農業(yè)生產結構是農業(yè)資源要素配置的集中體現(xiàn)。改革開放以來，經濟發(fā)展、市場需求變動以及產品和要素價格的變化對農業(yè)生產產生了顯著影響。一方面，農業(yè)生產在不斷適應市場環(huán)境和制度條件的變化，外部環(huán)境對農業(yè)生產的變革發(fā)揮了重要的激勵作用；另一方面，圍繞不同時期的目標和需求，國家出臺了各種政策對農業(yè)生產結構的調整進行主動引導。在內外因素的綜合影響下，我國農業(yè)結構出現(xiàn)了深刻調整。但從農業(yè)結構調整變化的過程看，“被動適應”和“主動引導”的影響效果差別較大。加快推進農業(yè)供給側結構性改革，需要在系統(tǒng)梳理我國農業(yè)結構調整的脈絡和經驗基礎上，將調整思路與配套舉措有機結合，使結構調整落到實處。
一、改革開放以來農業(yè)結構調整變化的歷史過程
改革開放以來，我國農業(yè)尤其是種植業(yè)的結構變化和政策變革經歷了以下四個階段：
(一)1978—1985年
改革開放以前，我國農業(yè)實行“以糧為綱”的生產方針，糧食在農業(yè)生產中的占比較高。農業(yè)以種植業(yè)為主，農林牧副漁總產值結構基本穩(wěn)定，1978年農、林、牧、漁的占比分別為80%、3.4%、15%和1.6%①；種植業(yè)結構以糧食為主，糧食作物、經濟作物和其它作物在種植業(yè)中的占比，1978年仍保持在80.4%、9.6%、10%②。
隨著人民公社制度解體、家庭聯(lián)產承包經營責任制成為農村基本經營制度，農業(yè)生產打破了計劃經濟體制，農戶成為農業(yè)生產經營的主體。1981年中共中央、國務院轉發(fā)了國家農委《關于積極發(fā)展農村多種經營的報告》，提出了“絕不放松糧食生產，積極發(fā)展多種經營”的調整方針。1982、1983和1984年的中央1號文件從國家需求、資源條件、勞動就業(yè)、農民收入等方面考慮，繼續(xù)堅持這一調整思路。在需求方面，要保障城鄉(xiāng)居民的糧食供應，必須保證糧食生產持續(xù)穩(wěn)步地增長；棉花、糖料等農產品是國家急需的原料，林牧漁業(yè)產品也出現(xiàn)供應緊張，需要加快發(fā)展。在土地利用方面，主要是開發(fā)不宜于種糧食的山區(qū)、水域、灘涂、草原等資源發(fā)展多種經營。在勞動就業(yè)和農民收入方面，通過建立起多種經營綜合發(fā)展的生產結構，吸收農村廣大勞動力為社會創(chuàng)造財富、增加農民收入。
到1985年，農業(yè)生產結構出現(xiàn)了較大變化，農、林、牧、漁在農業(yè)產值中的占比分別為69.2%、5.2%、22.1%、3.5%，其中種植業(yè)比重較1978年降幅超過10個百分點，林、牧、漁業(yè)分別增長了1.8、7.1、1.9個百分點；在種植業(yè)結構中，糧食作物、經濟作物和其它作物的占比分別為75.8%、15.6%和8.6%，經濟作物的比重較1978年提高了6個百分點。
(二)1985—1998年
隨著新的經營制度的活力被激發(fā)出來，在連續(xù)豐收后，糧食和棉花產量大幅增加，流通體制不適應的問題暴露出來，各地出現(xiàn)了“賣難”問題。1985年中央1號文件指出，“農業(yè)生產不能適應市場消費需求，產品數(shù)量增加而質量不高、品種不全，商品流通遇到阻礙；生產布局和產業(yè)結構不合理，地區(qū)優(yōu)勢不能發(fā)揮，一部分地區(qū)貧困面貌改變緩慢。”究其原因，農產品統(tǒng)購派購的管理體制是關鍵。面對這些問題，流通體制逐步引入市場機制成為這一時期引導結構調整的改革重點。通過完善流通體制，為農村建立農工商綜合發(fā)展的產業(yè)結構創(chuàng)造條件。
