摘要：改革開放40年來, 我國工農關系從重工輕農到工農并進再到工農共贏, 從分離到緩和再走向融合, 經歷了“取多予少”“予多取少”“既予又活”三個階段, 二者關系發生了根本變化, 促進了農業生產力不斷提高, 農村面貌持續改善, 農民生活日益富裕。回顧工農關系演變歷程, 對未來調整優化工農關系具有重要啟示價值:協調工農關系在現代化進程中始終具有全局性作用;改革是調整理順工農關系的主要抓手;資源要素配置是工農關系調整的關鍵內容。
如何處理好工農關系、城鄉關系, 始終是我國現代化建設中具有全局性和戰略意義的重大課題, 一定程度上決定著現代化的成效。工農關系的調適與發展, 是我國從積貧積弱的農業國走向現代化工業國的重大主題和歷史任務之一。改革開放的40年, 既是工業化進程加速推進的40年, 也是工農關系調整最為深刻的40年, 工農關系歷經“取多予少”“予多取少”“既予又活”三個階段, 逐步從分割分離走向互補融合, 農業農村現代化水平明顯提升。邁向新時代, 鄉村振興戰略的實施, 新型工農關系的確立, 必將開啟城鄉融合發展和現代化建設新局面。
一、“取多予少”階段:工農分離、城鄉二元矛盾大緩和 (1978~2003年)
肇始于我國農村的改革, 將農業從過度剝削、自我累積循環不足的困境中釋放出來。戶籍制度逐步松綁, 將農民從封閉的農村解放出來, 城鄉之間產品交換、要素流動的增強, 推動工農關系從扭曲向平衡調整。
(一) 工農關系:以農哺工的總體格局有所改善, 農業融入工業化進程并分享紅利
新中國成立后, 面對嚴峻的國內外形勢, 為快速實現趕超發展, 我國在有限的選項中選擇了攫取農業農村剩余的方式加速工業化進程。在重工業優先和城市偏向戰略導向下, 統購統銷、人民公社、戶籍制度構筑了城鄉二元分割、工農分離發展的格局并影響至今。通過不斷汲取農業剩余, 我國建立了比較完整的國民經濟和工業化體系, 由一個落后的農業國初步轉變為一個社會主義工業國。然而, 由于農業發展受到諸多限制, 客觀上造成了農村經濟的落后與停滯。
1978年12月, 黨的十一屆三中全會作出了改變命運的關鍵抉擇———實行改革開放, 把全黨的工作重心轉移到社會主義現代化建設上來。在此次會議上, 農業問題受到高度重視, 國家由此開始扭轉長時期對農業“取”的政策方針, 加大對農業“予”的力度。隨著家庭聯產承包責任制的逐步確立, 我國農業生產效率快速提升, 大量勞動力從農業生產中分離出來。但戶籍制度的藩籬仍然限制了農村富余勞動力向城市轉移。此時, 恰逢我國消費品市場面臨商品短缺的局面, 在政府的指導下, 城市開始有計劃地把一些適合農村加工的產品擴散給農村社隊企業, 社隊企業由此得以迅速發展。
1984年, 社隊企業更名為鄉鎮企業, 開始突破所有制形式和經營行業限制, 迎來超常規的發展躍升期。1984~1988年, 鄉鎮企業增加值從633億元猛增到1742億元, 年均增長35%。鄉鎮企業的異軍突起打破了我國原有的城市辦工業、農村發展農業的傳統格局, 開創了農村工業化的新紀元。農村工業化大潮中涌現出了蘇南模式、溫州模式和珠三角模式這三種典型的鄉鎮企業模式, 各具特色的鄉鎮企業集群在我國農村大地上接連涌現, 使農村生產力實現了經營制度改革以后的又一次飛躍式發展。
這一時期, 盡管之前過度扭曲的工農關系得到了一定程度上的矯正, 但汲取農業農村要素支持工業發展的總體格局沒有根本改變, 城鄉收入差距依然較大。
(二) 五件大事:農業農村市場化改革大潮涌動
農村改革的閥門一旦開啟, 各種積壓過久的活力就如泉涌般噴薄而出, 并匯聚成持久涌動而又激動人心的改革大潮, 將農業和農村推向了一個光明的發展前景, 奠定了工農關系調整的重大基礎。
1. 農業經營體制的變革
1978年以前, 小崗村是安徽省鳳陽縣有名的“吃糧靠返銷、用錢靠救濟、生產靠貸款”的“三靠村”, 每年秋收后幾乎家家都有人外出乞討。1978年11月, 小崗村的18個農民簽訂“生死契約”, 決定把村里的田地分給各農戶, 生產的糧食“保證國家的, 留足集體的, 剩下都是自己的”。在實行“大包干”之后的第二年秋天, 小崗村就獲得了十幾年來的首次大豐收, 不僅一舉解決了溫飽問題, 還第一次交齊了公糧。全隊糧食產量達到了6.6萬公斤, 相當于1966~1970年糧食產量的總和;油料總產達到1.75萬公斤, 相當于過去20年產量的總和。1982年中央發出的以“三農”為主題的“一號文件”, 對“包產到戶”“包干到戶”在內的生產責任制進行了肯定;1983年、1984年的中央“一號文件”對家庭承包責任制作出了進一步肯定。“大包干”開啟了農村改革的先河, 也點燃了農村改革的“星星之火”。農民的生產積極性大幅提高, 農業生產力得到解放。
2. 鄉鎮企業的興起
