摘要：隨著工業化、城鎮化的快速發展, 農民和土地的關系出現新的變化, 特別是農村土地承包經營權的權屬內涵由債權轉化為物權后, 建立農村土地承包經營權退出機制顯得尤為緊要。盡管我國農村土地承包經營權退出的基本前提已經具備, 但在實際操作中仍然面臨諸多制度與現實約束, 近年來一些試點地區從不同層面進行了有意義的探索。承包地退出可以有政策性退出、合作性退出和市場性退出等不同形式。國家、集體與個人在這三種退出形式中扮演著不同的角色, 存在“強—中—弱”三重張力關系, 也對集體與農戶產權邊界產生影響。同時, 農村土地承包經營權退出不僅有多種層次, 還應遵循一個漸進式路徑。現階段, 在制度與現實的雙重約束下, 我國農村土地承包經營權退出應重在機制探索, 并需要一系列政策措施支撐。
隨著工業化、城鎮化的快速發展, 農村勞動力大量向非農產業和城鎮轉移, 農民和土地的關系出現新的變化。農村土地承包經營權的權能內涵不斷充實, 土地由保障性功能向財產性功能轉變, 對通過市場進行資源優化配置要求越來越高, 農地經營呈現多元主體競相發展的新局面。順應這一歷史趨勢, 需要在穩定農村土地承包關系的前提下, 落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權, 加快建立農村土地承包經營權退出機制。中央層面, 一系列重要文件都對農村土地承包經營權退出提出明確要求。如黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》明確要求, “維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權, 支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益”。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深化農村改革綜合性實施方案》提出“在有條件的地方開展農民土地承包經營權有償退出試點”。2016年《國務院關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》要求, 逐步建立進城落戶農民在農村的相關權益退出機制, 積極引導和支持進城落戶農民依法自愿有償轉讓相關權益。《全國農業現代化規劃 (2016—2020) 》提出, 在有條件的地方穩妥推進進城落戶農民土地承包權有償退出試點。
農村土地承包經營權退出機制的缺乏不僅影響農業轉移人口市民化的步伐, 還制約土地資源要素功能的發揮, 不利于農業適度規模經營的推進。從現有研究看, 關于農戶土地退出意愿的研究較多[1-3]。有的研究將農戶的土地承包經營權退出區分為經營權退出與承包權退出, 對土地退出意愿的影響因素、表現形式進行了分析, 并提出應從經濟社會等多維視角看待農戶的土地承包經營權退出問題。有的研究運用實證分析方法, 分析了影響農戶承包地、宅基地退出意愿的因素及其影響方向。劉同山和牛立騰[4]基于農戶分化視角, 對人口、職業和經濟因素等對農戶土地退出意愿及方式選擇偏好的影響進行了分析。有些學者從維護和實現土地財產權完整的角度, 將承包地退出視為推進農民工市民化的核心問題之一[5-6]。羅必良[7]著眼于土地福利功能向財產功能的過渡, 指出“人動地不動”表達了農民對土地財產權利的訴求。實踐層面, 寧夏平羅、重慶梁平、四川內江等國家農村改革試驗區正在開展“土地承包經營權退出”試點。從已有探索來看, 各試點地區立足當地實際, 創新性地提出了一系列制度設計, 但也面臨一些困難和挑戰。這些探索對于我們認識農村土地承包經營權退出的實現形式、制約條件與可行路徑, 提供了有價值的實踐證據, 也為我們設計退出機制提供了經驗支撐。
一、關于退出權的討論
(一) 退出權是一項重要權利
農村土地承包經營權是以成員權為基礎, 以戶的形態行權, 從土地集體所有權中分離出的一項用益物權。作為集體經濟組織成員的農戶, 依法享有土地承包經營權, 這是集體所有權的具體實現形式, 也是農村基本經營制度的關鍵。因此, 弄清農村土地承包經營權的權利屬性與權能內涵是探討土地退出機制的前提和基礎。
