原標題：體制之弊與現狀之困
——F縣村衛生室建設的教訓與啟示
摘要 目的：分析案例縣在進行村衛生室建設中遇到各方參與積極性不足的問題及建成后衛生室使用率偏低的困境的原因并提出對策。方法：田野調查法、歷史文獻法、比較分析法。結果：項目投資體制存在嚴重弊端是導致村衛生室項目進展遇到問題的根本原因；村級醫療衛生事業的普遍性困境是導致村衛生室建成后難以得到高效利用的深層原因，當前我國村級醫療衛生事業面臨的危機是一種總體性危機。結論：必須改革現行的項目投資體制；相應的制度設計和政策安排務必要結合農村的實際情況，考慮區域的發展差異，結合城鄉二元結構的基本現實，以農民的實際需要為導向，絕不能搞城鄉一刀切，更不能拍腦袋決策。
關鍵詞 村衛生室；項目投資體制；參與積極性；使用率；總體性危機
1、 問題的提出
村衛生室是我國農村縣鄉村三級醫療衛生服務體系的網底，是具有健康教育、計劃免疫、婦幼保健等公共衛生功能和開展一般常見病的初級診療以及為農民提供向上級醫療機構轉診服務的醫療衛生機構，是離農民最近也與農民最熟的醫療衛生服務點，具有其他醫療機構所不可替代的時間、空間和信息采集成本優勢，是我國醫療衛生工作在農村的前沿陣地。
村衛生室發展之路并不平坦。在人民公社時期，以集體經濟為依托，村衛生室（當時稱大隊衛生室或合作醫療室）曾經為貫徹國家農村醫療衛生工作方針政策、消滅危害人民健康的各種烈性傳染病、緩解農村缺醫少藥的緊迫局面、改變農村衛生觀念和提高農民的身體素質等方面發揮了重大作用。改革開放以后，隨著農村集體經濟的瓦解，社會流動和社會分化的加劇，村衛生室的發展也隨即陷入了困境——除少部分村衛生室進一步發展壯大以外，大部分村衛生室被出租、承包乃至變賣給了私人，更有不少的村衛生室出現倒閉，農村三級醫療衛生服務體系面臨網底破裂的危險。新世紀以來，尤其是國家啟動新一輪醫藥衛生體制改革以來，由于中央政府的高度重視以及各級政府實質性的財政投入，村級醫療衛生事業出現了新的生機。其中，以大量的財政投入為特征的村衛生室建設尤為引人關注。
然而，實地調研卻不難發現，要把一個小小的村衛生室建設好并非輕而易舉之事。村衛生室建設在規劃選址、項目招投標、入場施工、配套設施建設、村醫入駐以及農民就診意愿等方面存在一系列的困境。比如，村民在村衛生室建設中不配合甚至阻攔施工、村衛生室建設找不到一塊合適的土地、村衛生室建好以后村醫寧愿在家行醫也不愿入駐、部分村醫入駐以后農民卻不愿去村衛生室就診等等問題，給這樣一件利民惠民的好政策蒙上了一層不小的陰影。到頭來，村民不滿意、村醫不積極、作為項目業主的縣級衛生行政部門忙前忙后搞得焦頭爛額卻并不討好，最終導致大多數新建的村衛生室被閑置乃至荒廢，不僅白白浪費了寶貴的財政資源，而且也使國家的政策目標落了空。這一切后果到底是如何可能的？
把上述問題歸結為當地主要領導不重視以及農民和村醫的素質低等原因未免顯得過于簡單化了。實際上，小小的村衛生室建設所遭遇到的困境背后有著深刻的體制性原因和來自現實層面的無奈。沒有抓住這個主要癥結便強行推進項目建設，不僅于事無補，反而會加速出現不可避免的“強基層、保基本”目標落空的結局。本文通過對案例縣村衛生室建設的過程進行詳細介紹，分析該縣村衛生室建設最終出現困境的深層次原因，提出相應的政策建議，以期為當前正在全國普遍推進的村衛生室建設工作提供可資借鑒的教訓和啟示。
2、 F縣的村衛生室建設：過程與問題
