民工、大學生、退伍軍人等各類鄉村精英人員回歸家鄉，構建鄉村精英與集體經濟組織的合作機制。三是完善集體經濟組織內部管理制度。加大農村集體產權制度改革推進力度和覆蓋面，保障農民對集體事務的參與權利，構建集體經濟組織內部清晰的產權結構、健全的治理結構。
引聚外部發展要素。一是發揮財政資金的投資引導作用。鑒于貧困山區投資的高成本、高風險特征，應當通過更大力度的財政獎補、稅收優惠等激勵舉措引導社會資本流入。二是撬動金融資本投入。搭建好投融資平臺，采取貸款貼息、貸款擔保等方式引導金融資本投入。落實好農村承包土地經營權抵押融資改革，撬動金融資本投入。三是引導社會資本流入。適度放寬社會資本的準入門檻，允許社會資本在符合規劃、不損害農民利益、不破壞生態的條件下進入農業農村。引導農村集體發揮好投資洽談、矛盾協調、配套物業等服務功能，優化投資環境。
拓展多元增收渠道。一是盤活農村資源。構建鄉村產業與集體經濟發展的緊密銜接機制，明確集體經濟組織在產業發展中的角色定位，在特色產業發展中創造形成集體經營性收入來源。二是用好財政惠農政策。鼓勵集體將財政扶持資金入股新型經營主體，股份量化財政對農村基礎設施建設的投入并作為集體與產業發展主體合作的股本金，形成集體的分紅收入。三是發展服務創收。允許集體經濟組織承接政府購買服務，賦予集體經濟組織直接承接基礎設施建設的資格。鼓勵集體經濟組織發展生產性服務業，為農民和新型經營主體提供農資供應、技術指導、加工倉儲、營銷流通等服務。有條件的地區，可探索將集體經濟組織打造成為綜合性服務供給商，提供集矛盾協調、勞務用工、物業管理等于一體的系統性配套服務。
探索跨區聯合發展。一是探索集體經濟多村聯營制。鼓勵多個村集體經濟組織通過等額出資的方式聯合成立多村合作的集體經濟組織，以農村股份合作社聯合社或土地股份合作社聯合社的組織形式促進對多村資源的整合。二是鼓勵發展異地經濟。鼓勵受生態保護限制、村內資源匱乏或發展空間較小的村通過向外購置商貿店鋪、入股其他村集體或企業等異地置業、異地聯建方式，克服產業發展空間限制。
優化完善政策支持。一是設置集體經濟發展專項支持政策。設置支持集體經濟發展的專項基金，作為集體經濟發展的啟動資金或貸款貼息、融資擔保資金。二是加強政策整合協同力度。將發展集體經濟與發展產業、脫貧攻堅、農村基礎設施和公共服務、生態建設、少數民族優惠、革命老區發展等各類支持政策有機銜接起來，探索在完成專項政策目標的同時同步促進集體經濟發展的路徑和辦法。三是強化綜合性政策支持。在繼續加大和優化財政支持的同時，還要更有針對性地提供土地、稅費、金融等方面的支持政策。當前，重點要加大土地政策支持力度，允許將實施土地整理、村莊整治節余的建設用地指標，優先給予集體經濟組織使用。
作者單位：四川省社會科學院
中國鄉村發現網轉自：農民日報
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