如果說實施家庭聯產承包責任制邁出了我國農村改革的第一步, 那么第二步改革就是鄉鎮企業的異軍突起, 它帶來了農村生產力的又一次飛躍。20世紀80年代, 我國鄉村工業化大幕拉開之后, 鄉鎮企業在全國遍地開花。在經歷一段黃金發展期后, 鄉鎮企業迎來了一次嚴峻考驗。從1989年起, 國家開始治理整頓產品質量差、經濟效益低、污染嚴重的企業, 在“適者生存”的新形勢下, 許多鄉鎮企業開始調整產品結構, 改變簡單的規模擴張模式, 著力提高科技水平, 并積極開拓國際市場。三年調整期的風雨過后, 生存下來的鄉鎮企業迎來了新一輪發展機遇期。1992~1994年, 鄉鎮企業規模再次迅速擴張, 經濟效益狀況好轉, 增加值年均增長率高于50%。90年代中后期, 鄉鎮企業發展進入了調整創新時期, 產權制度改革的大幕徐徐拉開。到2000年, 全國95%以上的鄉鎮企業已完成改制, 建立起現代企業制度。
3. 貿工農、產加銷一體化
改革開放以后, 我國農業和農村經濟發展迅速, 千家萬戶分散的生產經營方式與大市場有效對接的矛盾日益突出, 農業生產的商品率低、比較效益低, 農民收入增長緩慢。為實現小生產與大市場的有效對接, 20世紀80年代, 一些生產力水平較高的地區, 出現了“貿工農一體化”“產加銷一條龍”的新的經營方式, 引導廣大農民走上了規模經營、高效農業的新路子, 這是我國農業產業化經營的雛形。20世紀90年代初期, 山東省濰坊市率先探索了農業產業化組織模式, 農業產業化在這片土地上顯示出強大的生命力, 這一新模式很快在全國范圍內被復制和推廣, 傳統家庭經營搭載著農業產業化的大船駛入了市場的汪洋大海。截至2002年底, 全國各類農業產業化組織總數達到9.4萬個, 比1996年增加了近7倍。各類產業化經營組織帶動農戶達7265萬戶, 占全國農戶總數的30%, 比1996年增加了20.5%[1]。
4. 糧食流通體制改革逐步深化
糧票是計劃經濟時代最有代表性的產物。當時, 為緩解日益尖銳的糧食供求矛盾, 保證軍需民食、國家建設和政權穩定, 國家決定自1953年10月17日開始, 對糧食實行統購統銷。作為購糧憑證的糧票從此出現在人們的日常生活中。黨的十一屆三中全會以后, 我國農業生產力水平大幅提高, 農產品供應不足的問題得到解決, 甚至出現了糧食生產總量過剩導致“賣糧難”的現象, 糧食收購制度改革由此起步。1985年, 中央決定改革農產品統購派購制度, 實行合同定購和市場收購“雙軌”并存, 糧食統購制度從此退出了歷史舞臺。隨著經濟體制改革的推進, 實行了40年的糧食統銷制度于1993年被取消, 開始允許國營、集體、個體多種渠道經營, 老百姓買糧也走進了農貿市場。1998年以后, 改革的步伐加快, 逐步實現糧食購銷市場化、市場主體多元化, 初步建立起符合我國國情糧情的糧食流通體制。
5. 農村勞動力城鄉大轉移
從1984年開始, 我國對農村勞動力流動的限制政策開始松動, 一些富有冒險精神的農村勞動力在此時期率先走出了農村, 進城謀生。1989年, 農村外出務工勞動力由改革開放初期不到200萬人迅速增加到3000萬人。當年春節, 大量跨區域就業的農民工返鄉, 給交通運輸帶來了巨大壓力, “春運”一詞首次見諸報端。1989年初, 國務院發出《關于嚴格控制民工盲目外出的緊急通知》, 政府加強了對農村勞動力盲目流動的管理。1992年, 鄧小平發表南方談話, 提出“要允許一部分人、一部分地區先富起來”, 廣東等改革開放的前沿陣地發展的步伐明顯加快, 對廉價農村勞動力產生強烈需求, 成為第一代農民工進城“淘金”的理想地。進入21世紀后, 為解決農村勞動力走得出農村、卻融不進城市的問題, 國家不僅取消了對農民進城就業的各種不合理限制, 還積極推進了為進城農村勞動力配套的教育、社保等方面的改革, 在推動城鄉勞動力市場一體化方面邁出了實質性步伐, 農村勞動力的轉移和流動進入一個新的時期。
(三) 歷史成就
1. 農業生產力實現飛躍
1978年以來, 我國農業綜合生產能力穩步提高, 大宗重要農產品產量大幅提升。2003年, 全國糧食總產量達43 070萬噸, 比1978年增長了41.3%;糧食單位面積產量由1978年的2527公斤/公頃提高到2003年的3765公斤/公頃, 增長了49.0%。1978~2003年, 棉花產量由216.7萬噸增加到486.0萬噸, 增長了1.24倍;油料產量由521.8萬噸增加到2811.0萬噸, 增長了4.39倍;糖料產量由2381.9萬噸增加到9641.6萬噸, 增長了3.05倍。畜牧業得到了前所未有的發展。2003年, 全國肉類總產量達到6933萬噸, 奶類產量達1849萬噸, 分別比1978年增長7.10倍、18.04倍。水產品產量持續增長, 從1978年的465.4萬噸增加到2003年的4077.0萬噸, 增長了7.76倍。從重要農產品人均產量看, 同時期, 我國人均糧食產量從316.6公斤提高到333.3公斤;人均棉花產量從2.3公斤提高到3.8公斤;人均油料產量從5.5公斤提高到21.8公斤;人均水產品產量從4.9公斤提高到31.6公斤。各類大宗重要農產品實現了從供給短缺到供需基本平衡的歷史性跨越。