農村土地承包經營權權能內涵經歷了一個不斷調整、逐步顯化賦能的過程。在1978年實施家庭聯產承包責任制后, 創造了一種新的產權結構, 農民的土地生產性收益獲得了部分保證。2003年《農村土地承包法》實施后, 農戶與集體之間的土地承包關系, 已經不再是由承包合同規定的責任制關系, 而成為由法律規定的國家賦權關系。2006年農業稅全面取消, 土地承包經營權的債權屬性進一步弱化, 物權屬性增強。2007年頒布的《物權法》明確把農村土地權利定義為用益物權, 包括對集體土地的占有、使用和收益的權利。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》特別強調, “賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權, 現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。”這不僅意味著給予農民土地承包經營權更加切實有力的制度保障, 而且包含了通過完善權能、延長期限, 使土地承包經營權的用益物權性質更加充分、更加徹底, 更好地實現農民土地承包權益的政策導向。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》, 再次擴展了農民財產權的權能, 明確提出了“農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”等內容。至此, 農村土地承包經營權的基本內涵和權能體系得到基本建立。
當農村土地承包經營權的權屬內涵由債權轉化為物權后, 退出權才可以被視為一種重要的權利, 討論農村土地承包經營權退出機制才有新的意義。在2006年全面取消農業稅之前, 許多農民自愿交回承包地或擅自棄耕撂荒, 放棄了已經享有的土地承包經營權。例如, 2003年《農村土地承包法》第十八條規定, “本集體經濟組織成員依法平等地行使承包土地的權利, 也可以自愿放棄承包土地的權利”, 第二十六條規定, “承包期內, 承包方全家遷入設區的市, 轉為非農業戶口的, 應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的, 發包方可以收回承包的耕地和草地。”可以看出, 這一時期法律立足于耕地保護的視角, 對承包方依法、自愿交回承包地以及特定條件下的發包方收回承包地等情況進行了規制。需要說明的是, 盡管自愿交回承包地和因擅自棄耕被集體收回, 屬于不同的法律適用情形, 但兩者都是在前物權法時代, 基于初始無償取得條件下農村土地承包經營權退出的典型形式。我們可以稱之為福利性退出。
2007年《物權法》頒布后, 盡管土地承包關系沒有變, 但農民與集體因土地承包而產生的權利義務關系發生了改變。農村土地承包經營權用益物權法律性質的確定, 使農村土地產權由“弱化”“殘缺”的使用權逐步走向私法物權意義上的財產權。從保護農民土地權益的角度看, 這是一個重大的歷史進步[8]。此后, 維護農民的土地財產權, 不僅要繼續堅持農戶的土地承包地位, 還要創造條件實現承包戶占有、使用、收益、流轉承包地等各項權益, 并且賦予其抵押擔保權能。作為一項最重要的財產權利, 農民退出承包地自然要權衡利弊, 基于收益最大化進行相應的處置。我們可以稱之為財產性退出。因此, 本文所指的“退出權”可以理解為農民, 尤其是進城落戶農民自愿退出承包地并獲得補償的自由選擇權。我們主張的農村土地承包經營權退出機制指向的也是基于權利讓渡獲得財產性收益的市場化退出方式。
(二) 退出權實現面臨約束條件
由于土地財產權是以公有為基礎賦予“私有”特性的財產性權益, 農村土地承包經營權退出自然面臨一系列制約條件。這些制約條件既有制度層面的, 也有現實層面的。從制度層面看, 建立社會主義市場經濟體制, 要求建立與之相適應的經濟制度, 尤其是財產制度和市場制度。而集體經濟的模糊特征與共有屬性, 在一定程度上排斥了成員個體對集體資產份額的分割和所有, 阻礙土地財產權利的自由轉讓。除處分權缺失之外, 制度約束突出地表現在集體產權歸屬不清、邊界不明、成員資格不定, 以及土地承包關系“長久不變”政策涵義不明確等方面。
從現實層面看, 我國農村千差萬別, 各地經濟發展水平和社會保障體系完善程度各不相同, 各集體經濟組織的經濟基礎也差別較大。農村土地承包經營權退出涉及重大利益關系調整, 必然對經濟社會條件提出特定要求。從目前來看, 現實約束主要存在集體土地管理職能相互分割、農村社會保障供給不足、缺乏補償土地承包經營權的必要資金等問題。此外, 社會各有關方面對開展承包地退出的認識不統一也成為重要影響因素。
基于以上分析, 理論上農戶可以以自愿交回承包地等方式退出承包經營權, 但現實中卻難以獲得應得的補償。由于農村土地承包經營權退出機制不完善, 作為財產性收入的退出渠道尚未建立, 使得市場化處置手段缺失, 市場價值實現功能不完整, 農戶實際上等于沒有選擇的權利, 導致退出權成為一項“空權利”。
二、承包地退出應有特定前提