農產品價格逐步放開后，市場價格信號的導向作用日益增強，國家就此提出了發(fā)展高產、優(yōu)質、高效農業(yè)的調整目標。1992年國務院發(fā)布《關于發(fā)展高產優(yōu)質高效農業(yè)的決定》，明確提出要把擴大優(yōu)質產品的生產放在突出地位，并作為結構調整的重點抓緊抓好。1993年《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制的決定》進一步強調，“要適應市場對農產品消費需求的變化，優(yōu)化品種結構，使農業(yè)朝著高產、優(yōu)質、高效的方向發(fā)展。”
本輪結構調整中，還提出將傳統(tǒng)的“糧食—經濟作物”二元結構，逐步轉向“糧食—經濟作物—飼料作物”三元結構。經過調整，到1998年農業(yè)結構中種植業(yè)比重進一步下降，漁業(yè)和牧業(yè)比重上升，農、林、牧、漁在農業(yè)產值中的占比分別為58%、3.4%、28.6%、9.9%。種植業(yè)中糧食作物、經濟作物和其它作物的播種面積占比分別調整為73.3%、14.6%、12.1%。
(三)1998—2003年
隨著農業(yè)綜合生產能力的提高，糧食等主要農產品產量大幅增加，優(yōu)化生產結構和區(qū)域布局、發(fā)展畜牧業(yè)和農產品加工業(yè)成為調整重點。1998年黨的十五屆三中全會對農業(yè)發(fā)展形勢作出了“糧食和其它農產品大幅度增長，由長期短缺到總量大體平衡、豐年有余，基本解決了全國人民的吃飯問題”的基本判斷，在此基礎上，中央將對農業(yè)和農村經濟結構進行“戰(zhàn)略性調整”作為新階段農業(yè)和農村工作的中心任務。
但在產量增加的同時，農產品價格出現(xiàn)下滑，農民收入增長滯緩。1999年農村居民人均純收入僅在1998年2161.98元的基礎上增加了2.2%，其中家庭經營純收入還從1998年的1466元減少到1999年的1448.36元。尤其是糧食生產的經濟效益下滑，在種植業(yè)中的占比迅速下降。到2003年，農業(yè)總產值中，農、林、牧、漁業(yè)的占比分別調整為50.1%、4.2%、32.1%、10.6%；農作物總播面積中，糧食作物的占比下降到65.2%，蔬菜、瓜類作物的占比提高到13.3%。
(四)2003—2012年
隨著農業(yè)生產非糧化問題日益突出，2003年糧食產量比1998年下降15.9%，已回落到1990年以來的最低水平。糧食安全問題重新提上議程，提高糧食綜合生產能力成為結構調整的重心和基礎。2004年開始，中央1號文件重新聚焦“三農”問題。政府將保障糧食安全和主要農產品的有效供給作為農業(yè)政策的著力點，國家出臺了一系列強農惠農富農政策，逐步建立了農業(yè)支持保護體系，通過對種糧農民直接補貼提高農民種糧積極性。
在這一階段，“推進農業(yè)結構戰(zhàn)略性調整”重新出現(xiàn)在政策文件中，追求高產、優(yōu)質、高效、安全成為繼續(xù)推進農業(yè)和農村經濟結構調整、提高農業(yè)競爭力的著眼點。此外，開發(fā)農業(yè)的多種功能也成為農業(yè)結構調整的重要方向，通過開發(fā)農業(yè)的多種功能，健全發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系，促進農業(yè)結構不斷優(yōu)化升級。