圖1 1978~2003年我國農村居民人均純收入的變化
數據來源:國家統計局網站。
2. 農民增收邁出重要步伐
改革開放以后, 我國農民收入增長駛向快車道 (見圖1) 。農村居民家庭人均純收入由1978年的133.6元增加到2003年的2622.2元, 增長近20倍, 城鄉居民收入差距一度從1978年的2.57∶1縮小至1985年的1.86∶1。分階段來看, 1978~1984年, 農民收入增長主要來源于家庭農業經營收入, 主要得益于家庭承包經營調動了億萬農民發展生產的積極性, 農產品產量大幅增加;同時, 國家大幅提高了統購計劃內糧棉等大宗農產品價格。1985年至20世紀90年代, 農村產業結構得到調整, 非農產業發展為農民增收開辟了新渠道。異軍突起的鄉鎮企業吸納了一大批離土不離鄉的勞動力, 工資性收入成為農民收入的重要組成部分。另外, 隨著國家放開農村勞動力流動, 農村富余勞動力在城市找到了新的就業機會, 務工和經商給農民帶來了收入。進入21世紀, 隨著農業結構調整、農業產業化興起, 更趨多元化的收入來源有力地帶動了農民收入的增長。
3. 農產品市場體系逐步完善
隨著農業生產的發展和市場供求關系的改善, 20世紀80年代中期, 國家加大了農產品市場體系改革和建設力度, 完全放開了初級農產品市場, 農產品批發市場陸續出現。到90年代, 實施了“菜籃子”工程, 農產品市場網絡建設加快, 以批發市場為中心的農產品市場體系逐步建立, 批發市場不斷發展。隨后, 在國家政策支持下, 農產品期貨市場也迅猛發展。隨著農產品市場體系建設的逐步推進, 這一時期基本形成了由初級收購市場、零售市場、批發市場、期貨市場組成的多層次市場體系, 市場規模不斷擴張, 交易方式和市場功能日趨多樣化。
4. 農業物質裝備水平顯著提高
改革開放以后, 作為保障農業發展和農民增收的重要物質支撐, 我國農業物質技術裝備水平顯著提高, 農業機械總動力、農村用電量及化肥施用量都呈現持續、快速增長狀態 (見圖2, 下頁) 。2003年底, 全國擁有農業機械總動力60 386.5萬千瓦, 相當于1978年的5.1倍。拖拉機、聯合收割機等大型農機具擁有量快速增長, 農機裝備結構不斷優化, 為我國農業機械化奠定了重要的物質基礎。從1998年開始, 實施了大規模的農村電網建設與改造工程, 建成了世界上規模最大的農村電網體系。到2003年, 農村用電量達3432.9億千瓦, 相當于1978年的13.6倍。農村電網覆蓋面持續擴大, 供電能力顯著增強, 為農業發展提供了穩定的動力支撐。在化肥施用量方面, 2003年我國化肥施用量達4411.6萬噸, 相當于1978年的5.0倍。由于我國大部分地區耕地的潛在肥力不足, 化肥作為一個重要的農業生產資料, 為農作物增產作出了重要貢獻。
圖2 1978~2003年我國農業物質裝備情況
數據來源:國家統計局網站。
二、“予多取少”階段:以工促農、以城帶鄉的關系大轉型 (2004~2012年)
我國的工業化進程在世紀交替中步入中期發展階段, 日益增長的國力與逐步凸顯的“三農”問題, 使保持農業現代化與工業化同步發展, 讓廣大農民共享工業化成果, 成為一個現實而又緊迫的戰略任務。這一階段, 我國出臺了一系列農業支持政策, 這是新的戰略導向下的必然要求, 推動了工農關系邁入新的歷史階段。
(一) 工農關系:工業反哺農業, 農業現代化與工業化步入協調軌道
進入21世紀后, 我國國民經濟實力顯著增強, 但工農關系扭曲格局并未根本扭轉;農業農村資源要素長期“凈流出”, 造成農業發展后勁不足、活力不足, 急需工業反哺帶動。在此背景下, 黨的十六屆四中全會提出了關于工農關系的“兩個趨向”的重要論斷:在工業化初始階段, 農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的趨向;但在工業化達到相當程度后, 工業反哺農業、城市支持農村, 實現工業與農業、城市與農村協調發展, 也是帶有普遍性的趨向。2014年的中央經濟工作會議明確指出, 我國現在總體上已經到了以工促農、以城帶鄉的發展階段。在這一新論斷的指引下, 我國“三農”政策實現了重要轉型, 工農關系得到不斷改善。