農村土地承包經營權是以土地農民集體所有為基礎的, 與集體經濟組織成員身份緊密相聯系的, 并受到歷史條件、公權力及意識形態等多重因素影響的特殊權利。農村土地承包經營權兼具財產屬性、身份屬性和管理屬性。這三種屬性決定了承包地退出必須恪守特定的前提條件。
(一) 人地分離是歷史前提
現階段, 隨著工業化、城鎮化深入推進, 農村勞動力大量進入城鎮就業, 相當一部分農戶舉家遷入城市, 在二、三產業穩定就業, 并將土地流轉給他人經營, 承包地與承包農戶發生分離, “家家包地、戶戶種田”的情形已經發生巨大變化。一方面, 農民工數量在持續增加。根據國家統計局抽樣調查結果, 2015年農民工總量為27747萬人, 其中外出農民工16884萬人, 比上年增加63萬人。據估計, 到2020年, 全國將有大約1億農業人口進城落戶。
在退出權不能充分保障的情況下, 我國城鎮化中農業轉移人口的“離鄉不棄農、進城不退地”現象日益突出, 導致稀缺土地資源的要素功能和資產功能同時受到限制。這種“離不開、進不去”的狀態持續存在, 表明探索農村土地承包經營權退出機制的歷史條件已經具備, 迫切需要通過擴大試點積累經驗, 打通城鄉之間要素流動的通道, 在更大范圍內優化配置資源。
另一方面, 土地流轉速度也在加快。截至2015年底, 全國有7000萬左右的農戶流轉土地, 家庭承包經營耕地流轉面積4.43億畝, 占比達33.3%。適度規模經營繼續發展, 50畝以上的農戶達到341萬戶, 經營耕地面積超過3.5億畝。同時, 農業生產者的結構發生了深刻變化。以家庭農場、農民合作社、農業企業為主的270多萬各類新型農業經營主體成為實際的農業生產經營者。
(二) 農村基本經營制度是大前提
農村基本經營制度是黨在農村的基本經濟制度, 是中國特色社會主義制度的重要組成部分, 是由社會生產組織方式、社會生產交換方式、社會成果分配方式等內容綜合體現的動態性制度安排。農村基本經營制度是黨的農村政策的基石, 必須毫不動搖地堅持。它直接決定了土地等生產資料占有、使用、處置并獲得收益等一系列經濟權利如何實現。農村土地承包經營權退出機制必須在現有的制度框架下探索, 沒有家庭承包制度, 也就沒有所謂的農村土地承包經營權。在中國特定的國情下, 土地農民集體所有仍是根本, 有償退還集體經濟組織應為主要途徑, 農戶家庭承包仍是主要形式, 農村土地承包經營權退出與私有化條件下的自由交易截然不同。從一定意義上講, 農村土地承包經營權有償退出本身也是對農村基本經營制度的發展和完善。
(三) 確權登記頒證和產權制度改革是小前提
當前, 全國正在開展的農村土地承包經營權確權登記頒證正在致力于解決承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題, 強化對土地承包經營權的物權保護。目前, 全國已經有2545個縣 (市、區) , 2.9萬個鄉鎮, 49.2萬個村開展試點, 已經完成確權面積8億畝, 超過家庭承包耕地面積的60%。隨著農地確權工作不斷推進, 不僅有助于查勘定界、定紛止爭, 還可以為實現農戶對承包地的占有、使用、收益乃至退出等各項權利提供法律依據。在土地制度改革逐漸深化的同時, 中央已對有關農民股份合作和農村集體資產股份權能的改革試點進行部署, 并于2016年12月26日以黨中央、國務院名義印發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》, 對加強農村集體資產管理、開展集體經營性資產產權制度改革、探索農村集體經濟有效實現形式等重大改革內容作出明確部署。這些重大舉措不僅有助于確權賦能、明權析產, 劃清集體與成員的產權邊界, 還為土地承包經營權退出奠定了制度基礎。
三、承包地退出的實踐探索
盡管我國農村土地承包經營權退出的基本前提已經具備, 但在實際操作中仍然面臨諸多制約因素。近年來一些試點地區從不同層面進行了探索, 積累了有意義的經驗啟示。
(一) 與生態移民相結合的寧夏平羅模式
寧夏回族自治區平羅縣作為國家農村改革試驗區之一, 利用先行先試的有利條件, 結合區域經濟發展和本縣的實際情況, 對農民有償退出農村土地進行了多方面探索。主要做法有:
一是推進農村土地和房屋確權登記頒證, 奠定土地退出基礎。自2010年以來, 平羅縣先后明晰了集體土地的承包經營權、宅基地使用權和農民房屋所有權等多項權屬。至2015年9月, 全縣農村房屋確權登記率、集體荒地承包經營權頒證率已達100%, 集體耕地承包經營權、宅基地使用權頒證率分別達到97.2%、96.0%。目前, 平羅縣正在開展二輪耕地承包經營權與集體荒地承包經營權證“兩證合一”的工作 (但對不同類型土地進行標記:二輪承包獲得的土地為A類, 集體荒地開墾而來的承包地為B類) , 并基本完成。