到2012年，農林牧漁業(yè)在農業(yè)產值中的占比分別為52.5%、3.5%、30.4%、9.7%。受益于國家對糧食生產的支持和鼓勵政策，糧食產量持續(xù)穩(wěn)定提升，糧食作物在農作物種植結構中的占比穩(wěn)定在68%左右。但農業(yè)生產中的結構性問題也日益突出，如玉米受“政策市”影響，在糧食作物總結構中的占比從2005年的17%增加到2012年的21.4%。
二、農業(yè)結構調整的經驗啟示
農業(yè)結構調整變化的過程，既是農業(yè)生產在市場環(huán)境和制度條件變動時的被動適應過程，也是政府主動優(yōu)化宏觀結構布局和引導微觀主體經營行為的結果。總起來看，在農民和其他經營主體獲得生產經營自主權以后，供求關系、市場需求與要素組合和資源配置效率等市場激勵因素對農業(yè)生產的影響越來越直接。而國家確定的結構調整戰(zhàn)略，如果缺乏相應的外部條件、又不能通過有效的政策工具去影響微觀主體的經營行為，則難以起到預期效果。
第一，市場制度建設對農業(yè)結構調整的影響較大。產權制度安排決定了經營者的選項，而流通體制則影響產品進入市場的通道。從改革進程看，無論是產權制度還是流通體制的改革，都對當期的農業(yè)生產結構產生直接影響。由于農業(yè)生產具有特殊性，政府對農產品和農業(yè)生產要素市場的管制很難完全取消。而我國在改革過程中采取漸進式改革路徑，產品市場和要素市場的改革并非一步到位，也影響到農業(yè)生產結構出現(xiàn)不同程度的扭曲問題。
第二，國家的優(yōu)先目標選擇也會直接影響農業(yè)生產結構。針對農業(yè)生產而言，糧食安全保障、農民收入水平、財政負擔能力、資源環(huán)境保護等各項政策目標在不同時期的重要性和優(yōu)先序在不斷變化。圍繞不同的出發(fā)點和著眼點，國家所采取的調整舉措和激勵效果也會產生明顯差別。在特定歷史時期，國家為了應付當時的主要問題而采取的“權宜之計”與結構調整優(yōu)化的“長遠之策”之間互相干擾，其影響相互抵消，成為實現(xiàn)結構調整目標的障礙。這也導致某些政策思路在近三十年中不斷反復，并沒有對優(yōu)化農業(yè)生產結構產生實質性的影響。
第三，基礎設施的改善對農業(yè)生產結構的影響不容忽視。農田水利等農業(yè)基礎設施的不斷完善，是降低農業(yè)生產的自然風險、擴大農業(yè)種植品種選項的重要前提。在調整某一作物品種時，國家預期調整該種植品種的“次適宜生長區(qū)”，由于農業(yè)基礎設施不完備、調整的空間小而難以改變作物品種；反而是該品種的“適宜生長區(qū)”“高產區(qū)”，由于基礎設施條件較好、調整的空間較大，先行改變了作物品種。此外，涉及到農產品進入市場的基礎設施，如交通條件等，也對農業(yè)生產產生直接影響。因為改善交通條件能夠擴大農產品的市場半徑，使得地理區(qū)位等自然因素對農戶種植作物選擇的影響下降。
第四，作物生產效率和比較優(yōu)勢的變化也會影響農業(yè)生產結構。特定作物的品種改良和生產效率提高，能夠增加經營主體的生產利潤，影響農戶的種植結構。對于政府來說，在激勵和引導農戶安排種植作物時，可以通過加強對特定品種的基礎研發(fā)、技術改良和技術服務，將政府的宏觀目標有效傳導給微觀經營主體。
三、當前我國農業(yè)生產結構面臨的突出問題
當前，在市場與政策的交互作用下、國內國外兩個市場的激烈競爭中，農業(yè)生產結構中的不合理問題日益突出。