“兩個趨向”的重要論斷提出后, 我國及時調整工農關系和城鄉關系, 工業化、城鎮化和農業現代化都取得了長足進步。然而, 與快速推進的工業化、城鎮化相比, 農業現代化有“掉隊”趨勢。2010年10月, 黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》明確提出:在工業化、城鎮化深入發展中同步推進農業現代化, 是“十二五”時期的一項重大任務。“三化同步”的提出, 將農業現代化擺到了重要戰略地位。為支持農業農村發展, 2004~2012年, 中共中央出臺了九個聚焦“三農”的“一號文件”, 初步構建了以工業反哺農業、城市支持農村為取向的“三農”政策框架。這一時期, 國家政策安排上出現了一個明顯轉向, 即從過去被動式政策調整轉變為主動為農業農村設計政策, 國家與農民的關系實現由“取”到“予”的根本性轉折, 推動了主要農產品持續豐產和農民收入的穩步增長。
(二) 五件大事:農業農村支持政策的加法和減法
21世紀以來的這一時期, 無疑在我國農業農村改革中占有重要的地位, 它不僅避免了工業化進程中農業的邊緣化, 而且讓廣大農民與城鎮居民一起共享現代化的果實。
1. 推行稅費改革, 取消農業稅
20世紀80年代中后期開始, 農民稅費負擔快速增長。盡管中央在90年代出臺了一系列減輕農民負擔的政策措施, 但并未能有效遏制負擔加重的趨勢, 1994~1997年農民負擔年均數是1990~1993年的9倍[2]。2000年, 農民稅費負擔問題引起中央的高度重視, 社會各界掀起了一場關于給予農民同等國民待遇的大討論。在這一背景下, 2000年中央決定從安徽開始試點農村稅費改革并逐步擴圍, 到2003年在全國鋪開。從2004年起, 逐步降低農業稅稅率, 并提出5年內全面取消農業稅的目標。2005年12月29日, 十屆全國人大常委會第十九次會議作出了自2006年起廢止《中華人民共和國農業稅條例》的決定, 這標志著“皇糧國稅”從此退出了歷史舞臺。
表1 1997~2002年全國糧食生產價格指數變化 (%)
注:價格指數以上年價格為100;2000年及以前的糧食生產價格指數為糧食收購價格指數;2001年停止編制糧食收購價格指數, 改為編制糧食生產價格指數。數據來源:國家統計局。
2. 穩價增收:實施農產品價格支持政策
受糧價走低與耕地被大面積占用等多種因素影響 (見表1) , 21世紀初我國糧食種植面積大幅萎縮, 2003年降到9941萬公頃, 比1990年減少了12.4%。糧食種植面積減少, 直接導致我國糧食總產量下降, 從1998年開始, 國內糧食產量連年下降, 到2003年僅為4307億公斤, 降到了20世紀90年代以來的最低點, 為我國糧食安全敲響了警鐘。為穩定糧食生產, 保障糧食安全, 國家出臺了糧食最低收購價和重要農產品臨時收儲政策。2004年春播之前, 出臺了稻谷最低收購價政策, 2006年實施了小麥最低收購價政策。從2004年開始, 在主要糧食品種價格持續上漲的刺激下, 我國糧食產量逆勢上揚。同時, 由于玉米需求疲軟, 國內玉米市場價格下行壓力不斷累積, 而同期國際市場玉米價格下滑, 為了保證農民增產增收, 穩定糧食市場, 防止出現“賣糧難”的問題, 從2008年開始, 國家實施了臨時儲存玉米收購計劃。
3. 財政支農:出臺四項補貼政策
進入21世紀以來, 在中央“多予、少取、放活”的方針指導下, 我國逐步建立了以“四項補貼” (糧食直補、良種補貼、農資綜合補貼、農機具購置補貼) 為主的農業補貼政策體系, 財政支農力度不斷加大, 農民種地不但不再交稅, 而且還過上了國家給補貼的好日子。2002年, 國家啟動了大豆良種補貼政策試點工作, 最終實現了水稻、小麥、玉米和棉花良種補貼全覆蓋。2004年, 中央財政設立農業機械購置補貼專項資金, 鼓勵和支持農民使用先進適用的農業機械。同年, 中央出臺了糧食直補政策, 從糧食風險基金中拿出103億元資金, 主要對13個糧食主產區種糧農民實行直接補貼, 鼓勵主產區農民發展糧食生產。2006年, 為應對不斷上漲的農業生產資料價格, 國家對農民購買化肥、柴油、種子等農業生產資料實行直接補貼, 并于2008年建立和完善農資綜合直補的動態調整機制。2004~2012年, 中央財政“四項補貼”支出從145.7億元增加到1668億元, 累計補貼金額7661億元, 增長了10.4倍, 年均增長35.6% (見表2, 下頁) [3]。
4. 農業開放:走向全球市場
加入世界貿易組織后, 我國嚴格履行入世承諾, 在大幅度開放國內農產品市場的同時, 努力抓住入世機遇, 積極應對入世挑戰。總體來看, 對外開放拓展了我國農業對外開放的廣度和深度, 為統籌利用國內外兩個市場、兩種資源提供了有利條件, 同時推動我國農業站上一個更高層次、更加開放的新起點。隨著市場開放程度的不斷提高, 我國農產品進出口貿易持續快速發展, 進出口貿易總額從2004年的514.2億美元增加到2012年的1757.7億美元 (見圖3) ;農產品貿易投資環境明顯改善, 農業對外投資結構不斷完善、經營領域不斷拓寬、投資規模不斷擴大, 呈現全方位、寬領域、多層次的發展格局。
