放眼全國任何一個糧食生產縣，李偉能夠獲得貸款都是一個“老套”話題。記者之所以采訪他，是因為“老套”意味著具有普遍代表性。
“用土地流轉經營權證貸來100萬元，‘沉睡’多年的土地資產終于變成了發展所需的 ‘真金白銀’。”2015年7月20日，安徽省宿州市埇橋區解集鄉的種糧大戶、磊博農機專業合作社理事長李偉同時領到了土地流轉經營權證和百萬元貸款。10個月后的現在，李偉回想起當初貸到款時的情形，仍稱“心情特別激動”。
因在地域上同時具有東、中、西部各版塊的特征，安徽成了全國農村改革多項內容的試點地區，農村土地承包經營權確權登記頒證試點亦是如此。早在李偉領證前12天，即2015年7月8日，安徽省農村土地承包經營權確權登記試點首批頒證在全國農村改革實驗地鳳陽縣小崗村落地。
無論是從解決土地規模化生產訴求出發還是從緩解農村金融短缺問題看，農村土地承包經營權確權登記頒證均被寄予厚望。重望所托之下，自2008年中央作出開展農村土地承包經營權確權登記頒證的部署后，安徽確權登記頒證的實踐探索已由早期的以村為單位試點，轉入整縣推進的新階段。目前，2014年首批20個整縣推進試點縣（區）完成確權登記工作，頒證已經結束；2015年新啟動的65個縣（市、區）已經完成承包地外業測繪；剩余的22個縣（市、區）和非行政區劃的縣級單位也于2015年9月份先后啟動了試點，預計2016年年底全省確權登記頒證工作可以全面完成，比中央要求提前1年。
安徽如何承擔好全國整省推進農村土地承包經營權確權登記頒證試點省任務？如何積極探索確權登記頒證后續成果有效利用的經驗？如何進一步發揮確權登記頒證成果對深化農村改革的基礎性作用？就此，中國經濟時報記者參加了安徽省農業委員會與安徽農業大學聯合組織的“安徽農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作后續成果利用調研”，先后走訪了安徽省含山縣、銅陵縣、潁泉區、金安區和金寨縣，調研中記者發現，農地確權頒證并非“萬金油”，解決了部分老問題，但又出現了新問題，新老難題交織，同時考驗著安徽的智慧。
新版土地證的四個新功能
“我家的2．35畝承包地跟我一樣有了‘身份證’，就是將來流轉出去，我們也能知道自家地塊在哪兒。”53歲的周黨之是安徽省鳳陽縣小崗村小吳組村民，以前他只知道自家有4塊地，大約2畝；現在經過實際測繪和確權，不僅明確了土地面積，也弄清了空間位置。周黨之說，他家以前也有個 “小本本”，但“小本本”只寫了他家有幾畝地，其他什么都沒有，這么多年，那個本子已經不知道放到哪里去了，“因為根本用不著。”
“這個證相當于農村土地的‘二代身份證’。”對于此次新發的土地證，安徽省農委經管處處長趙高翔介紹說，和農村二輪土地承包時發的土地承包經營權證相比，新頒發的農村土地承包經營權證中，不僅有全省統一的土地承包合同編號、地塊編碼，還附帶了完整的宗地圖，土地信息清晰明了。“開展農村土地承包經營權確權登記頒證，穩定了土地承包關系，推動了農業規模化經營，促進了農民增產、增收，必將進一步釋放農村改革發展的活力。”趙高翔說。
至于確權頒證后的好處，李偉是案例之一。李偉是埇橋區近年來涌現出的種糧大戶，通過土地流轉，發展了6900余畝的良種種植基地，成立了偉博種植家庭農場和磊博農機專業合作社。經營規模越來越大，資金不足的問題也日益凸顯，但由于缺少有效抵押物，從銀行貸款十分困難。據安徽省農委統計顯示，“十二五”以來，安徽土地流轉進入加速發展階段。