第一，農產品品種結構不合理，難以滿足消費多元化需求。隨著居民收入和生活水平提升，居民膳食結構和消費結構也出現(xiàn)調整變化，對蔬菜、水果、肉蛋奶等產品的需求量將進一步增加。但由于近年來糧食生產受到政策保護，經營收益相對穩(wěn)定。微觀經營主體為了規(guī)避風險，對糧食生產、尤其是玉米生產的偏好不斷強化。比如2000年到2014年，全國玉米播種面積從2305.6萬公頃擴大到3712.3萬公頃，產量則從10600萬噸上升到21564.6萬噸，增加了103.4%。低效率的生產擴張與不斷提升的臨時收儲價格相互影響，使農業(yè)生產中的結構扭曲和資源錯配越來越嚴重。
第二，農產品品質結構不合理，難以滿足消費升級需求。隨著城鄉(xiāng)居民對營養(yǎng)、健康和安全的要求提升，對農產品和食品品質的要求也進一步提高。但農產品市場體系不完備，質量標準管理、檢測認證等機制不合理，既影響了消費者對國產農產品信心，也使得市場無法有效發(fā)揮出對生態(tài)、安全農產品生產的引導作用。而農業(yè)生產過程中過度依賴要素投入、尤其是化肥農藥等投入品的過度使用，農產品供應鏈系統(tǒng)和品牌建設不足，使得這一問題變得更加突出。
第三，農業(yè)生產的空間結構不合理，農業(yè)生產布局與資源分布不匹配。農業(yè)生產需要水、土、光、熱等自然資源的參與，但由于我國水資源的分布和土地資源的分布在空間上錯位，合理安排農業(yè)生產本身就存在較大障礙。而南北、東西不同區(qū)域在工業(yè)化和城市化進程方面進度不一，“北糧南運”成為常態(tài)，農業(yè)生產和消費空間與資源分布的錯位更加嚴重。此外，在農產品的區(qū)域布局上，不同區(qū)域的農產品呈現(xiàn)出低層次、低水平的重復，“立足資源優(yōu)勢發(fā)展特色產業(yè)”仍有待加速。
第四，農業(yè)生產的投入結構不合理，要素配置效率不高。農業(yè)生產離不開土地、勞動、資金、技術等生產要素的投入。但由于要素價格近年來快速上升，相對價格發(fā)生了明顯變化。以勞動力成本為例，隨著我國在2010年前后到達“劉易斯拐點”，勞動力市場供需出現(xiàn)結構性變化，勞動力成本迅速上升。2010年至2014年，農民工人均月工資從1690元增加到2864元，年均增長14.1%③。而在勞動力成本快速上升的過程中，生產效率沒有相應提高，導致農業(yè)生產成本快速上升。2010年至2013年，全國三種糧食平均每畝人工成本從226.9元增加到429.7元，年均增長23.7%④。糧食等農產品在國際市場上的競爭力持續(xù)下降，使得產量、庫存和進口出現(xiàn)了同時增加的不利局面。
四、新時期我國農業(yè)結構調整的思路和舉措
當前，我國農業(yè)生產呈現(xiàn)出新的階段性特征。一方面，糧食和主要農產品的綜合生產能力穩(wěn)步提升，農產品供給保障有力，為主動推進結構調整創(chuàng)造了空間和條件；另一方面，要素價格持續(xù)攀升，市場需求結構升級，資源環(huán)境約束趨緊，國際競爭壓力加大，農業(yè)結構調整不得不為。“十三五”時期要推進農業(yè)供給側改革、切實轉變農業(yè)發(fā)展方式、提高農業(yè)發(fā)展的質量和效益，需要加快推進新一輪農業(yè)結構調整，使農業(yè)生產逐步適應人的需求和市場競爭環(huán)境的變化。為此，提出以下建議：
第一，提高農業(yè)生產組織化程度，通過適度規(guī)模經營降低農業(yè)生產成本、提高經營效益。經營規(guī)模小、勞動生產率低是導致農業(yè)生產成本居高不下、農業(yè)競爭力下降的關鍵因素。必須將農業(yè)生產的適度規(guī)模經營作為“十三五”時期結構調整的抓手。一方面，要提高農業(yè)生產的橫向組織化程度，通過引導土地流轉、合作經營，提高生產的規(guī)模化；通過扶持農業(yè)社會化服務主體，提高服務的規(guī)模化。另一方面，要提高農業(yè)生產的縱向組織化程度，通過產業(yè)化發(fā)展延長農業(yè)產業(yè)鏈條，將農業(yè)生產、加工、銷售等各環(huán)節(jié)整合為更加緊湊的利益共同體。充分發(fā)揮供應鏈在農業(yè)生產結構的調整中的積極作用，使供應鏈下游市場的變化及時傳遞到上游的農業(yè)生產中。