表2 2004~2012年中央財政農業四項補貼及變化
圖3 2004~2012年我國農產品貿易情況
數據來源:農業部市場與經濟信息司。數據來源:農業部市場與經濟信息司。
5. 鄉村蝶變:建設社會主義新農村
建設富裕、文明、民主的社會主義新農村, 是我國廣大農民的心愿, 更是中國共產黨人一直以來的奮斗目標。2005年10月, 黨的十六屆五中全會公報提出, 要按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求, 從各地實際出發, 尊重農民意愿, 扎實穩步推進社會主義新農村建設。2006年中央“一號文件”進一步明確了推進社會主義新農村建設的目標任務和政策措施, 特別提出要以統籌城鄉經濟社會發展的思路扎實推進社會主義新農村建設, 全面勾勒出新農村建設的具體路徑。全國各地積極響應中央號召, 大規模農村建設蓬勃開展, 涌現了一大批社會主義新農村建設示范村。
(三) 歷史成就
農業農村支持政策的實施, 讓我們徹底告別了農產品短缺, 讓我國的小農在國際化競爭中站穩了腳跟, 讓農業農村發展步入了發展的快車道。
1. 重要農產品產量持續增長
2004年以來, 我國迎來了糧食產量的新一輪增長期, 糧食產量先后突破5億噸和5.5億噸, 至2012年實現了“九連增”, 人均糧食產量從361.2公斤增加到435.4公斤 (見圖4, 下頁) 。分品種來看, 玉米增產貢獻率達到54%, 稻谷、小麥分別為29%和23%;從增產因素看, 單產水平提高貢獻率為60%, 播種面積擴大貢獻率為40%。其間, 農業科技貢獻率、耕種收綜合機械化率、有效灌溉面積比例和灌溉水利用系數均首次突破50%, 表明我國糧食綜合生產能力邁上了一個新臺階。從增產區域看, 糧食主產區功不可沒。9年間, 全國有25個省 (區、市) 增產, 其中13個糧食主產省份共增產糧食14 030萬噸, 增量占全國增量的88.3%。糧食的持續增產, 使糧食安全得到有效保障, “飯碗”牢牢地端在了中國人自己手里, 也為國民經濟平穩較快發展奠定了堅實基礎。
圖4 2004~2012年我國糧食總產量和人均糧食產量變化
數據來源:歷年《中國統計年鑒》。
2. 農業基礎條件顯著改善
完善的基礎條件是農業現代化的重要標志, 也是新時期農業發展的主攻方向。2004~2012年, 我國加快從傳統農業向現代農業轉變, 農業基礎條件取得了顯著改善。截至2012年底, 全國農田有效灌溉面積達62 491千公頃, 占耕地總面積的52.1%, 幾千年來“靠天吃飯”的局面逐步改變。農業科技進步貢獻率達到54.5%, 比2003年提高了8.5個百分點, 科技對農業增產增收的貢獻率超過50%, 農業發展從過去主要依靠增加資源要素投入進入主要依靠科技進步的新時期。農業機械化水平迅速提升, 截至2012年底, 農業機械總動力邁上了10億千瓦臺階, 是2004年的1.56倍。同時, 全國農作物耕種收綜合機械化水平達到了57%。農業基礎條件的全面改善, 有力地保障了我國農業穩定發展, 挖掘了糧食增產潛力, 加速了農業現代化進程, 為實現糧食產量和農民收入的連年增長作出了重要貢獻。
3. 農業產業化經營蓬勃發展
進入21世紀, 尤其是2004年以來, 我國農業產業化進入了創新提高階段, 呈現快速發展勢頭。截至2012年底, 農業產業化組織總數達到30.87萬個, 帶動全國40%以上的農戶, 基地規模占農業生產總規模的60%以上。這一時期, 農業產業化經營表現出兩個特點:一是“訂單農業”在全國范圍得到全面推行。在政府鼓勵下, 很多企業與農戶開始通過簽訂合同來明確雙方的權利與義務, 以形成長期穩定的合作關系, 農戶借以能夠按照市場需求有序組織生產。據農業部統計, 2011年農業產業化組織中通過簽訂訂單來聯結帶動農戶的達到11.91萬個, 訂單總額達到1.52萬億元。二是龍頭企業迅猛發展。各級政府選擇了一批龍頭企業進行重點扶持, 通過其輻射帶動農戶從事專業化和標準化生產。截至2012年底, 龍頭企業所提供的農產品及加工制品占農產品市場供應量的1/3, 占主要城市“菜籃子”產品供給的2/3以上。2012年3月, 國務院印發了《關于支持農業產業化龍頭企業發展的意見》, 系統總結了農業產業化和龍頭企業的發展成就, 進一步推動了龍頭企業的發展。
4. 農民增收渠道多元化
