現象、弊端、根源與治理農村選舉中的家族拉票行為
——基于魯西南×村的經驗調查
摘要:村民自治以來,參選人拉票現象開始以各種形式在村莊選舉中出現,并且在實際運作中與農村復興勢力——家族相互交織,在一定程度上活躍農村政治、推動村民民主的同時,也引發了一些諸如非法拉票、拉票目的狹隘以及壓制少數群體的問題。就其原因而言,主要由于競選人文化水平偏低、普通選民的趨利性、鄉鎮的選擇性參與以及法制規范的不完善造成。對于這一問題,可以從提高村民素質、完善農村財務制度、加強村選法制建設等方面進行治理。
關鍵詞:村民自治； 拉票； 家族；治理對策
20世紀80年代末開始在農村實行的村民自治，在促進農村政治制度變革的同時，也對村民的思想意識和行為方式產生了重大影響。村民在面對獲得的選舉權和被選舉權時，開始千方百計地通過制度化和非制度化渠道進行“拉票”以謀求贏得選舉，而囿于民主意識和民主訓練的缺乏，村民仍舊習慣于將新興的民主制度納入傳統的認識框架內來理解。本文在對魯西×村實地調查的基礎上，著重以家族為分析視角，討論村委會選舉中的各種拉票行動，并提出若干治理對策。×村位于魯西南黃河沿岸，是一個典型的黃泛區平原村莊，經濟結構比較單一，以傳統的種植業為主。在人口數量和結構上，全村九姓十二宗，最大三姓為馮姓（占22.3%）、谷姓（占16.9%）和王姓（占12.3%），其余宗姓票數均不超過7.9%，是典型的多強多弱型村莊。因為家族實力的分布不平衡，所以村干部一般都是從三個大姓中產生，而村民選舉中的拉票也多是以三個大姓為主體所開展的一些活動。
一、弊端：農村選舉中拉票行為的失范
拉票現象是伴隨村民自治制度的實行而出現的，在該制度條件下，競選人為了能夠當選不得不走出家門向廣大村民拉票。客觀上，這種拉票迫使參選人通過多種途徑宣傳自己及自己的“執政”主張，有助于強化村官與村民之間的聯系，方便村民的監督，起到活躍農村政治的作用。但不可否認的是，由于各種原因，這種拉票行為存在著諸多弊端。
（一）拉票動機的自利性
農村資源的稀缺加之村民民主訓練缺乏的事實，致使農村選舉中參選人的拉票具有明顯的自利傾向，甚至私利成為唯一的拉票驅動。經過分析發現，這種私利主要包括以下內容。
第一，權力驅動。實行村民自治后，村委會的實體化趨向十分明顯，掌握了村里包括集體經濟處理權在內的多種公共事務自主權，并且得到了法律的認可。另外，村委會監督機制還不健全，使村委會的權力過渡給了村官個人，這就讓村官職位在農村中具有相當大的誘惑力，因為競選成功就意味著掌握村里公共資源的支配權。
第二，收入驅動。農村不同程度上屬于經濟較為落后的社區，相對較低的收入直接驅使村民主動地尋求各種資源以增加收入，村官職位不僅可以保證自己報酬的兌現，而且可以通過掌握集體經濟的權力來撈取灰色收入。
第三，榮譽驅動。受傳統文化影響較重的村民十分重視面子，同時也自認為負有“振興”家族集體榮譽的責任，故而參選人的拉票也多數被賦予了家族使命色彩。
（二）拉票方式的非法性
在私利動機的強烈驅動下，競選人除了進行宣傳外，還會采用多種非法方式向選民拉票。
首先，采取賄選方式拉票，即“買票”。農村選票規模相對偏小，賄選成本遠遠低于當選村政領導的預期收益，這客觀上為作為“經濟人”的競選人實施賄選提供了可能。
其次，現場臨時拉票，即“搶票”。競選人團隊會向在場的沒有明確選舉意向的選民以賠笑、套近乎、讓煙等方式主動“搶票”，而這些“未被事先安排的選民”多數會礙于鄉親鄰里的面子將選票贈送。
再次，采取欺騙方式拉票，即“盜票”。參選人憑借自身文化水平的相對優勢，接受或主動要求投票人實施投票委托，并在違背投票人真實意思表示的情況下實施投票的行為。
囿于自身素質與拉票規制的缺失，參選人強烈的拉票驅動力，很容易通過上述幾種方式，形成參選人對小姓家族的控制。通過該控制過程，參選人壟斷農村選票，并進一步獨占農村公共資源。
（三）投票目的的狹隘性
選民的村政參與實際上是比較有限的，而唯一較為有效的參與——投票，又囿于配套機制的不完善存在明顯的“授權即失權”傾向，加之選民民主訓練缺乏的事實，直接導致選民在投票行為上的短視。