第二，加大對農業(yè)基本公共服務的投入力度，改善農業(yè)生產的物質技術基礎。首先，要改善農業(yè)基礎設施，增強對水、土、光、熱等農業(yè)資源的調節(jié)能力。要繼續(xù)加大農田水利設施建設，擴大農田灌溉面積，積極發(fā)展設施農業(yè)，減少自然因素對農業(yè)生產結構的約束。其次，要加大重點產品品種改良、機械化研發(fā)和技術推廣力度。瞄準我國與發(fā)達國家在農業(yè)發(fā)展差距中的關鍵環(huán)節(jié)，加大借鑒和創(chuàng)新力度，為我國降低農業(yè)生產成本、提高產量和質量效益創(chuàng)造條件。
第三，充分發(fā)揮農業(yè)經營主體的自主調節(jié)作用，對農戶和新型農業(yè)經營主體還權、賦能。農業(yè)經營主體是農業(yè)結構調整的微觀主體，要充分尊重農戶和各種新型經營主體在生產結構調整中的自主性。要充分發(fā)揮市場的導向作用，減少行政強制性約束舉措，將國家關注的糧食安全、區(qū)域產業(yè)布局等宏觀政策目標嵌入到市場激勵機制中。針對農戶和新型農業(yè)經營主體調整生產結構時在市場信息、資金投入、風險分擔、技術服務等方面面臨的問題，通過加大農村金融改革力度、完善市場信息服務機制、健全技術服務市場等措施積極加以解決。
第四，完善市場體系，提高統(tǒng)籌區(qū)域、全國乃至國際市場的能力，在更大范圍內實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。要使市場在優(yōu)化農業(yè)資源配置和生產結構調整中發(fā)揮決定性作用。首先，必須改善鄉(xiāng)村市場基礎設施和物流條件，加快市場體系和物流體系建設，使局部地區(qū)的農業(yè)生產融入更大范圍的區(qū)域、全國乃至國際大市場。其次，要健全市場體系，尤其是加大質量標準認證體系建設，在生產過程管理、加工過程管理和產品管理等方面，建立一系列標準化的認證機制，使農產品品質信息透明化、生產過程可追溯。再次，還要進一步規(guī)范和完善農業(yè)支持保護政策，減少公共政策對市場造成的扭曲，綜合運用補貼、水價等市場手段引導經營主體發(fā)展生產。
第五，積極培育和發(fā)揮比較優(yōu)勢，提高我國農業(yè)的國際競爭力。立足于當前我國農業(yè)在技術、勞動力、土地等資源要素方面的實際，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，瞄準國內外市場積極擴大蔬菜等勞動密集型農產品的生產和出口。同時，通過技術引進、消化和吸收，提高糧食、棉花等土地密集型農產品的生產效率。發(fā)揮小規(guī)模農戶和適度規(guī)模經營主體在不同產品的供給中各自的比較優(yōu)勢，圍繞不同目標、瞄準不同對象，更好地發(fā)揮強農惠農政策的支持保護作用。
注釋:略
作者單位：國務院發(fā)展研究中心農村經濟研究部
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：國研網
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