2.1 案例縣基本概況
F縣下轄12個鄉鎮，137個行政村，18個社區，2267個村民小組，853個自然村，總人口為32.2萬人，共有8.7萬戶。全縣四面環山，中間低落，略呈橢圓形盆地。全縣地勢北高南低，西部及東南部是橫亙連綿的山脈，谷深坡陡；東部為巖溶峰林地區，群峰挺拔；東北部為丘陵地區，頂圓坡緩；中部則為平原地區，地勢低陲，F河自北向南縱流而過。全縣村民以自然村落為單位，依次分布在F河的兩岸和深山峻嶺之中，是一種典型的大散居、小聚居的居住形態。縣城位于全縣中南部，最遠的鄉鎮距縣城有50公里左右。
F縣是國家級貧困縣，也是一個典型的中西部農業縣，農業人口有28萬，占總人口的87%。全縣有耕地62.7萬畝，占總面積的27.2%；林地76.7萬畝，占33.2%。農村青壯年勞動力普遍在外務工，中老年人在家務農、種果或種菜并幫助兒子照顧幼小孫輩，因此屬于一種典型的“以代際分工為基礎的半工半耕的”家計收入模式。村莊里的人主要以留守老人、兒童和婦女為主，同時還有不少的病殘人員，他們的文化較低、收入不高、生活艱難，是農民中的弱勢群體，也是各種疾病高發群體，對基本醫療衛生服務有著極為強烈的需求。
2.2 F縣醫療衛生事業發展簡史
解放前，全縣僅有2個鄉鎮設有公共醫療服務點，共有8張病床和12名醫務人員，醫療器械寥寥無幾，醫療設備十分簡陋。在廣大農村中有集市之地，還有8間私人醫務所。廣大群眾尋醫問藥困難，缺醫少藥嚴重，一旦生病便只能靠求神拜佛、聽天由命。由于當時的衛生防疫條件極差，天花、霍亂、瘧疾等烈性傳染病連年肆虐，人民在死亡線上苦苦掙扎。
解放后，全縣醫療衛生事業得到迅猛發展。在縣級方面，1951年10月成立縣衛生院；1961年改為縣人民醫院；1963年隨著大中專畢業生的分配，技術力量大為增強，科室設置逐漸健全，基礎設施基本齊備，初步形成了縣級綜合醫院的格局。在鄉鎮方面，從1951年開始先后建立了一批鄉級醫療衛生機構；到1985年，全縣13個鄉鎮都建立了健全的衛生機構，并改公社衛生院為鄉鎮衛生院。在村級方面，從1962年開始舉辦第1期農村醫生培訓班，共招收學員35人；此后逐年培訓，到1979年共舉辦了13期培訓班，累計培訓農村醫生381人次。從1967年開始創辦大隊衛生室，全縣共建村衛生室36個；1971年全縣建立合作醫療室105個，占大隊總數的97.2%，基本實現村級醫療機構的全覆蓋；1979年改合作醫療室為大隊衛生室，全縣142個大隊都建有衛生室，每個衛生室有1~2名村醫。
改革開放以后，隨著農村經濟體制改革和基層行政管理體制改革的推開，既有的農村集體經濟解體了，鄉村社會發生巨大變革，村級醫療衛生事業被推向市場，合作醫療陷入低潮，村衛生室被出租、承包乃至變賣給私人，村醫自負盈虧，在市場大潮中自生自滅。到2010年，全縣137個行政村中，僅有20個左右的村衛生室尚在為農民提供醫療服務，且房體比較陳舊，老化嚴重；大多數村醫則在自己家里或租房開業；還有近三分之一的村既沒有村衛生室也沒有村醫，成為空白村，很多農民不得不到周邊的村衛生室或鄉鎮衛生院看病。
2.3 村衛生室的建設
在村級醫療衛生事業逐漸走向衰敗的過程中，地方政府并非無動于衷，但往往苦于財力不濟，心有余而力不足，從而難以扭轉這一頹勢。直到2009年新醫改后，利用中央財政和省級財政共同出資1096萬元，在縣級財政配套不做硬性要求的情況下，F縣啟動了全縣村衛生室建設項目。