二是結合生態移民工作, 實施農村土地和房屋收儲。為了落實自治區“插花安置”生態移民的工作要求, 結合自治區為每戶移民提供12萬元的安置資金, 以及本地農村房屋閑置、耕地流轉十分普遍的現實, 2013年初, 平羅縣先后制定了《農民宅基地、房屋、承包地收儲參考價格暫行辦法》《農民集體土地和房屋產權自愿永久退出收儲暫行辦法》, 并由縣人民政府出資500萬元設立農村土地和房屋退出收儲基金, 啟動了農村土地和農民房屋收儲以及集體經濟組織的收益分配權退出政策。具體做法為:
第一, 參照自治區2010年的征地補償標準, 結合當地近三年土地流轉平均價格, 根據地理區位和土地質量等級差異, 將全縣13個鄉鎮劃分為三類區域, 并將同一區域的承包地收儲價格分為三個等級。對于一、二、三等級每畝承包地的收儲價格, 一類區域分別為600元、500元、400元;二類區域為550元、450元、400元;三類區域為450元、350元、300元。農戶二輪承包的土地 (A類) 收儲價格每年遞增5%, 開荒獲得的集體土地 (B類) 不執行收儲價格上浮政策。承包地退出總補貼=每年的補貼標準 (含遞增的5%) ×第二輪承包期剩余的年限。
第二, 按區位確定標準面積宅基地的收儲價格為10000元、9000元和8000元三個等級, 標準面積為270平方米 (約合0.4畝) 。超出標準面積的部分, 參照庭院經濟用地收儲, 價格為10000元/畝, 且最高不超過宅基地價格的40%。對未取得使用證的宅基地及其超標部分, 收儲價格下浮。
第三, 按照建造年限和建筑結構, 明確農村房屋收儲價。2010年以后建造的磚木結構, 且外墻貼瓷磚的房屋, 收儲價格上限為每平方米700元;2010年之前建造的或未取得所有權證的房屋, 折價收購。具體折價比例由退出農戶、村集體和政府有關部門協商確定。
第四, 退出土地和房屋的農戶, 需同時退出集體收益分配權, 村集體組織一次性給予補償。補償金額=當年人均分紅×第二輪承包期剩余年限。
原則上, 退出農村土地必須以戶為單位, 同時退出承包地、宅基地、房屋和集體收益分配權, 并徹底放棄集體經濟組織成員身份, 即永久性徹底退出。不過, 近兩年受收儲資金的限制, 平羅縣也允許農戶在滿足生態移民最低要求的同時, 實行家庭部分成員按比例退出農村土地和集體收益分配權。至2015年9月, 平羅縣已收購1718戶農民的宅基地和房屋, 收購耕地總計8650畝, 插花安置移民1174戶。
三是結合老年農民的養老需求, 創新農村土地和房屋退出安排。面對農村人口老齡化日益嚴重的現實, 2014年6月, 平羅縣制定了《老年農民自愿退出轉讓集體土地和房屋產權及社會保障暫行辦法》, 為老年農民自愿退出土地承包經營權、宅基地使用權和房屋所有權“三權”開辟制度通道。除退出補償標準參照“插花安置”并同樣要求放棄集體經濟組織成員身份外, 在老年農民退出農村土地和房屋時, 平羅縣還作了一些特殊規定, 比如:第一, 與子女擁有同一宅基地使用權和房屋所有權的老年農民, 可以只退出農村土地承包經營權而保留宅基地使用權和房屋所有權。第二, 老年農民是戶主身份的, 必須經家庭二輪延包時所有共有人和村集體經濟組織同意, 方可退出所有農村財產權利;老年農民是共有人身份的, 土地承包經營權的退出面積按照共有人人均占有面積折算。第三, 老年農民退出的承包地可以一次性轉讓, 也可以用流轉獲得的收益繳納養老金, 退出的宅基地可以復墾為耕地或轉變為集體經營性建設用地, 流轉交易后置換養老社保。
四是鼓勵集體組織成員內部交易, 嘗試農村土地的集體組織回購。考慮到土地收儲作為“插花安置”工作的配套政策可持續性較差等問題, 平羅縣提出探索建立農村土地承包經營權、宅基地使用權、房屋所有權“三權”在集體經濟組織內部自愿轉讓和村集體收儲制度, 以盤活農村土地和房屋資源。比如, 頭閘鎮西永惠村的家庭農場主王進孝從本村農戶手中購買了兩處閑置的宅基地作為制種梅豆的曬場。一些財務狀況較好的村集體經濟組織, 在縣委縣政府的號召下, 正積極嘗試回購農民的承包地和閑置宅基地。對于在政府規劃保留村莊內回購的宅基地和房屋, 村集體可以以等價置換的方式, 用于安置村莊規劃區外的農戶。對村集體經濟組織回購后全村整建制退出得到的土地, 復墾后按照城鄉建設用地增減掛鉤政策, 置換城鎮建設用地指標, 在縣域范圍內統籌使用。
(二) 多方聯動、退用結合的重慶市梁平模式
重慶市梁平縣是農業大縣, 也是國家農村改革試驗區。全縣家庭承包土地面積98.12萬畝, 農業人口72萬人, 其中外出務工32.4萬人, 務農農民平均年齡58.7歲。針對近年來出現的種地農民減少、撂荒農地增多等現象, 2015年梁平縣堅持“為進而退、以退促進”的原則, 制定出臺了農村土地承包經營權退出試點實施辦法、農村土地承包經營權退出周轉金管理辦法等文件, 選擇屏錦鎮萬年村、禮讓鎮川西村作為封閉試點, 穩步開展土地承包經營權退出試驗。