截止到2015年年底，安徽省耕地流轉率達46．8％，達到2921．9萬畝。全省農民合作社6．3萬個、家庭農場3．2萬家、現代農業產業化聯合體近900家，規模以上農產品加工企業5922家，農機和植保社會化服務組織超過1．8萬個，新型農業經營主體成為流轉主力軍。而隨著各地建設流轉平臺、完善政策配套，土地流轉由農民間自發流轉為主逐漸向政府引導、市場對接為主轉變，流轉形式不斷創新，除原有轉包、轉讓、互換、租賃等形式外，股份合作和土地托管成為新的流轉形式，具有旺盛的生機活力。
“試點工作務實有效，取得了惠及多方的綜合效益。試點實踐證明，開展土地確權登記頒證，一舉多得、利國利民。”趙高翔總結說，一是進一步穩定了農村土地承包關系。確權登記頒證解決了承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，化解了一些多年遺留的歷史矛盾，從法律和制度上進一步明晰了農村土地產權，為進一步穩定農村土地承包關系奠定了基礎。二是推動了適度規模經營。確權登記頒證從地籍上固化了農民的財產性權利，強化了對農民土地承包經營權的物權保護，給承包地拿上了“戶口本”，讓農民群眾吃上了“定心丸”，解除了農民長期流轉土地的后顧之憂，為土地流轉和規模經營創造了條件。三是增加了農民財產性收入。確權登記頒證后，農戶承包土地面積比二輪承包面積普遍增加，農民流轉土地收益也隨之增加。如金安區馬頭鎮和橫塘崗鄉實測面積78687．3萬畝，比二輪承包面積增加了20267萬畝，多出45％，當地農民土地流轉租金總收入平均增長30％左右。四是提升了農村土地的融資能力。確權登記頒證后，不少縣積極開展土地承包經營權抵押貸款試點，使土地融資成為可能，從而逐步釋放了農村土地制度改革的紅利。
豐富但仍需探索的安徽實踐
雖然手握土地證，但并不意味著，全省農民都可以像李偉一樣，能夠順利實現抵押。“土地流轉經營權證的頒發，為農業經營主體提供了有效抵押，作為金融機構，也可以規避貸款的風險，但因為這項財產權利不完整、市場發育不完全，一旦發生風險，銀行很難處理這批抵押資產，所以銀行積極性不高。”宿州市農行埇橋支行行長邵兵說。
即便如此，土地確權頒證作為基礎，其成效依然不可抹殺。農地確權頒證被譽為“死產變活”的驚險一躍，這一躍的前提是中央允許土地經營權流轉及抵押，從產權著手，讓“農村死產變活權、活權生活錢”，以此全面激發農業農村活力。
“農村土地承包經營權確權登記頒證取得了極為珍貴的重要成果，運用好來之不易的成果，使之更好地服務于現代農業發展，是深化農村改革中十分值得研究的問題。為此，首批20個試點縣（區）按照省委、省政府要求，緊緊圍繞放大確權登記成果效應，在實踐中進行了諸多有益的探索，成效已初見端倪。”趙高翔說。
在六安市金安區、合肥市廬江縣，記者調研發現，圍繞構建確權管理信息系統，兩區縣均加大了投入，建立了承包經營權信息管理服務中心，準確地記錄了承包經營權確權的基礎信息，實現了登記、查詢、變更、注銷和分析的信息化管理。在銅陵市銅陵縣等地，圍繞確權后農村土地承包經營權管理，探索建立了部門分工明確的確權后農村土地承包經營權管理機制，確定農業部門和鄉鎮負責確權后的土地承包經營管理和矛盾糾紛調解，國土資源部門把確權后承包經營權納入不動產管理，檔案部門負責確權登記頒證綜合檔案管理，實現了確權后常態化管理的規范化、制度化。
“阜陽市潁泉區等縣（區）搭建了農村土地經營權交易平臺，制定了農村產權流轉交易中心建設實施方案，依托區鎮村三級便民服務體系，探索建立‘組織合法化、交易規范化、操作流程化、管理制度化、資源利用最大化’的農村產權交易工作體制，為促進土地等要素流動開辟了通道。”安徽農業大學經管學院博士、副教授肖雙喜分析說，鳳陽縣、金寨等縣在頒發《農村土地承包經營權證》的基礎上，向新型農業經營主體頒發了《農村土地流轉經營權證》，完善了土地流轉登記制度，為規范土地流轉、實現土地經營權抵押貸款奠定了基礎。