按照省文件規定，此次村衛生室基本建設的目標是每個行政村都要有一所標準化的村衛生室，實現村級全覆蓋。村衛生室建設的形式分為新建、擴建和維修三種類型。原則上要求超過3000人以上的行政村設中心村衛生室，3000人以下的行政村設普通村衛生室；村衛生室房屋為獨立單體建筑或相對隔離分開建筑，位置適宜，便于識別，堅固安全，水電齊全，布局合理，符合衛生學要求。新建的村衛生室均要按省里統一設計的建設標準進行建設，中心村衛生室建筑面積應在100平方米以上，普通村衛生室在80平方米以上，且診斷室、治療室、觀察室、藥房和值班室等五室要獨立分開。中心村衛生室按平均每個不低于11萬元籌資，普通村衛生室按9萬元籌資。省里按平均每個行政村8萬元的標準給予補助，各縣區可適當調整具體補助標準。超出部分由縣級財政補足。
具體到F縣，全縣的村衛生室建設以項目形式實施，采取嚴格的招投標程序和工程監理制度。項目業主為縣衛生局，由其下屬的各鄉鎮衛生院負責具體實施，縣級各相關局、委、辦和鄉（鎮）、村委會兩級行政組織則負責配合，由村委會免費提供土地。按照規劃，全縣137個村衛生室中有19個采取擴建或維修的方式，另外118個為新建的村衛生室。為了操作方面，F縣的村衛生室建設不考慮村莊人口規模，不設中心村衛生室和普通村衛生室，每個村衛生室均按照8萬元的標準撥付經費。到2012年底，全縣137所村衛生室全部通過驗收，累計完成投資額1123萬元，其中縣級財政支出額為27萬元。
2.4 村衛生室建設存在的問題
2.4.1 建設中的問題
在建設村衛生室的過程中遇到兩個棘手問題，即土地問題和資金不足問題。
按照政策要求，村衛生室建設所需土地由村委會免費提供，且原則上應選擇交通便利、服務人口集中、服務半徑較大的地段開展建設。然而，這樣的地段要么已經被建設占用，要么就是農民的承包地。由于目前農村土地大都已經承包到戶，且30年不變，村集體基本上沒有機動地，也根本沒有權力通過調整土地的方式騰出空地，因此項目建設要想找到一塊合適的土地往往很不容易。白占農民的承包地自然是不現實的，因為絕大多數的農民都不會愿意拿出自己的土地來成全全村人的福利；而村集體又大多屬于空殼村，沒有財力購買土地，于是，村衛生室項目便只能找那些偏僻的、交通條件不佳的荒山荒坡上落地了。由于上級對于村衛生室建設項目的進度催得緊，項目業主往往也是迫于無奈，只能同意在這樣的地方搞建設。于是，由于土地問題，F縣的大部分村衛生室都建在了人跡罕至的偏僻之地。
由于全縣的村衛生室建設資金是按照每村8萬元的標準平均分配，而每個行政村的實際規模各有不同，這便導致了那些人口多的村衛生室建設資金不足；再加上原初的設計圖紙及預算沒有包括村衛生室的水、電和網絡等配套基礎設施成本，最終導致全縣村衛生室建設出現了較大的資金缺口。考慮到實際情況，縣衛生局最終決定，村衛生室用水問題由村醫自行解決，網絡問題以后再議，通電問題由縣衛生局向縣政府打報告，爭取縣級財政支持。然而爭取縣級財政并不容易，因為縣財政自身也是捉襟見肘，縣政府對此一直沒有回應。直到2015年底由于省衛生廳的考核和年終縣級黨政領導班子和領導干部經濟社會發展實績考核的到來，縣衛生局才趁此機會向縣政府爭取到財政資金解決了村衛生室的通電問題。而在此之前，村衛生室一直處于不通電狀態。