一是明確退地農戶前置條件, 嚴格執行退地程序。土地退出分為法定退出和自愿退出兩種形式。法定退出必須是承包方全家遷入本集體經濟組織以外的農村落戶, 在新戶籍地取得承包地, 或農戶整體消亡, 以及法律法規規定應當收回的其他情形。自愿退出要符合有穩定職業或收入來源, 在本集體經濟組織以外有固定住所等條件, 部分退出面積不超過家庭承包總面積的50%。在退地程序方面, 法定退出按公示、初審、復核、審核、注銷、備案的程序辦理。自愿退出按農戶申請、民主決策、村鎮審核、張榜公示、簽約交割、注銷權證、上報備案的程序辦理。梁平縣為每一個程序都設計了示范文本。
二是合理制定退地補償價格, 多方籌集退地補償金。退地補償價格由集體經濟組織與自愿退出農戶協商, 經集體經濟組織成員會議民主討論確定。依據當地經濟社會發展水平, 考慮不同地類、不同區位差異, 結合本輪承包期 (2027年止) 剩余年限和當地年均土地流轉價格, 適當考慮“長久不變”因素, 形成合理的自愿退出補償價格, 原則上不超過同期征地補償標準。目前兩個試點村退出補償標準為1.4萬元/畝。目前, 梁平縣采取集體經濟組織自籌、金融機構擔保融資、承接業主支付租金、鄉鎮財政借支、縣級財政補助等方法多方籌集退地補償金。
三是強化退出土地管理利用, 完善退地進城農民工各項保障。退出土地通過互換、“小并大、零拼整”或“確權確股不確地”等方式使退出的承包地集中成片。村集體可以整理整治、統一經營, 也可以發包、出租, 還可以入股經濟實體, 原則上不再以家庭承包方式發包。單個業主承接退出的承包地必須進行資質審核、備案審查和面積上限控制 (原則上不超過300畝) 。同時, 將退地農民納入就業創業政策扶持范圍, 在金融信貸、創業服務等方面給予支持。積極引導符合條件的退地農民參加城鎮企業職工養老保險, 解決退地農民后顧之憂。保留集體經濟組織成員資格的退地農民仍可享受集體經濟組織的分紅。
梁平縣在探索農村土地承包經營權退出試點工作中堅持政府引導、農民自愿、市場運作, 形成了發包方有退出通道、退出方有退出意愿、承接方有用地需求、政府有政策支持配套的“多方聯動、退用結合”的多元化退地模式。截至2016年8月底, 梁平縣已有101戶農民自愿退出297.47畝, 引進新型農業經營主體6個, 促進了適度規模經營, 提高了農民財產性收入。
(三) 與產權制度改革相結合的“股改”退出模式
早在1993年, 浙江省寧波市就開始探索農村集體經濟股份合作制改革。2014年, 寧波市政府出臺了《關于全面推進村經濟合作社股份合作制改革的指導意見》, 加速農村集體產權制度改革進程。2015年底, 全市累計完成改革2802個村社, 占總村社數的99.3%。調研的海曙區位于寧波市中心, 原有16個行政村, 2004年全部完成股份合作制改造, 成立了15個股份經濟合作社 (有兩個村并入一個合作社) , 量化集體資產10.6億元, 股份10.6億股, 股東12343人, 股權實行“生不增、死不減”的靜態固化管理模式。合作社開展集體資產股權流轉的主要做法是:
一是堅持自愿有償原則。必須由股東本人自愿申請, 如果將股權退還給股份合作社, 合作社應給予合理補償。股東完全轉讓股權后, 自動放棄村集體經濟組織成員身份和相應權利。
二是明確退出條件。合作社必須制定集體資產股權交易辦法或在章程中專門規定了股權內部轉讓的條件;退出股權的股東應有穩定的就業或收入來源, 有固定住所, 在出讓股權前辦理好養老保險或者預留相應的養老保險金。
三是允許繼承股權。繼承股份的人可來自集體經濟組織外部, 繼承人平等享有收益權、選舉權等各項權益。目前, 15個合作社均有繼承股份的案例, 通過繼承新增股東2041個, 涉及股金1.43億元。
四是允許轉讓股權。股權可退還給合作社, 也可轉讓給本集體經濟組織成員, 但不能轉讓給本集體經濟組織以外的人員。2002—2003年, 開展股份合作的合作社成立初期, 兩名股東對集體經濟發展缺乏信心, 要求兌現股權。合作社以每股0.8元的價格統一敞開收購, 并將收購的股權進行了內部拍賣。
五是組建股權交易平臺。為了便于股權轉讓, 合作社建立了統一的股權交易平臺。股東退股前要向合作社董事會提出書面申請, 合作社董事會審核確認后, 股東在股權交易平臺上發布轉讓信息。如果有人購買, 轉讓雙方按照商定的價格簽訂股權轉讓協議、辦理公證, 然后到合作社辦理股權變更登記并備案。
