土地是人類賴以生存和發(fā)展的最重要資源。兩千多年前，孟子曾說(shuō)：“諸侯之寶有三：土地、人民、政事。”《大學(xué)》說(shuō)：“有人此有土，有土此有財(cái)，有財(cái)此有用”。
從我國(guó)兩千多年土地制度的歷史演變過(guò)程，我們得出以下幾點(diǎn)啟示
一、土地問(wèn)題事關(guān)國(guó)家政治和社會(huì)穩(wěn)定
土地問(wèn)題始終與江山社稷和人民福祉息息相關(guān)，與社會(huì)安定和王朝更替緊密相連。以土地分配為核心的土地制度往往對(duì)一個(gè)國(guó)家的政治和社會(huì)穩(wěn)定起著至關(guān)重要的作用。從史書記載來(lái)看，歷代統(tǒng)治者無(wú)不關(guān)心小農(nóng)的土地問(wèn)題，他們看到只要農(nóng)民有飯吃，社會(huì)就會(huì)穩(wěn)定。在2000多年封建社會(huì)的發(fā)展過(guò)程中，國(guó)家十分注重利用土地政策維持政治穩(wěn)定。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，秦國(guó)采用商鞅的主張，推行以“開(kāi)阡陌”為標(biāo)志的授田制，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速發(fā)展，為秦國(guó)的崛起和統(tǒng)一六國(guó)奠定了基礎(chǔ)。唐建朝初期，為了恢復(fù)隋末以來(lái)由于苛政和戰(zhàn)亂受到嚴(yán)重破壞的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，政府大力推行均田制，從而帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和繁榮。在隋至唐前期短短100多年間，先后出現(xiàn)過(guò)歷史上少有的幾個(gè)治國(guó)盛世，如開(kāi)皇之治、貞觀之治、開(kāi)元之治等，而其都與當(dāng)時(shí)的封建政府出臺(tái)抑制兼并、輕徭薄賦、休養(yǎng)生息的土地政策分不開(kāi)。在中國(guó)歷史上，也有不少因忽視土地問(wèn)題或土地政策失誤而導(dǎo)致的災(zāi)難性后果，歷代王朝的中晚期，總伴有較大規(guī)模的農(nóng)民起義，這些農(nóng)民軍的主力幾乎都是流民，而大批流民的產(chǎn)生恰恰緣于土地問(wèn)題。土地兼并加劇造成生計(jì)線下的流民增加時(shí)，一旦風(fēng)吹草動(dòng)般的事件如兵變、外患、自然災(zāi)難發(fā)生，流民參與反抗就成為壓跨駱駝的最后一根稻草，致使王朝走向滅亡。新中國(guó)成立以后，我們?cè)谕恋貑?wèn)題上也有成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)。建國(guó)初期的土地改革和70年代末的農(nóng)村土地承包責(zé)任制改革，都帶來(lái)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的解放；而50年代末的人民公社化運(yùn)動(dòng)，則在相當(dāng)大的程度上造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的破壞。總之，土地問(wèn)題事關(guān)國(guó)家政治和社會(huì)穩(wěn)定，土地制度對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展起著重要的促進(jìn)或制約作用，必須引起高度重視。
二、處理好土地利益分配關(guān)系是社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的重大問(wèn)題
土地問(wèn)題極其復(fù)雜，其中一項(xiàng)重要內(nèi)容就是土地利益分配問(wèn)題，它是導(dǎo)致歷朝更替的一個(gè)重要因素。從歷史來(lái)看，土地利益分配問(wèn)題一是土地本身的分配，即地權(quán)問(wèn)題；二是土地所產(chǎn)生的農(nóng)產(chǎn)品的分配，即地租問(wèn)題。從基本關(guān)系來(lái)看，一方面，國(guó)家的統(tǒng)治依賴地主豪強(qiáng)的支持，但是豪強(qiáng)地主與國(guó)家之間的利益也存在沖突；另一方面，國(guó)家和地主的開(kāi)支依靠農(nóng)民的賦稅，當(dāng)農(nóng)民的利益超過(guò)其承受力時(shí)，又造成政治不穩(wěn)定。歷史上，豪族地主的特權(quán)是法律明文規(guī)定的。但是，豪族一般將大量的地產(chǎn)及人口隱匿于私門，造成國(guó)家稅收減少，利益受損。不僅如此，地主往往還利用其強(qiáng)勢(shì)地位剝奪農(nóng)民的利益，進(jìn)行土地兼并，將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給自耕農(nóng)。當(dāng)自耕農(nóng)無(wú)力負(fù)擔(dān)時(shí)變成為流民，反過(guò)來(lái)又加重了國(guó)家維持秩序的負(fù)擔(dān)。因此，中國(guó)歷史上的有為之君，都善于處理好土地利益分配關(guān)系，在抑制豪強(qiáng)地主的同時(shí)，也會(huì)對(duì)農(nóng)民實(shí)行安撫，達(dá)到利益均衡。曹魏屯田時(shí)朝堂上的語(yǔ)言表述就是“宜順其意”；北魏實(shí)行均田制時(shí)君臣議政，則曰“因民之欲”。“民惟邦本，本固邦寧”，是我國(guó)古代政治哲學(xué)中最早也是最精彩的表述，這種精神也貫穿于土地法制之中。新中國(guó)60多年來(lái)，我國(guó)政府在處理國(guó)家與農(nóng)民土地利益關(guān)系上也有值得總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，通過(guò)實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差，為國(guó)家工業(yè)化提供積累，導(dǎo)致國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系緊張和農(nóng)民的貧困。進(jìn)入新世紀(jì)以后，我國(guó)政府取消我國(guó)存在了幾千年來(lái)的“皇糧國(guó)稅”，農(nóng)民收入增加，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的加速，土地增值收益增加帶來(lái)新的土地利益分配問(wèn)題，必須予以高度重視。
三、土地管理制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起重要支撐作用