一方面，主體家族選民選舉目的的狹隘性。主體家族參選人在當選村政領導后，由于各種原因，并不會從經濟上給予家族成員以優待，甚至也會將其視為“統治”對象。但主體家族畢竟居于村政的主導地位，擁有本家族的村政精英，所以其選民的投票目的具有明顯的非經濟性特征，主要是為“辦事方便”、家族與個人榮譽等利己考慮而投票的。另一方面，小姓家族選民選舉目的也具有狹隘性。小姓家族因為自身人口數量的局限，很難在村政博弈中贏得職位，這決定了其選舉目的具有明顯的非政治性特點，其成員選舉傾向具有變動性。變動的主要決定因素在于所獲得的由競選者支付的預期收益，比如經濟（資源分配）收益和（同村干部）關系收益等。
二、根源：農村拉票行為弊端的由來
本來作為民主選舉伴生物的拉票現象在運作中之所以出現了上述問題，根據筆者在×村的調查，主要是由以下原因造成。
原因之一，拉票主體——競選人文化水平偏低。在我國農村中，包括參選人在內的村民素質普遍偏低，例如在×村調查中顯示，競選人中擁有初高中學歷者不足半數。較低的文化水平直接導致參選人在競選中缺乏規則意識和公共精神，以物質利益為行動宗旨，這是競選人在拉票過程中不擇手段的重要原因。這些因素決定了其作為農村選民代言人應該發揮的作用與價值難以全面發揮，一旦成功當選，也很難真正為群眾謀利益。
原因之二，拉票客體——普通選民理性的推動。民主選舉如同市場中的交易，行為主體的行動是建立在利益考量基礎之上的，作為理性選民，在決定投票之際，也必然會進行成本與收益的比較。從主體家族選民方面來看，一方面，出于家族榮譽與地位的考慮，競選人與主體選民源于同一家族，共同的集體身份屬性將其緊密地聯系在一起，從而促使選民在處理對外事務上（家族外事務，尤其是選舉）同競選人無條件保持一致。另一方面，對稀缺資源附屬擁有的預期，作為“經濟人”的選民在選舉本家族參選人時并不是完全沒有實際利益上的需求。村政體制決定了村官權力的集中性，而對于村官的接近即意味著對農村支配權的靠近，那么本家族參選人當選村官后，家族選民完全可以憑借血緣關系對村政權力實現附屬擁有，從而在村里資源分配中給自己帶來好處，自然對于競選人拉票方式的非法成分不會在意。從某種程度上可以說，農村選舉就是一個小姓選民投機于各主體家族參選人競相拉票之間，實施“中間人”投票的過程，在該過程中，選票也被異化為在各競選人拉票之間謀取利益、實施政治投機的工具。而工具化的選票和中間人式的投票客觀上又反過來為競選人創造了某種選票市場，在該市場中小姓選民因選票尋租而獲得了超過放棄選票和選舉“能人”收益的利益，參選人也獲得了自己想要的選票［1］。既然在此政治市場中小姓選民也是受益者，他們自然不會成為非法拉票的阻力，而且還會成為非法拉票的隱形助力。
原因之三，法制規范不健全。在我國選民民主訓練欠缺的情況下，需要對村民自治尤其是競選人拉票提出更高的規范性要求。但事實上，我國目前對參選人拉票的規范還相當模糊。首先，爭議出現后的法律受理主體偏多，責任不清。《村民委員會組織法》規定，威脅、賄選和偽造選票的受理主體為鄉人大、鄉政府、縣人大常委會、縣政府、縣民政局五個，相互之間職責不明，必然導致處理混亂。其次，對違規拉票處理過輕，除宣布當選資格無效外，沒有追究參選者的其他法律責任，易于造成參選者有恃無恐的心理。再次，對非法拉票方式尤其是賄選沒有明確的法律界定，而僅僅是以沒有多少強制力的民政部門的通知予以規定。
原因之四，鄉鎮政府的選擇性參與。廢除農業稅后，代表國家的鄉鎮政府，在農村經濟方面的政策類型，逐步由以三提五統為載體的索取型政策過渡到以各種補貼為載體的支持型政策，鄉鎮政府也隨之控制了農村渴望得到的各種國家補給資源，繼續維持了“鄉政村治擁有的資源不對稱”［2］格局，這種過渡直接導致在經濟上由鄉鎮政府依賴農村演變為農村依賴鄉鎮政府的現狀。對于鄉鎮政府而言，這種演變恰好彌補了村民自治后鄉鎮對村政控制力削弱的不利狀況，當然在這種情況下國家的補給資源也異化為鄉鎮政府在農村選舉中表達意志并促其實現的工具。鄉鎮對于自己不滿意的村官完全可以以各種理由緩發、扣發甚至拒發補助等手段迫使其辭職或落選，從而通過政策尋租方式選擇自己滿意的村官。另外，鄉鎮政府與村官之間的政治聯盟特性，使其默許拉票存在。除卻支持型的經濟政策需要鄉鎮執行以外，在非經濟領域也存在諸如計生、治安、稅務“類索取型”政策的執行，政策自身的索取性決定了執行的高難度性，同時村民信息的分散性也決定了“鄉鎮—村民”政策執行模式的高成本特征，故而村官之于鄉鎮、村民之間的中介價值就得以體現。通過對支持型經濟政策和類索取型非經濟政策的執行，鄉鎮同村官形成了以利益鏈條（相互需要與支持）為主要內容的由鄉鎮政府主導村官參與的政治聯盟。在該聯盟的庇護下，村官地位得以穩固，鄉鎮政策得以執行。