總的來看，F縣村衛生室的建設既沒有調動村民的積極性，也沒有能夠在政府和部門之間形成有效的工作合力，這是村衛生室在建設過程中遭遇上述困難的根本原因。
2.4.2 建設后的問題
村衛生室通過驗收以后，本應該交付給村醫使用，但在這個過程中卻出現了幾個問題。
首先是村衛生室的產權問題。村衛生室建設的資金是政府財政投入，而村衛生室的用地卻是村里的集體土地，于是村衛生室的產權歸屬便成為了第一個問題。按照省里原先的政策，建成后的村衛生室是公益性、非營利性的醫療衛生機構，是農村衛生事業的重要組成部分；其房屋產權歸所在鄉鎮衛生院所有，納入國有資產管理；其業務也由鄉鎮衛生院管理。對此，村一級表示不能接受；而鄉鎮衛生院也不想為村衛生室承擔連帶責任，所以也表示不愿接受。于是，最終確定村衛生室的產權歸所在村委會所有，由所在鄉鎮衛生院享有管理使用權。
其次是村醫入駐村衛生室的積極性不高。由于村衛生室的位置比較偏僻，離村醫自己的家和村民都較遠，十分不方便。由于F縣的大部分村醫單靠行醫收入根本不足以滿足家庭所需，因此他們在行醫之余，往往還要從事農業、種菜、打零工、開小賣部等其他行業以獲得補充收入，在家行醫恰好符合他們的這種兼業狀態，而一旦入駐離家較遠的村衛生室，將意味著這部分兼業收入的喪失。而且，由于配套設施尚未完善，因此很多村醫都表示不愿意入駐村衛生室。除此之外，縣衛生局依照上級要求，還對村醫入駐村衛生室提出了額外要求，即要求村醫必須簽訂“鄉村一體化管理”協議，由鄉鎮衛生院統一管理村衛生室的藥品、財務等事項，實行基本藥物制度、藥品零差率銷售和基本公衛服務績效考核制度，引起了村醫的普遍不滿。由于大部分村醫都拒絕簽約，導致了村衛生室的使用率極低。截止到2015年底，F縣135個村衛生室中僅有29所正式投入使用，其他的106所則均處于閑置狀態。
第三是村民不愿到村衛生室就診。即使是那些村醫已經入駐了的村衛生室，也面臨村民不愿意到村衛生室就診的問題。這一方面是因為村衛生室位置太偏，對于那些靠近鄉鎮的村來說，農民到村衛生室還不如到鄉鎮衛生院方便，從而導致農民覺得與其到村衛生室還不如到鄉鎮衛生院。另一方面是因為F縣大多數村衛生室還未納入新農合報銷政策，農民為了省錢當然首先會選擇能報銷的基層醫療機構就診。還有一個原因則是部分村醫的技術能力在村民眼中缺乏信任，而村醫也因遠離村落而失去了對村民的熟悉和了解。
顯然，建成之后的村衛生室使用率低下，既沒有能夠調動村醫的積極性，也沒有能夠增強農民對于村醫的信任感，導致村衛生室的閑置浪費情況較為嚴重。
3 、衛生室建設的體制之弊與現狀之困
F縣的村衛生室建設從開工之日起就面臨重重困難，等到建設完成之后又出現了一系列的問題，這些困難和問題給這項民生工程蒙上了一層沉重的陰影。在一份由省衛計委下發的《關于L市村衛生室和鄉村醫生隊伍建設有關問題整改意見的通知》上，省里歸納了當地村衛生室建設存在的六大問題，分別是項目選址不合理、村衛生室未投入使用、業務用房面積未達標、配套設施不齊全、工程質量存在缺陷和醫改規定動作（主要指鄉村一體化）未落實等。對此，F縣衛生局主要領導批示指出：“文中反映出來的問題，在我們縣更甚”。
村衛生室的建設為什么最終會走向農民不滿意、村醫不積極、主管部門也很無奈的尷尬境地？是什么原因導致了村衛生室項目建設中的多重困難和建成后低下的使用率？筆者以為，村衛生室投資建設的體制弊病和村級醫療衛生事業目前的實際狀況是導致問題出現的根本原因，唯有革除體制之弊，并從目前農村的實際需要出發，才有可能避免上述困局。