2016年, 寧波市海曙區勝豐股份合作社的一名股東將30萬股掛在交易平臺拍賣, 每股價格1.5元, 后因故撤銷拍賣申請。總體來看, 試點地區農村股份經濟合作社已經通過股權的方式, 打通了農村土地承包經營權退出的通道。
總的來看, 這些地方性做法盡管操作路徑不同, 退出方式各異, 但也存在一些共同之處。其一, 產權明晰是前提。如寧夏和重慶積極推進農村土地承包經營權確權登記頒證, 實現了權屬清晰。浙江省全面開展村經濟合作社股份合作制改革, 推進農村集體經濟確權到人 (戶) 、權跟人 (戶) 走。其二, 設置門檻是關鍵。平羅縣針對老年人退出“三權”設置了一些特殊條件。梁平縣、寧波市都要求土地退出對象應有穩定的就業或收入來源、固定住所。寧波市還要求退地對象在出讓股權前辦理好養老保險, 或者預留相應的養老保險金。其三, 財政支持是支撐。現階段, 多數試點地區都建立了政府財政支持下的收儲機制。如寧夏平羅設立了農民土地和宅基地退出收儲基金。重慶梁平縣財政現已向退地補償周轉資金池注入資金180萬元。其四, 市場交易確保價值實現。如梁平縣在退出土地管理利用上, 注重土地退出與利用結合, 讓市場起決定性作用, 力求供需平衡。寧波市股份合作社建立了統一的股權交易平臺。
四、承包地退出制度設計
改革開放以來, 我國農民獲得了自己勞動力的支配權, 非農就業機會增多, 社會保障體系逐步健全, 承包地的就業、生活保障功能呈現弱化趨勢。尤其是在城鎮獲得穩定就業的進城農民工, 已基本具備獨立于集體之外的生存能力, 對集體的依賴性大大降低。根據實地調查, 如果補償標準合理、相關權益保障到位, 有相當部分進城落戶農民愿意退出承包地。這就要求必須正視這一群體將沉睡的資產變現的動力和愿望, 在現有的制度框架內, 加緊探索建立農村土地承包經營權退出機制。這樣制度變遷的成本較小, 誘發風險的不確定性較低。[9]
(一) 承包地退出有多種形式
我國《憲法》規定, 農村和城市郊區的土地, 除由法律規定屬于國家所有的以外, 屬于集體所有。農民集體依法對集體所有的土地享有直接支配和排他的權利。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》指出, “農民集體是土地集體所有權的權利主體, 在完善‘三權分置’辦法過程中, 要充分維護農民集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能, 發揮土地集體所有的優勢和作用。”按照文件的理解, 承包地退出實際上是一種土地承包權的退出, 其背后指向的是土地承包資格的讓渡與放棄。
農村土地集體所有權是土地承包權的前提。根據現行規定, 作為個體的農民沒有權利單獨處分屬于其“有限私有”的那部分土地財產權。因此, 無論采取哪種退出形式, 農民集體在承包地處分中擁有決定權, 包括有償收回權、使用監督權、流轉知情權及同意權。[10]按照國家、集體、個人的關系劃分, 承包地退出可以有以下幾種形式。
一是政策性退出。這種形式屬于一種國家政策主導的強制性承包地退出, 主要包括國家征地、生態移民、合村并組等。這類退出形式, 行政干預性強, 地方政府主導色彩較濃, 農民集體和農戶在承包地退出中居于從屬地位。相對低廉的土地補償費用并不能彌補集體失去土地后的損失。同時, 農民集體與成員的收益分配關系具有不確定性, 導致農民集體與成員的收益分配關系不規范、不統一。例如, 《土地管理法實施條例》第26條規定:“土地補償費歸農村集體經濟組織所有”, 但是如何在集體經濟組織內分配土地補償費, 對此法律并沒有明確的規定。
二是合作性退出。這種退出形式主要是在一些經濟較為發達、集體經濟實力較強的地區, 土地曾經承包到戶, 但在農民自愿的前提下, 村集體通過反租倒包、統一整理、委托流轉、競爭經營、股份合作等方式, 收回了農戶手中的土地。例如, 廣東省珠三角地區人均耕地較少, 為發展設施農業、淡水養殖等, 從上世紀80年代就實施了股份合作制。這種形式的退出, 農民集體居于支配地位, 退地農戶僅享有收益權, 農戶實際上不再享有對承包地的占有、使用以及流轉等權利。對承包農戶而言, 股份合作會削弱甚至會取消其對土地承包經營權的直接行使權;但從集體經濟發展角度看, 股份合作又便于統一行動, 有利于土地等生產要素在更大范圍內流轉、組合。近年來, 少數地區在農村土地承包經營權確權登記頒證過程中實施“確權確股不確地”即是對這類情況的一種政策應對。
三是市場性退出。從長期來看, 這種退出形式應是關注的重點, 當前仍處于試點探索階段。對在承包期內, 舉家外出、又沒有勞動力返鄉務農的承包戶, 引導其按照市場原則有償退出承包權。在這種形式下, 農戶是主力, 集體是主體, 政策設計只在試點階段發揮導向作用。由于農戶是土地承包的基本單位, 即使個別或部分成員遷入城市, 根據戶內共享的原則, 農戶作為承包主體依然存在。因此, 市場化退出應堅持以農戶而非個人為土地退出的基本單元[11]。