調研中記者發現，目前，確權后農村土地承包經營權財產性權利實現的形式在安徽呈現出三種模式。
一是開展農村土地經營權抵押貸款。首批20個試點縣（區）已有近10個開展了土地經營權抵押貸款業務。六安市金寨縣利用土地經營權抵押，向3家獼猴桃合作社發放貸款600萬元；銅陵縣共辦理土地承包經營權抵押貸款業務4宗230萬元。二是創新土地經營權融資方式。阜陽市潁泉區在確權登記成果的基礎上，會同國元保險、人保、潁泉農商行等金融機構，探索“保險＋信貸”、“產權＋信貸”、“信用＋信貸”、“擔保＋信貸”等多種模式，成功發放農村土地流轉經營權抵押貸款305萬元。三是探索農村土地承包經營權入股。馬鞍山市含山縣林頭鎮陳墩村部分村組把確權后的土地量化成股份，交給 “宏達農機專業合作社”經營，所得收益年底按股份分配給入社農民。
“確權頒證，還初步探索了確權成果在農村土地流轉、土地征用方面的運用。”安徽農業大學經管學院博士、講師杜宇能分析說，確權登記頒證后農民承包地面積更精準，四至邊界和空間位置更明確。目前，首批試點縣（區）中，確權成果在土地流轉和土地征用方面得到了有效利用。金寨縣梅山鎮龍灣村流轉472畝和征用1000畝耕地都運用了確權的測繪成果，受到了各方的普遍認可。
五個新問題需邊改革邊解決
按照國家關于農村土地承包經營權確權登記頒證的總體要求，確權成果運用不僅要體現在涉及土地承包經營權設立、轉讓、互換、變更、抵押等內容的常態化管理服務層面，更要體現在產權關系、財產性權利、農業經營和農村治理層面。然而，記者在調研中發現，擴大確權后續成果利用還存在一些障礙。
一是確權登記頒證成果的法律地位有待鞏固。農村土地承包經營權確權登記頒證是按照不動產登記管理的程序進行的，確權登記后農民的土地承包經營權已由原來的合同管理轉變為登記管理，承包地作為農民的不動產產權，確權成果必須與現行法律法規相銜接，確保確權登記成果管理和運用的法制化。目前，制約安徽確權成果利用的主要有三方面：一是農村土地承包經營權確權登記成果的法律地位尚不明確。相關法律尚未賦予農村土地承包經營權確權登記成果明確的法律地位，影響了確權成果法律效力的發揮，不利于確權成果有效利用；二是相關法律法規有待梳理和修訂。《土地法》、《土地承包法》和《擔保法》關于農村土地承包經營權調整、期限、抵押擔保的具體內容明顯落后于農村改革的實踐活動，有待梳理修訂；三是相關政策文件的表述需要修改。在遵循堅持土地所有權、穩定承包權、放活經營權“三權分置”理論下，繼續使用諸如“農村土地承包經營權流轉”、“農村土地承包經營權交易”的提法已不再合適，需要明確承包權和經營權分離的政策表述。
二是農村土地承包經營權常態化管理方面的障礙。確權登記頒證工作是一個階段性的重大工程，頒證后的常態化管理也將是一個長期任務。但從安徽實踐來看，當前，確權后的常態化管理還有不少障礙：一是確權后鄉村公益事業建設等用地需求可能影響確權登記成果的穩定性。確權后農村土地征占用行為將會受到制衡，有利于農民權益的保護。然而，隨著美好鄉村建設、農村土地整治、高標準農田建設的推進，對用地的需求可能影響確權登記成果的穩定性；二是確權后農村土地承包經營權變動的法律程序及管理制度有待完善。確權登記頒證后，集體經濟組織內部土地承包經營權變更、互換、轉讓、戶口注銷等造成的農村土地承包經營權變動，需要依法明確程序要求，建立規范的登記、審核、備案制度，而相關法律規定和管理制度有待建立和完善；三是確權登記成果的信息化利用水平不高。