2004~2012年, 我國農村居民收入持續穩定增長, 接連邁上新臺階 (見圖5, 下頁) 。與此同時, 農民增收渠道更加多元化, 形成了以工資性收入為主導的收入來源結構。這歸因于各級政府不斷完善城鄉勞動者平等就業制度, 積極搭建就業渠道, 努力創造就業機會, 組織開展了農村勞動力轉移就業培訓等工作。2004~2007年, 僅“農村勞動力轉移培訓陽光工程”就培訓農村勞動力1230萬人, 其中85%以上實現了轉移就業。2012年, 全國農民工總量達到了26261萬人, 外出農民工人均月收入水平達到2290元, 比2008年增長了70.9%, 外出務工收入已成為農民收入增長的重要源泉。
圖5 2004~2012年我國農村居民人均純收入變化
數據來源:歷年《中華人民共和國國民經濟和社會發展統計公報》。
三、“既予又活”階段:工農互惠、城鄉互補的關系大融合 (2013年至今)
當我國工業化進入后期階段, 農業農村傳統產品供給、要素貢獻的主導功能, 開始向生產、生活、生態的多樣化功能拓展, 單純通過“予”的方式無法從根本上破解二元矛盾。通過改革放活農業農村、激發農村內生動力、促進城鄉融合發展, 成為時代新要求。
(一) 工農關系:工農互惠融合發展, 新時代條件下鄉村振興的新使命
黨的十八大以來, 我國農業發展的內外部環境發生了深刻變化, 國際國內農產品價格倒掛, 農業生產成本不斷攀升, 農業資源消耗過度, 部分農產品產能過剩, 農業的主要矛盾從總量不足轉向了結構性矛盾。在此背景下, 2015年11月, 在中央財經領導小組會議上提出, “在適度擴大總需求的同時, 著力加強供給側結構性改革”。2016年中央“一號文件”進一步提出, “推進農業供給側結構性改革, 加快轉變農業發展方式, 保持農業穩定發展和農民持續增收”, 農業供給側結構性改革成為新時期“三農”工作的主線。
為了使農業現代化跟上工業化、城鎮化、信息化發展, 2012年, 在黨的十八大報告中進一步提出了具有中國特色的“四化”目標, 即堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路。堅持“四化同步”, 是加快經濟建設、實現經濟持續健康發展的總體要求, 也是建設現代化中國、實現全面建成小康社會宏偉目標的重大舉措, 對實現城鄉要素公平交換、工農互惠融合發展具有重要意義。
為了解決城鄉發展不平衡、農村發展不充分的矛盾, 順應億萬農民對美好生活的向往, 黨的十九大提出實施鄉村振興戰略, 并明確了20字總要求, 即“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”, 將鄉村振興上升到戰略高度, 并莊嚴地寫入黨章。這是黨中央著眼于推進中華民族偉大復興征程和全面建成小康社會作出的重大戰略決策, 為新時代調整工農關系和推進農業農村現代化明確了重點, 指明了方向。
(二) 五件大事:農業農村改革進入“深水區”
與前一階段以政策支持為主導的時期不同, 改革成為這一階段工農關系調整的主題詞, 一些重點領域的改革不斷向縱深推進, 對農業農村發展帶來了深遠影響。
1.“三權分置”:推進農村土地承包經營權改革
處理好農民與土地的關系, 一直是深化農村改革的主線。黨的十八大以來, 面對我國農業農村發展的新形勢, 農村土地制度改革春潮涌動。2016年10月, 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》, 明確提出“順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿, 將土地承包經營權分為承包權和經營權, 實行所有權、承包權、經營權分置并行”。“三權分置”改革, 是繼家庭聯產承包責任制之后我國農村改革的又一重大制度創新。為了保持土地承包關系的穩定, 黨的十九大再次強調, 要保持土地承包關系穩定并長久不變, 第二輪土地承包到期后再延長三十年。這一重大決策, 使農村土地承包關系從第一輪承包開始保持穩定長達七十五年, 這充分體現了政策的穩定性和連續性, 彰顯了中央堅定保護農民土地權益的決心, 給農民吃上了“定心丸”[4]。
2.“三塊地”改革:喚醒農村沉睡資產
我國改革從農村起步, 農村改革從土地發端。農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革這“三塊地”改革, 是我國農村土地制度改革的“重頭戲”[5]。2015年初, 國家選擇在北京市大興區等33個縣 (市、區) 開展“三塊地”改革試點。2017年10月底, 在改革試點期限屆滿之前, 為了進一步深化試點解決的問題, 全國人民代表大會決定將試點期限延長一年至2018年12月31日。試點期內, 改革工作平穩有序向前推進。截至2018年3月, 全國集體經營性建設用地入市地塊812宗, 面積達1066.7公頃, 總價款約183億元。宅基地制度改革方面, 各地在宅基地確權登記頒證、探索新的取得方式以及盤活閑置宅基地等方面取得了積極進展。截至2018年3月, 各地共騰退出零星、閑置的宅基地9.6萬戶、4733.3公頃[6]。