可以看出, 國家、集體與個人在這三種退出形式中扮演著不同的角色, 存在“強—中—弱”三重張力關系 (見表2) 。在政策性退出中, 國家力量發揮主導作用。國家通過對土地實行征收或者征用, 不僅打破了農民集體的產權邊界, 而且間接收回了農民的土地承包經營權。合作性退出和市場性退出的核心都是處理集體所有權與農戶承包權之間的關系, 二者都不涉及集體所有權邊界。不同的是, 合作性退出形式下, 農民集體或者作為代理人的村集體經濟組織的資源動員能力較強, 而市場性退出中要充分尊重農戶的自主選擇權。需要指出的是, 在實踐中, 這三類退出形式也相互融合, 呈現出復合型退出的形態。例如, 寧夏平羅縣利用國家移民資金贖買部分進城落戶農民的承包權, 再分配給需要安置的移民。
(二) 承包地退出應有多種層次
一是退出部分承包地。這類情況相對比較常見, 受主客觀兩方面的因素影響, 農戶僅退出部分承包地。主觀方面, 有的農戶出于規避風險的考慮, 僅退出部分無力耕種的承包地;有的農戶僅退出個別家庭成員名下的承包地。客觀方面, 由于國家項目建設、農業項目開發需要, 僅收回或贖回特定區域的土地承包經營權。例如, 由于種種原因, “兩田制”在山東、浙江、江蘇等部分地區依然存在。“兩田制”制度下, 口糧田按人口平分, 責任田有的則按人、按勞分配, 有的以村集體的名義進行招標承包, 實際上等于削減了原承包戶的承包地。部分退出承包地后, 農民與集體基于土地的權利義務關系繼續存續。退出部分承包地可以視為一種過渡狀態, 是一種不完全的退出, 農戶還保留下一輪承包土地的權利, 以及剩余承包地征收后的土地補償和安置補償。
二是退出承包經營權。這類情況屬于整戶退地, 數量比較少, 但典型意義較強。目前, 寧夏平羅、四川成都、四川內江、重慶梁平等國家農村改革試驗區承擔著“土地承包經營權退出”試點任務。作為確權成果應用途徑之一, 農業部經管司也選擇了部分縣市開展確權后土地退出有關方面的試驗。該類情況一般以農戶退地需求為導向, 篩選符合條件的農戶永久退出全部承包地, 村集體按照一定標準予以補償。農戶永久退出承包經營權后, 依然保留宅基地使用權、集體資產收益分配權, 但不再享有退出土地的任何征地補償, 也不再享有下一輪承包土地的權利。
三是退出成員權。這類情況多適用于舉家遷入設區的市, 轉為非農業戶口的情形。集體經濟組織成員權是以成員資格為基礎, 成員與特定的農民集體之間, 在集體財產和集體事務管理等方面所享有的復合性權利, 集中表現為土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權。調查發現, 農民有同時放棄土地承包經營權、宅基使用權和集體收益分配權的現實需求。成員權的退出, 實際上是附帶財產權及社區管理權等“一攬子”權利的成員資格退出。有研究建議, “三項權利”退出的試驗試點應該統籌推進, 事關農民土地及其他權利的改革應有綜合性、系統性頂層改革方案, 由相關部門和地方政府協調推動[12]。現實中, 一些完成“村轉居”并實行集中居住的城中村、城郊村, 把農村土地承包經營權、宅基地使用權與集體收益分配權整合起來, 轉變成新型集體經濟組織的股權, 按照集體經濟組織成員擁有的股份分配集體資產經營全部收益。如北京市豐臺區、昌平區的部分農村社區。這種情況下, 股權持有人可按照股權性質和相應規定, 轉讓包括土地承包經營權份額在內的農村集體資產股權及收益分配權, 一次性兌付現金。
(三) 承包地退出應遵循漸進路徑
鑒于我國城鎮化和農業轉移人口市民化是一個長期漸進的過程, 構建城鄉統一的社保體系也尚待時日, 農村土地承包經營權退出應遵循一種漸進式路徑。
一是限制在集體內部。農村土地承包經營權在集體內部轉讓, 是一種從集體成員到集體成員的權利轉移。限制在集體內部, 實際上是從身份權的視角出發, 著眼于承包地具有福利分配性質的考量。從現行法的層面, 土地承包經營權具有專屬身份性, 只有本集體經濟組織成員才具備原始取得的資格。在土地承包經營權的繼受取得方面, 現有的法律政策框架已經作出明確規定。如農村土地承包法第41條規定, “承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源的, 經發包方同意, 可以將全部或者部分土地承包經營權轉讓給其他從事農業生產經營的農戶, 由該農戶同發包方確立新的承包關系, 原承包方與發包方在該土地上的承包關系即行終止。”從目前來看, 農村土地承包經營權在集體內部實現退出必要且可行。實踐中, 承包地在集體經濟組織內部退出的情形也較為普遍, 退出的承包地既可以收歸集體所有, 不再另行發包, 也可以轉讓給其他集體經濟組織成員。