三、矯治：農村拉票行為弊端的多維應對
在我國實行村民民主自治的背景下，拉票現象作為村民政治自由的表現有其制度上的必然性，同時與拉票密切相關的家族性更是淵源于數千年來所形成的傳統文化，其自身有著很強的穩定性，很難通過政策手段在短時間內予以消弭，所以筆者認為對于農村拉票行為的治理對策關鍵在于規范而不是制止，事實上也無從制止。
第一，要加強宣傳教育，努力提高村民民主素質。農村拉票很大程度上是村民缺乏應有的民主素質導致的。一方面，競選人從自我利益出發，競選拉票，缺乏民主自治應有的公益精神；另一方面，村民在選舉中也并沒有將選票視為與自己切身利益密切相關的神圣權利，沒有按照應有的賢能政治邏輯來選舉能人，而是遵循利益政治路徑將選票視為謀取眼前利益的工具，致使參選人得以非法拉票。由此，提高村民政治素質應以公益精神和權利意識為重，提高公民對選票的政治認知水平。
第二，要完善農村財務制度，促進農村財務透明化。遏制非法拉票方式的一個重要途徑就是降低參選人對當選后的預期收益，從而內在地阻止或減少參選人對非法拉票的各種形式投入。具體而言，一方面實施農村財務公開，創造條件強化村民對村政運行的監督；另一方面實行農村財務的“離任審計和上任審計”制度，以此作為對村委會考核和監督的一個標準，確保村官“當選時清清白白，離任時清清楚楚”，即使有通過非法拉票方式當選者，也無法謀取私利，致使其拉票投入超過當選收益，從而在制度上制止下一輪可能的非法拉票。
第三，加強法制建設，規范拉票行為。對于財務制度的完善目的在于降低參選人對當選后的收入預期，而通過法制規范拉票行為則是著重于對參選人非法拉票成本的提高，借此使參選人客觀上難以承擔高昂的非法拉票成本而主動放棄非法拉票。一是整治賄選、暴力等非法拉票行為。一方面，從實體法律方面遏制非法拉票行為，加大對拉票違法行為的制裁。對非法拉票行為尤其是賄選進行明確的法律界定，確定執法的法律依據。要明確規定一個具體的機關來處理選舉中的違法行為，防止在執法過程中由于各部門職責不清而引發的相互推諉，加重對賄選違法行為的制裁，甚至可以在相關法律中增設相關罪名，將非法拉票行為正式納入法律的打擊范圍，也為將村委會選舉納入訴訟渠道鋪平道路。另一方面，公民權利有效實現的基本保障在于救濟制度的建立，沒有救濟的權利是不完整的權利，因此應從司法救濟方面保障村民日益提高的公民參與意愿和監督權利，并在此基礎上遏制賄選行為。二是明確鄉鎮在農村選舉中的職責。鄉鎮對于農村選舉仍然發揮著重要作用，但鄉鎮政府作用的發揮并非總出于村選的實際需要，而常常是根據鄉鎮自身利益進行的選擇性參與。縱然二者的根本利益是一致的，但在某些具體形式上是存在差別的，當這種差別演變為現實時，鄉鎮政府很容易憑借自身政權優勢侵犯處于相對弱勢的村民利益。因此有必要在《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《村民委員會法》中明確鄉鎮在農村選舉中的職責，避免鄉鎮因成為農村非法拉票的一個間接對象而走向村民對立面的可能，同時也通過法律的規范避免“村委會‘過度自治化’和‘附屬行政化’的兩種不良村治傾向”［3］，促進農村選舉工作的順利進行。三是組建第三方選舉委員會實施監督。投票規則的執行與選舉的主持很容易影響甚至決定最終的投票結果，而如今農村選舉的主持仍然是由在任者負責，這客觀上就為其在主持中徇私創造了有利條件。因此，可以試行組建臨時性的第三方選舉委員會來主持農村選舉，以保證選舉的公平性，國內知名的“溫嶺模式”“青縣模式”“蕉嶺模式”的重點無不在于強化村民對村委會的監督。本文認為，選舉委員會成員可由鄉鎮代表牽頭、聯合村內各個家族代表組成，借此將鄉鎮意見和家族群體利益納入農村政治運行中，既保證體現上級意見，又可兼顧各家族群體利益，調動村民尤其是小姓家族村民在選舉參與中的積極性。
參考文獻：略
中國鄉村發現網轉自：《領導科學》 2014年第1期
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