3. 提質增效:推動農村一二三產業融合發展
隨著城鄉居民對更加美好生活的向往的增強, 以及現代技術的廣泛應用, 農村新產業、新業態、新模式蓬勃涌現。2015年中央“一號文件”提出通過推進農村一二三產業融合發展, 促進農業增效、農民增收和農村繁榮, 為國民經濟持續健康發展和全面建成小康社會提供重要支撐。隨后, 國務院辦公廳印發《關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》;2016年、2017年中央“一號文件”相繼指出, 加快推動農村一二三產業融合發展是當前及未來一段時期內我國農業經濟工作的重心之一, 農村一二三產業融合成為深化農業供給側結構性改革、推動鄉村產業振興的重要抓手。在一系列政策支持下, 我國農村一二三產業融合已經從一個理念發展成為各地推進農業現代化和新型城鎮化的重要實踐, 在全國各地廣袤的田野上蓬勃開展。
4. 價補分離:攻堅糧食價格市場化
上一階段實施的最低收購價和臨時收儲政策, 逐漸演變為一種剛性提升的農產品價格支持方式, 扭曲了市場價格機制, 引發了一系列結構性矛盾。從2014年開始, 我國逐步調整主要農產品價格支持政策, 在遼寧、吉林、黑龍江和內蒙古啟動了大豆目標價格改革試點, 并在新疆啟動了棉花目標價格改革試點。2016年進一步取消玉米臨時收儲政策, 改為市場化收購加生產者補貼政策, 隨后將大豆與玉米生產者補貼合并, 實施價補分離。2016年以后, 調整稻谷、小麥的最低收購價, 使價格更具有彈性, 更能反映市場的供需變化 (見表3, 下頁) 。
5. 精準扶貧:打響脫貧攻堅戰
改革開放以來, 在經濟高速增長的同時, 我國取得了大規模的減貧成就。經過多年的幫扶, 條件相對較好的地區和貧困人口已經率先脫貧, 剩下的多是受不利因素制約的深度貧困地區和深度貧困人口, 也是最難啃的硬骨頭[7]。“不能丟下一個貧困群眾”是黨對人民作出的莊嚴承諾, 幫助碎片化分布的貧困地區和貧困人口邁向小康社會成為新形勢下國家扶貧工作的重點。在此背景下, 2013年11月3日, 在湘西州花垣縣十八洞村同村干部和村民代表座談時, 首次提出“精準扶貧”, 為脫貧攻堅提供了一把“金鑰匙”。中國大地上, 成千上萬個十八洞村的命運由此開始得到根本性的改變。
(三) 歷史成就
新時期的農村改革是一次系統性、整體性的改革, 對農業農村帶來的影響十分廣泛和深刻, 不僅促進了農業的持續穩定發展, 而且為農業質量的躍升奠定了制度基礎。
1. 糧食產能連續站穩新臺階
黨的十八大以來, 我國糧食生產能力穩步提高, 糧食產量連續多年保持在0.6萬億公斤以上 (見圖6, 下頁) 。我國稻谷、小麥、玉米等主要糧食作物的自給率均超過了98%, 依靠國內生產確保國家糧食安全的能力顯著增強, 實現了谷物基本自給、口糧絕對安全的目標。作為一個有著近14億人口的大國, 2016年底, 我國的人均糧食占有量達到447公斤, 比世界平均水平高47公斤, 中國人的飯碗端的更穩了[8]。糧食產能的不斷提升, 為實現全面小康奠定了堅實基礎, 成為我國改革發展大局的“壓艙石”。
表3 2008~2018年稻谷、小麥、最低收購價格
數據來源:國家發展和改革委員會、財政部。
2. 農民收入增速跑贏城鎮居民
2014年以來, 我國農村居民人均可支配收入年均增加近千元, 增速連年高于GDP增速和城鎮居民收入增速 (見圖7, 下頁) 。2017年, 農村居民人均可支配收入達到13432元, 實際增速為7.3%, 繼續保持“兩個高于”, 即分別高于GDP增速和城鎮居民人均可支配收入增速0.4個和0.8個百分點, 城鄉收入倍差縮小至2.71∶1。這表明中央出臺的一系列惠農政策落到了實處, 農民從中獲得了實實在在的利益。
3. 農村一二三產業融合蓬勃發展
在一系列政策的強力支持下, 我國農村一二三產業融合逐漸起步, 新產業、新業態、新模式不斷涌現, 利益聯結機制日益緊密, 成為農業農村經濟新舊動能轉換、提高農業質量效益和增強農業競爭力的重要力量。農產品加工業提檔升級的步伐不斷加快。2016年, 全國規模以上農產品加工業主營業務收入超過20萬億元, 農產品加工業與農業總產值之比達到2.2∶1。“農業+旅游”“農業+文化”“農業+健康養老”等新產業新業態呈“井噴式”增長態勢, 農業的生態、文化、旅游等功能得到進一步挖掘。截至2017年, 我國休閑農業和鄉村旅游各類經營主體已達33萬家, 營業收入近6200億元。保底收益+分紅、最低收購價+二次返利等緊密型利益聯結機制不斷完善, 有效拓寬了農民增收渠道。新型農業經營主體大量出現和發展壯大, 成為農村產業融合發展的重要力量。