調研的縣（區）普遍反映，由于國家缺乏頂層設計，確權登記成果的信息化步伐相對滯后，阻礙了確權登記成果的高效使用；四是確權登記成果常態化管理薄弱。目前，安徽全省鄉鎮農經管理機構不健全，確權后，土地承包經營權的變更、互換、轉讓和確權常態化工作機制缺失，特別是確權信息檔案、土地流轉、糾紛調解等工作難落實，嚴重影響確權成果的利用；五是確權成果交接有待明確。根據現行法律規定，農村土地承包經營權的管理主體為各級農業行政主管部門。而國家在不動產管理體制改革設計中，把土地承包經營權納入不動產管理，過渡期滿后，農村土地承包經營權確權登記頒證成果將移交國土不動產管理部門，但對如何移交，今后土地承包經營權日常管理和矛盾糾紛調解由誰負責等都未明確，縣（區）農業、國土部門都對此產生了疑問。
三是規范引導農村土地經營權有序流轉方面的障礙。從調研的情況來看，確權登記頒證有效地促進了土地的規范有序流轉，但仍然需要解決以下一些問題：一是確權登記后農戶承包土地實測面積增大，引發了農民對原流轉土地租金的訴求。調研中發現，確權后不少地方農戶要求更改過去的流轉合同中的流轉面積，主張更高的流轉租金，而流入方對此不認同，給現已流轉的土地帶來一定程度的不穩定性；二是新型農業經營主體的農田基本建設受到一定程度的制約。確權登記頒證后，承包戶的權利意識顯著增強，當新型農業經營主體為經營活動需要在流轉土地上進行基礎設施建設時，由于改變了土地原有的形態和邊界，往往遭到承包戶的反對，從而降低了新型農業經營主體對農田建設的積極性。
四是農村土地承包經營權財產性權利實現方面的障礙。確權登記頒證后承包土地作為用益物權，進一步固化了農民的土地財產權，按照中央政策規定，可以用農村土地承包經營權進行抵押融資。然而，在實踐探索中，農村土地經營權融資活動仍然是困難重重：一是農村土地流轉經營權缺乏有效的憑證。當前安徽不少試點地區都在確權登記頒證的基礎上，對流轉土地的新型經營主體頒發了《農村土地流轉經營權證》，以此作為流轉后的土地經營權抵押貸款的憑證。然而這種縣級地方政府制發的流轉經營權證的有效性和適用范圍存在局限，金融機構對其認可程度不高；二是土地經營權作為抵押物的處置渠道不順暢。抵押物能否處置變現是銀行風險把控的關鍵，目前，由于土地經營權的變現處置會連帶承包權，當流轉經營出現風險，需要進行變現處置時，缺乏法律依據，使經營權抵押貸款融資增加了難度；三是農村土地承包經營權價值評估困難。在土地流轉實踐中，各地流轉費用給付的期限和金額有差異，經營收入也不穩定，給經營權貸款時的價值評估帶來了困難，很多地區的經營權價值在貸款時往往被低估；四是承包戶對農村土地承包經營權被抵押普遍持反對態度。農村土地承包經營權抵押時，從法規層面需要承包戶的簽字確認，但由于承包戶對農村土地經營權的分置管理認識不足，擔憂自己的利益受損，從而阻礙了農村土地經營權的抵押融資，也讓銀行在發放經營權貸款時有所顧慮。
五是惠農政策與確權成果掛鉤后可能導致惠農利益分配格局的變化。根據農業部等國家六部委文件精神，未來確權成果將要為土地經營權流轉、調解土地糾紛、完善補貼政策、進行征地補償和抵押擔保提供重要依據。但是，從現實來看，目前安徽很多地區農民的普惠制補貼，沒有完全以二輪土地承包為依據，而是以農村戶籍人口數為依據發放的，如果惠農政策與確權成果掛鉤后，原有惠農利益的分配格局將出現變化，可能引起糾紛，從而降低惠農政策的實施效果。
中國鄉村發現網轉自：中國經濟時報2016-04-08
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