3.1 村衛生室建設投資體制之弊
F縣的村衛生室建設以主管局為業主，采取項目制的方式實施，是造成村衛生室建設過程中出現重重困難的根本原因。表明上看，這種投資建設模式程序公開、操作規范，具有很大的優越性；但實際上，這樣一種投資體制既難以從根本上調動農民的參與積極性，也難以與其他局委辦等“條條”和鄉鎮政府即“塊塊”（包括村委會）形成工作合力，更有可能在壓力型體制下激發官僚體制的惰性和機會主義行為，進而不利于項目進展和投資效果。
首先，項目體制難以調動農民的參與積極性。村衛生室的建設本來是為了方便農民獲得更加便捷的醫療衛生服務，更進一步說乃是農民自己的事情，因此從理論上看應該會得到農民的積極響應。但問題在于，村衛生室建設的資金來源是政府財政，農民并未出資，而且項目設計、規劃和建設等過程也是由相關部門主導的，農民根本沒有多少參與的機會。這反過來會給農民造成一種“村衛生室建設與自己沒有關系，是衛生局的事”的想法。既然是衛生局的事，那么作為個體的農民自然不會愿意在這個過程中吃任何的虧。顯然，村衛生室的建設總會涉及到占地、用工、運輸材料等不得不與農民打交道的環節，而農民對此則往往不是以“大局為重”而是“唯利是圖”，土地問題便是一個生動的案例。而且對于這類問題，作為關鍵人物的村干部往往既沒有有效辦法、也沒有內在的積極性去全力以赴解決。
其次，項目體制難以在相關的條條之間以及條塊之間形成有效的工作合力。盡管省文件提出要努力推動構建黨委政府統一領導、部門齊抓共管、鄉鎮衛生院組織管理、村委會共同參與的村衛生室建設工作機制，但在實際操作過程中，作為項目業主的衛生行政部門往往是在單打獨斗，很難調動相關部門的工作積極性。一方面，縣衛生局與其他局委辦屬于同一級別，因此統一相關局委辦工作人員思想和調動這些部門資源的能力相當有限。另一方面，正所謂“上面千條線，下面一根針”，這根針就是鄉鎮政府；鄉鎮政府的工作紛繁復雜，每個下了任務的職能部門都會強調其所派任務的重要性和優先性，而鄉鎮政府的應對策略則往往是唯縣級黨委政府的中心工作是從。因此，直接由“條條”系統發來的指令，往往很難引起鄉鎮政府的高度重視。而鄉鎮政府的態度和行為將直接影響村委會的態度和行為。因此，如果項目業主難以將村衛生室建設項目納入到縣委縣政府的重點關注范圍的話，必將很難調動其他條塊的積極性。
第三，項目體制還可能誘發官僚制的惰性和機會主義行為。由于村衛生室建設是由中央和省級財政投入，因此省級主管部門高度重視。為了調動項目業主的工作積極性，上級部門往往會對項目進展過程施加一定的壓力，比如對各縣的開工進度進行排名，搞“錦標賽”。錦標賽讓項目業主感受到了來自上級部門的巨大壓力，從而可能造成項目建設過程中的行為扭曲和目標偏離。當項目施工遇到客觀阻力的時候，項目業主往往不是結合實際直面矛盾，而是轉著彎兒地逃避矛盾，片面強調“不出事”，“只問結果不講過程”或“只求驗收通過而不考慮實際用途”等等，從而最終建造出了一大批表面上符合程序、形式上通過驗收、然而實質上根本沒有任何作用的建筑垃圾。這是一種非常典型的官僚主義作風，而項目體制天然地對程序規范和形式理性的偏好，使得其與這種作風有著高度的親和性。
3.2 村級醫療衛生事業現狀之困
