什么是城市?什么是鄉村?如果對這兩個概念只有模糊的把握，又何以保證涉及城鄉政策的指向性?我國目前界定城鄉的標準比較含混，給相關政策的制定及政策操作帶來不少問題。鑒于城鄉概念模糊所引起的諸多政策操作難題，確定城鄉概念的現實意義重大。
國際上并沒有成熟的、被人們普遍認可的城鄉界定準則，但這不是說在區域經濟管理中，沒有城鄉概念。如果概念的模糊不妨礙政策操作，人們可能不去自找麻煩去界定政策術語。在歐美發達國家，因為農業人口少，城鄉分野比較清楚，針對農村人口的專業農民與非農民的分類區別政策，可以直接按人口的職業性質去操作，不必將基本政策劃分為城市政策與農村政策兩個類別，更不必有“三農”這樣的模糊概念。在大量的涉及社會經濟管理的法律文件中，需要區別城市與農村的情形并不重要。甚至在他們的官方統計中，也只有很不重要的篇幅單獨涉及農村情況。盡管如此，歐美國家涉及城市設立、城鄉劃界的理論與政策還是值得我們注意。
城市設置的自治制度基礎
在西方當代法制國家，自治原則被普遍實行。自治原則的要素，一是只要私人及私人機構能處理的事務，包括某些公共事務，最大限度地允許其自己處理。二是在向下包括的國家及各級地方治理系統中，公共事務最大限度地交由下一層級的公共機構或地方政府處理，只有不得不由上一級公共機構或政府辦理的事務，才由它們辦理。三是任何一級立法機構都具有立法權。四是不論什么層級的政府，在法律面前一律平等;下級立法機構制定法律只要不違反上位法，就具有合法性。上級政府也必須遵守下級政府制定的法律，除非經由憲法法院或上級法院裁定下級立法機構制定的法律不具效力。五是能不設公共權威機構的小型社區，盡可能不設公共機構。
西方現代法制國家一般不對城市的最小人口規模做出法律界定，但這不等于任意小的居民點會被當成一個城市。筆者訪問美國衣阿華州時曾了解到一個很有意思的情況。該州規定，如果一個居民點的居民全體同意設立具有法人社團性質的共同體，且基礎設施達到一定標準，又經過州議會同意，法人團體的地位便得到允準。這個社團的法律地位與城市相當。曾有一個人口較多的家庭向州議會申報這種法律地位，但沒有得到允準。應該說在絕大多數情況下，一定數量的居民群體不會隨意提出設立城市的要求，特別是居住分散的群體不會提出這種要求，原因應該是與城市設立以后的稅負增加有關。
人口稠密區概念
國際上關于人口分布的討論中，有一個“人口稠密區”概念。如果人口總計5000人以上，且1平方公里面積上的人口密度超過4000人，即算作人口稠密區。在人口分布研究中，這個概念已經具有研究的可操作性。不論一個居民區是否擁有社團或城市的法律地位，符合這個要求的居民點，如果與毗鄰的類似居民區在空間上有一定分離度，這個居民點就可以被看作小型城市。從歐美國家的人口分布情況看，即使是這種小城市，也不可能太多。
美國各州對城市沒有統一定義，而聯邦政府的統計部門也是從人口集中度來區別城市與鄉村。它的規定是將總量超過3000人，且人口聚落區的核心區1平方英里(約2.6平方公里)人口達到2500人以上的區域看作城市。
鄉村的小型居民點概念
歐美國家城鄉分野的形成，基本是一個自然過程。隨著城市化的逐步推進，農業專業化水平不斷提高，鄉村地區專業農戶的耕作面積越來越大，農戶居住也越來越分散。專業農戶的分散居住方便耕作，而脫離農業的居民集中到城市居住，也可享受到城市的種種好處，但這種分類居住不能在短期內自然形成。農業迅速現代化的國家，專業農戶可能與其他非農業居民毗鄰而居。因為專業農戶的生產設備對土地使用有某種特殊性，例如，專業農戶的車輛與農機對道路的要求不同于城市的要求。專業農戶的日常生產活動會給其他居民帶來負的外部性。政府按城市標準去建設基礎設施，也會降低投入的效益。于是，有的國家，如丹麥，有專門法規要求農場主的常住地必須是自己的農場。類似法規強化了鄉村地區居民分散居住的趨勢。
一些國家的“土地開發權轉移”政策也促成了農場主居住的分散化。此概念最早起源于美國，是一種創新性的土地開發控制手段，其最早在紐約等大城市進行嘗試，后在其他地區得到推廣。因為地方政府的土地分區規劃政策限制了農業用地轉為建設用地的自由權利，等于剝奪了農業用地主人的發展權，可能造成業主的利益損失。補償的辦法是將業主的發展權資本化，允許他們出售給需要建設用地的投資者。這種能被資本化的土地面積由政府按一定規則予以核定，面積大小通常與農場的總面積有關。這種政策類似于我國政府實施的“增減掛鉤”試點政策。在這一政策之下，鄉村地區的農場主便減少了在自己土地上的非農業開發，使得農業區人口更加稀疏，以致鄉村地區多分布由一兩戶人家構成的小型居民點。
從筆者的初步觀察看，歐美國家至少部分鄉村地區的小型居民點處于某種“不完全政府”的“治理”之下。這些居民通過不同渠道，來滿足自己對公共品的需求，并非處于一個架構標準的政府的管轄之下。
典型情形如美國。教堂、學校、合作社等機構都可能為農區居民提供公共服務，縣政府則可能為他們提供基礎設施服務。他們在“選區”參加政治活動，而毗鄰的城市政府則可能承擔與選舉有關的服務事項。一定片區的農場主構成一個熟人社會，熟人彼此之間也可能提供某種公共服務，在這種熟人社會結構中，可以存在某種秩序，也是某種服務，但卻沒有正式的公共權威，大家不需要為這個系統納稅。這種情形使得美國農場主一般具有保守主義的政治傾向，使其成為共和黨的政治基礎。這種政治傾向會加強農場主保護農場環境、反對政府干預的鮮明態度，這可以解釋為什么在美國這樣高度發達的國家，還會存在具有顯著的傳統色彩的鄉村社會。
我們由此受到的啟示是，解決所謂“城不像城，鄉不像鄉”的問題，不是一個簡單的事情。
中國鄉村發現網轉自：《北京日報》 2016年7月25日
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