圖6 2004~2017年我國糧食產量
數據來源:國家統計局網站。
4. 農民工從流動到安居
為推動農業轉移人口市民化, 引導農民工從流動到安居, 我國不斷深入推進戶籍制度改革。全國31個省 (區、市) 普遍放寬了農民工進城落戶條件, 戶籍人口城鎮化率從2012年的35.3%增長到2016年的41.2%, 8000多萬農業轉移人口成為城鎮居民[9]。面向農民工的基本公共服務不斷改善, 2017年開始全面實施居住證制度, 越來越多的農民工及其隨遷子女被納入城鎮基本公共服務保障范圍, 進城農民工社會融合情況越來越好。相關調查顯示, 進城農民工中, 對目前生活狀況表示非常滿意和比較滿意的占56.1%, 比2016年提高了3.8個百分點 (見圖8) 。
圖8 進城農民工對當前生活狀況的滿意度
數據來源:《2017年農民工監測調查報告》。
5. 精準扶貧成效顯著
黨的十八大以來, 黨中央把脫貧攻堅擺到治國理政的突出位置, 我國扶貧開發事業取得了歷史性的成就。全國農村貧困人口累計減少6853長10.4%, 增速比全國農村平均水平高2.5個百分點。2017年, 貧困地區農村居民人均可支配收入達到全國農村平均水平的69.8%, 比2012年提高7.7個百分點。我國減貧工作的卓越成就直接推動了全球貧困人口的大幅下降, 為全球貧困治理貢獻了中國方案。
四、結論與展望
改革開放40年來, 我國工農關系從重工輕農到工農并進再到工農共贏, 從分離到緩和再走向融合, 經歷了“取多予少”“予多取少”“既予又活”三個階段, 二者關系發生了根本變化, 促進農業生產力不斷提高, 農村面貌持續改善, 農民生活日益富裕。回顧工農關系演變歷程, 其中的經驗彌足珍貴, 對未來調整優化工農關系具有重要啟示價值。
第一, 協調工農關系在現代化進程中始終具有全局性作用。不論是國民經濟恢復和發展時期, 還是改革開放后現代化提速期, 以及當前中國特色社會主義進入新時代, 正確認識和處理好工農關系, 始終是改革和發展的重要主線, 關系到國民經濟發展和社會穩定大局。盡管統購統銷、人民公社、戶籍制度造成工農關系失衡而備受爭議, 但其為解決工業化所需資金、實現國民經濟趕超發展的作用不容否認。隨著農村改革的深化, 扭曲的工農關系得以緩和并逐步走向融合, 基層的活力和創造力迅速得以釋放, 從而推動了國民經濟發展逐漸走向現代化的正軌。
第二, 改革是調整理順工農關系的主要抓手。回顧改革開放40年來的發展歷程, 改革無疑是我國“三農”持續發展最重要的動力, 也是推動工農關系不斷調整優化的重要法寶。工農關系扭曲格局的破冰, 始于改革;工農關系真正走向融合, 關鍵仍在改革。改革初期對農民生產自主權和剩余索取權的重新“賦權”, 極大地調動了農民生產積極性, 增強了農業自我積累能力和發展活力。21世紀以來特別是黨的十八大以來, 農產品價格形成機制、農村土地制度、集體產權制度等重大改革的推進, 暢通了要素流動、商品流通渠道, 逐步扭轉要素配置扭曲的格局, 農業發展新動能由此加快孕育形成。
第三, 資源要素配置是工農關系調整的關鍵內容。資源要素配置合理與否, 對經濟發展具有極其重要的影響。改革開放以來我國工農關系變化的實質, 是資源要素配置方式和結構的轉變。改革開放以前, 在重工業優先和城市偏向政策導向下, 通過統購統銷、人民公社、戶籍制度改革等, 政府以行政手段將農業生產剩余向城市配置, 同時限制農村人口流動, 資源要素配置關系扭曲, 導致城鄉差距不斷拉大。改革開放以來, 我國工農關系調整沿著市場化方向不斷推進, 資源要素在部門之間流動, 配置扭曲格局逐步扭轉, 成為工業化、農業現代化加快發展的重要動力[10]。
展望未來一個時期, 農村改革將再出發, 促進工農關系融合發展依然會是改革的主題詞。構建新時代新型工農城鄉關系, 要放到中國特色社會主義現代化進程的大背景下去謀劃, 繼續用好改革這個法寶, 加快消除城鄉資源要素自由流動和平等交換的體制機制障礙, 切實扭轉資源要素配置扭曲格局, 為“四化同步”發展打牢基礎。黨的十九大報告提出鄉村振興戰略, 這一重大戰略的深入實施, 必將推動我國工農關系進入最好的歷史時期, 進而帶來農業農村的全面發展和繁榮。
作者：中國宏觀經濟研究院產業所課題組 涂圣偉 張義博 王為農 周振 馬曄
中國鄉村發現網轉自：《改革》2018年10期
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