當前，中西部地區絕大多數的村級醫療衛生事業都面臨嚴峻的衰敗形勢，新醫改以來雖然有所緩解，但效果十分有限，大體上并沒有能夠改變村級發展滯后的總態勢。F縣自然也不例外。因此即使村衛生室建設過程中的所有問題都被有效克服了，村衛生室的使用率問題依舊令人擔憂。顯然，村級醫療衛生的問題遠不僅僅是缺少硬件投入的問題，更是一個需要進行全面考慮的系統性問題，需要在某些體制機制上進行大破大立才有可能找到出路。
2014年6月F縣對169名村醫抽樣調查，發現該縣村醫隊伍存在九個突出問題：一是年齡結構老化，其中50歲以上的占52.1%；二是文化素質偏低，其中高中以下學歷的占53.3%；三是執業資質偏低，其中無資質的占26.6%，有鄉村醫生證書的占63.3%，具有執業助理及以上資質的僅占10.1%；四是工作強度大，每個村醫平均服務人口在1000人以上；五是執業環境差，工作環境不理想，配套設施不完善，有43.8%的村醫寧愿選擇在家執業也不愿入駐村衛生室；六是業務收入偏低，絕大多數村醫的生活水平相對較差；七是生活補貼偏低，F縣從縣財政和公衛經費中給村醫每月300元生活補助，盡管地方財政提供生活補貼在全國并不多見，但這仍不能滿足村醫維持生活所需；八是無退休待遇和養老保險；九是繼續教育存在困難，培訓學習的機會十分有限。上述結果基本能夠代表F縣的整體情況。
上述問題是廣大中西部地區的普遍性問題，甚至也是東部沿海地區欠發達農村的突出問題。以筆者2015年7月在浙江省寧波市寧海縣Y鄉的調查為佐證。雖然寧海縣位于全國百強縣中游，但Y鄉卻是該縣較為貧困的鄉鎮。全鄉下轄14個行政村，近2萬人口，其中有10個村有村衛生室，且每個村衛生室都只有1名村醫；有4個空白村，占28.6%。所有的村衛生室都是村醫的私人住房，沒有一所集體性質的村衛生室。這10名村醫的特點如下：一是年齡結構偏大。其中60歲以上的有7人，占70%。如果按照鄉村醫生60歲退休的要求話，這7個村也將因為沒有鄉村醫生而變成空白村。45歲以下的僅3人，占30%。二是文化程度偏低。其中大專學歷僅1人。中專學歷的有9人，占90%。三是執業資質偏低。其中有7人持鄉村醫生資質，占70%；執業助理醫師1人；鄉村執業助理醫師1人；中醫執業醫師1人。四是性別結構失衡。在所有的鄉村醫生中，全部是男性，沒有女性醫生。五是開業年限較長。其中連續開業年限達到10年以上的共7人，占70%；開業年限在5年以下的有3人，但經調查，他們在此之前都曾經開業，只是期間轉行到了年老之后才又回來行醫，因此3位醫生的開業總年限也在10年以上。顯然，Y鄉的農村醫療衛生狀況也并不樂觀。
這些案例數據和特征顯示出當前我國村級醫療衛生事業面臨的危機是一種總體性危機，是在現代化過程中，在城鄉二元結構背景下，農村人財物大量向城市流動的生動體現，因此也是“三農問題”的一個主要組成部分。對此單純地依靠硬件投入往往起不到太大作用，應對這種總體性危機必須要形成一套總體性方案，強調底線思維、系統思維和戰略思維。
4 、小結及政策建議
村衛生室雖小卻事關大多數農民的切身利益；村衛生室建設困境的背后隱藏著巨大的社會結構性問題。本文以問題為導向，通過研究F縣村衛生室建設過程中遇到的問題以及建成后面臨的困境，指出當前村級衛生室建設項目投資體制存在嚴重弊端是導致項目進展遇到問題的根本原因；而村級醫療衛生事業的普遍性困境則是導致村衛生室建設后難以得到高效利用的深層原因，后者啟示我們要從更加寬闊的視野來思考村級醫療衛生事業的發展問題。