二是擴展到農村內部。農村土地承包經營權在農村內部流轉, 是一種從農民到農民的權利轉移。農民的概念具有身份、職業等多維性, 這里僅指任一集體經濟組織成員 (并不限定為同一集體經濟組織) 。限制在農村內部, 實際上是從身份權與財產權平衡的視角出發, 著眼于承包地要服從用途管制的考慮。農村內部之間的承包地轉讓不應改變農業用途, 妨礙本村其他集體經濟組織成員的居住現狀和改變集體經濟組織的治理結構。因此, 農村土地承包經營權退出擴展到農村內部應在一定的地域范圍內 (現階段應該以縣域為界) , 并且征得本集體經濟組織的同意。
三是覆蓋到農村外部。農村土地承包經營權在農村外部流轉, 是一種從公民到公民的權利轉移。農村土地承包經營權退出的經濟內容是地租、地價和股權的市場實現。退出范圍覆蓋到農村外部, 實際上是從財產權的自由融通屬性出發, 讓廣大農民在統籌城鄉關系中平等地參與改革發展進程、共同享受改革發展成果。從財產性來看, 土地承包經營權作為一種物權, 其轉讓應是自由的。農村土地承包經營權流轉覆蓋到農村外部, 需要我國在統籌城鄉關系上取得重大進展, 特別是以破解城鄉二元結構, 完善農村集體經濟組織制度體系取得重大突破為前提, 建立“有進有出”的動態集體經濟組織成員治理體系[13]。目前, 我國還沒有做好充足的制度準備, 實現這一目標也需要很長的一段時期。
五、結論與政策建議
現階段, 在制度與現實的雙重約束下, 我國農村土地承包經營權退出應重在機制探索, 切實維護農民的土地承包經營權。短期內, 重點是在“三權分置”的框架下, 引導進城落戶農民在保留承包權的前提下, 通過流轉經營權放棄對承包地的直接經營, 穩定獲得土地租金收益。著眼長遠, 當前需要充分利用二輪延包期結束前十余年這一黃金窗口期, 加緊部署試點試驗, 為將來在更廣的范圍內實施土地退出積累經驗。在試點過程中, 鑒于我國集體產權主體存在不明確性、分散性以及管理職能的相互分割性。無論農村土地承包經營權的退出范圍如何確定, 也不管退出方式如何, 都應以尊重農民意愿為前提, 以市場化退出為主攻方向, 以風險防控為底線。下一步, 建立農村土地承包經營權市場化退出機制, 需要從城鎮和農村兩方面入手, 系統評估現有退出試點, 重點把握以下幾點:
(一) 構建相互銜接、動態調整的政策體系
一是加快完成農村土地承包經營權確權登記頒證, 嚴把確權質量, 拓展成果應用范圍;二是深入推進農村集體產權制度改革, 明確農村集體經濟組織成員資格認定與退出條件, 規范成員資格認定和取消、登記、變更等程序, 探索探討集體經濟組織成員進入條件與資格取得辦法;三是加快推進戶籍制度改革, 促進有能力在城鎮穩定就業和生活的進城農民有序實現市民化, 并在土地、住房、社保、就業、教育、衛生等方面建立保障機制。
(二) 建立上下聯動、有效對接的財政支持體系
一是通過政府與社會資本合作、政府購買服務、擔保貼息、以獎代補、民辦公助、風險補償等措施, 為土地承包經營權退出提供資金支持;二是鼓勵國有和股份制金融機構拓展“退地”業務, 引導中國農業發展銀行、國家開發銀行等政策性銀行, 直接設立土地承包經營權退出專項收儲基金或周轉基金, 針對農村集體經濟組織發放中長期貸款;三是完善國家農業信貸擔保體系, 應加大“退地”信貸產品的研究開發力度, 搭建農民、集體經濟組織與銀行之間信貸橋梁;四是在風險可控的前提下, 發展社員制、封閉性的村社內置資金互助, 為承包地收儲提供資金支持。
(三) 培育精準定位、務實高效的市場化中介服務機構
一是積極發展各類中介服務機構, 重點在市場信息收集發布、資源資產評估、交易代理、金融保險服務、法律法規政策咨詢及代理等方面提供專業化服務;二是加快農村產權流轉交易市場建設, 不斷拓展服務功能, 打造綜合性、專業化為農服務平臺;三是強化退出土地管理, 在農村土地承包經營權信息應用平臺建設的基礎上, 設計承包地退出業務系統, 建立土地承包數據動態管理制度。
(四) 及時調整和完善有關法律
一是將進城農戶承包地退出機制作為《農村土地承包法》的修改內容, 將退地門檻限制、退地補償方式、土地收儲管理等內容納入調整范圍;二是加緊制定《農村集體經濟組織條例》, 完善農村集體經濟組織法人地位, 明確農村集體經濟組織行權范圍與產權邊界;三是修改《土地管理法》相關條款, 為建立農民土地承包經營權退出機制提供法律保證。
中國鄉村發現網轉自：南京農業大學學報(社會科學版) 2017/04
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