中華民族是一個(gè)悠久、獨(dú)立的農(nóng)業(yè)文明國(guó)家。在農(nóng)業(yè)文明時(shí)期，我國(guó)曾是世界上少數(shù)幾個(gè)最先進(jìn)、最發(fā)達(dá)的國(guó)家之一。而農(nóng)業(yè)文明的發(fā)達(dá)，又與我國(guó)的土地管理制度密切相關(guān)。我國(guó)是世界上最早進(jìn)行土地登記、產(chǎn)權(quán)保護(hù)和實(shí)施土地管理立法的國(guó)家。早在公元前2000多年的夏禹時(shí)，就已有“九州”各地的土地調(diào)查；至西周青銅器彝器銘文中，便有土田的數(shù)字可稽；春秋中葉以后，魯、楚、鄭三國(guó)先后進(jìn)行過(guò)田賦和土地調(diào)查；從戰(zhàn)國(guó)開(kāi)始，土地私有制通過(guò)法律確定下來(lái)；自秦漢開(kāi)始，一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)作為我國(guó)農(nóng)業(yè)的基本單位，在法律上得到確認(rèn)，并逐步占據(jù)主導(dǎo)地位；唐中葉尤其是宋代以后，私有土地日益發(fā)達(dá)，地籍逐漸取得和戶籍平行的地位；從明代中葉“一條鞭法”以后，魚鱗圖冊(cè)成為征派賦役和地籍管理的主要根據(jù)。歷代王朝編戶籍和地籍的直接目的是為了征兵、征稅，地籍也起到了保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)的作用。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，這種以家庭為基礎(chǔ)、產(chǎn)權(quán)明晰的土地制度，有利于保護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，也有利于資源優(yōu)化配置，與西歐封建社會(huì)的領(lǐng)主制經(jīng)濟(jì)形成鮮明對(duì)照。從宋代到清中葉是我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的頂峰，經(jīng)濟(jì)總量和人民生活水平一直位于世界前列。20世紀(jì)80年代初實(shí)行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制拉開(kāi)了我國(guó)改革開(kāi)放的大幕，在法律上將家庭經(jīng)營(yíng)制度確立為我國(guó)的基本經(jīng)營(yíng)制度，通過(guò)依法保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，為我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定起到了基礎(chǔ)作用。
四、人地矛盾是制約我國(guó)土地管理制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期因素
我國(guó)國(guó)土面積雖然廣闊，但可利用地缺乏和人口過(guò)快增長(zhǎng)，導(dǎo)致人均耕地少，人地矛盾始終存在。先秦韓非子就發(fā)現(xiàn)：“人有五子，子又有五子；則大父未死，而有二十五孫”，導(dǎo)致“人民眾而貨財(cái)寡，事力勞而供養(yǎng)薄”。我國(guó)2000多年的農(nóng)業(yè)文明，刺激了人口增長(zhǎng)。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期人口即突破2000萬(wàn)；西漢年間人口曾達(dá)到6000萬(wàn)；從唐中葉開(kāi)始，期間盡管因大動(dòng)亂或改朝換代出現(xiàn)人口增減循環(huán)，但人口增長(zhǎng)造成我國(guó)人均耕地面積的總體變化趨勢(shì)是下降的；北宋時(shí)期人口突破1億；明代人口達(dá)到1.4億；清代人口突破4億大關(guān)。自清乾隆六年（1741年）以后，中國(guó)人口即以每隔25～45年遞增1倍的速度持續(xù)高速增長(zhǎng)；人口對(duì)土地的壓力，自民國(guó)初年開(kāi)始更加嚴(yán)重。我國(guó)明清以來(lái)因?yàn)楦髦饕恿髁饔虻暮诵牡貐^(qū)人口已經(jīng)基本飽和，人口的持續(xù)增加要么導(dǎo)致向邊緣地區(qū)移民，要么核心地區(qū)在報(bào)酬遞減的情況下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)一步勞動(dòng)密集化。前者導(dǎo)致過(guò)度墾荒，造成資源過(guò)度開(kāi)發(fā)和生態(tài)問(wèn)題。如宋代過(guò)度墾荒，開(kāi)山造田，圍湖造田等，導(dǎo)致北宋兩次黃河大決口，流向改變，產(chǎn)生嚴(yán)重后果；后者造成一個(gè)個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)為生存需要而在土地上繼續(xù)投入勞力，直到邊際報(bào)酬下降至近乎零，造成農(nóng)民貧困。另外，在我國(guó)歷史上，由于長(zhǎng)期實(shí)行重農(nóng)抑商政策，也失去了通過(guò)現(xiàn)代工業(yè)文明化解人口壓力的機(jī)會(huì)。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的視角下解決農(nóng)民問(wèn)題，只能是陷入人地之間的惡性循環(huán)，使我國(guó)在近代以后與世界發(fā)展的差距拉大。在集體化時(shí)期，由于人口被束縛在土地上，造成農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化加重，農(nóng)民陷入貧困。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著工業(yè)化、城市化的加速推進(jìn)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者非農(nóng)化進(jìn)程加快，以及我國(guó)人口生育率的變化，我國(guó)正逢化解人口壓力阻滯現(xiàn)代化的難得機(jī)遇。但是，工業(yè)化、城市化的加速和人口大量非農(nóng)化，也帶來(lái)資源功能性矛盾加大，并成為我國(guó)在全面建設(shè)小康社會(huì)面臨的突出問(wèn)題。
作者系中國(guó)土地政策與法律研究中心研究員
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：土地學(xué)人
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