因此，首先必須改革現行的項目投資體制。村衛生室的建設首先應該是村民自己的事情，新的體制機制能否調動農民的參與積極性，事關這項工作的最終成敗。從這個意義上說，村級衛生室建設在以政府財政投入為主的必要條件下（因為農民的經濟剩余十分有限），應該放手發動群眾，探索采取以農村集體組織為項目業主的方式開展實施。在政府和有關部門的協助和監管下，一方面賦予村集體一定的治理權力和治理資源，另一方面積極利用村民自治制度，充分尊重農民的意見，發揮農民的聰明才智，調動農民的參與熱情。唯其如此，才有可能較為精準地滿足絕大多數農民的基本需要，實現國家自上而下的財政資源供給與農民自下而上的醫療衛生需求相匹配的根本目標。退一步講，即使短期內這個目標失敗了，也會因為調動了農民的積極性，增強了農村基層組織的活力、凝聚力和向心力，從而必將轉敗為勝，成就更大更持久的成功。正所謂：“喚起工農千百萬，同心干，不周山下紅旗亂！”
然而，由于當前農村醫療衛生事業的危機具有總體性，因此相應的制度設計和政策安排務必要結合農村的實際情況，考慮區域的發展差異，結合城鄉二元結構的基本現實，以農民的實際需要為導向，絕不能搞城鄉一刀切，更不能拍腦袋決策。村級醫療衛生事業的基本功能是保底，是為農村中最弱勢的群體提供最基本的醫療衛生服務，滿足其基本的醫療衛生需求而設置的，這是村級醫療衛生事業的基本定位和基本遵循，切不可過于拔高標準和理想主義化。
具體來說，就是要在繼續增加對農村尤其是村級醫療衛生事業財政投入，發揮政府在城鄉資源配置方面的杠桿作用的同時，首先是要制定出符合農村實際的從業資格準入制度，而不要硬性地強調與國際接軌、人為地拔高準入標準和學歷要求，以致于將那些原本有志于為農民提供基本醫療衛生服務的積極分子排斥在了門外，打擊他們的積極性。面對當前農村醫務人員嚴重緊缺的實際情況，行政主管部門應該適當地放寬農村醫療衛生執業準入條件，將這些人“請進來”，然后通過加大培訓力度和提供繼續教育機會的方式提高他們的執業能力和從業素質。
其次是要結合目前農村人口大量外流、老弱病殘婦幼留守在家的實際情況，結合大部分基層醫療衛生工作人員的能力水平和素質，科學合理地制定公共衛生服務的項目內容和考核指標體系，不要逼著基層醫療衛生工作人員無奈造假，白白浪費時間、精力和資源，避免那些沒有意義的勞動，著力減輕他們的工作量。
第三是要在新農合報銷政策方面適當地向鄉、村兩級醫療衛生機構傾斜，適度拉開與上級醫療衛生機構的差距，給基層醫療衛生工作人員提供更多的診療業務和實踐機會，從而提高其業務能力和操作水平，而且這樣做還能相應地增加他們的收入，提高其生活水平，提高其工作的積極性和從業的自信心。
第四是要加大力度宣傳教育，同時也要善于宣傳教育，實質性地開展健康教育，提高全社會的醫療衛生防保意識，為醫療衛生工作者創造出一個較為良好的從業環境和社會基礎。
* 基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目：完善基層社會治理機制研究（14JZD030）；華中科技大學自主創新研究基金項目：理解當前基層治理體制——以項目制為例。
作者簡介：田孟，華中科技大學中國鄉村治理研究中心，博士在讀，研究方向：鄉村治理和基層醫療衛生制度
中國鄉村發現網轉自：《中國衛生經濟》2016年第8期
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