2014年12月29日，最高人民法院公布《關(guān)于依法平等保護非公有制經(jīng)濟，促進非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展的意見》(以下簡稱《意見》)，首次以司法指導(dǎo)意見的形式對依法保障非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展的相關(guān)問題進行規(guī)定。《意見》要求對非公有制經(jīng)濟主體在生產(chǎn)、經(jīng)營、融資活動中的創(chuàng)新性行為,要依法審慎對待,只要不違反法律和司法解釋的規(guī)定,不得以違法論處。違反有關(guān)規(guī)定,但尚不符合犯罪構(gòu)成條件的,不得以犯罪論處。本文將以農(nóng)民合作社開展信用合作(資金互助)過程中涉及到的“超范圍經(jīng)營”爭議為例，對農(nóng)民合作社經(jīng)營自主權(quán)進行探討。
法無禁止即可為，法無授權(quán)不可為
最高人民法院新聞發(fā)言人孫軍工強調(diào)，法院在審理行政案件時，對非公有制經(jīng)濟主體要堅持“法無禁止即可為”的原則，對行政權(quán)力要堅持“法無授權(quán)不可為”的原則。而在此之前，國務(wù)院總理李克強2014年2月11日在國務(wù)院第二次廉政工作會議上的講話也明確指出：要努力做到讓市場主體“法無禁止即可為”，讓政府部門“法無授權(quán)不可為”，調(diào)動千千萬萬人的積極性，為中國經(jīng)濟的發(fā)展不斷地注入新動力。盡管在當(dāng)前形勢下，農(nóng)民合作社是否被歸類為非公有制經(jīng)濟，是有待商榷的，但是《意見》的出臺標(biāo)志著我國已經(jīng)開始從司法制度上確定政府“職權(quán)法定”和行政相對人“自由保障”的原則，不僅限制政府的不法干預(yù)，也能保障行政相對人的自由創(chuàng)新。這對實踐中農(nóng)民合作社依法開展信用合作(資金互助)這一融資創(chuàng)新活動有著重要的指導(dǎo)意義。
處在灰色地帶的信用合作
農(nóng)村資金互助組織興起于吉林四平，2004年7月10日，梨樹縣閆家村姜志國等8戶農(nóng)民自發(fā)成立了我國首家農(nóng)村資金互助社，由于這一組織形式順應(yīng)了農(nóng)民和市場的需求，不僅解決了農(nóng)民的貸款難問題，而且提高了農(nóng)民的信用組織化程度，受到了農(nóng)民的擁護和歡迎。在國家農(nóng)村金融新政的鼓勵下，經(jīng)過近10年的發(fā)展，農(nóng)村資金互助組織已經(jīng)遍布大江南北。根據(jù)監(jiān)管主體的不同，目前我國的農(nóng)村資金互助組織主要分為以下幾類：第一類是中國銀監(jiān)會批準(zhǔn)的農(nóng)村資金互助社，2007年開始準(zhǔn)入，2011年年底暫緩審批，全國范圍內(nèi)僅有49家；第二類是國務(wù)院扶貧辦批準(zhǔn)的貧困村互助資金，從2006年開始試點，截至2013年12月底，全國共有27個省1.7萬多個貧困村實行了村級互助資金項目；第三類是各級地方政府在民政部門審批的資金互助組織，如江蘇各級農(nóng)辦系統(tǒng)推動的“農(nóng)民資金互助合作社”，浙江各級供銷系統(tǒng)推動成立的“農(nóng)村資金互助會”，大概有5000多家；第四類就是農(nóng)民自發(fā)開展信用合作(資金互助)的農(nóng)民專業(yè)合作社，在全國各地均有試點，據(jù)中華合作時報社、安徽財經(jīng)大學(xué)聯(lián)合專題調(diào)研組統(tǒng)計，截至2012年年底，在全國60萬家農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部資金互助部總數(shù)約為2萬家。
由于前三類資金互助組織都有明確的監(jiān)管部門，第四類即農(nóng)民自發(fā)開展內(nèi)部信用合作(資金互助)的農(nóng)民專業(yè)合作社并無明確的監(jiān)管部門，實踐中工商營業(yè)執(zhí)照關(guān)于業(yè)務(wù)范圍往往是和農(nóng)民專業(yè)合作相關(guān)的，如組織采購、供應(yīng)成員所需的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料；組織收購、銷售成員的產(chǎn)品；提供成員所需的農(nóng)產(chǎn)品加工、運輸、貯藏等服務(wù)；提供水稻、小麥等收割脫粒服務(wù)；提供畜禽防病治療服務(wù)；引進新技術(shù)、新品種，開展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的技術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)交流和信息咨詢服務(wù)；等等。已經(jīng)開展信用合作(資金互助)的農(nóng)民專業(yè)合作社中99%以上的業(yè)務(wù)范圍中沒有“信用合作”或“資金互助”，這在實踐中往往被某些對法律政策缺乏深入認識和理解的工商部門以“超范圍經(jīng)營”為由給予行政指導(dǎo)或行政處罰。如某農(nóng)民合作社為該社社員提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的存貸款服務(wù)，被當(dāng)?shù)毓ど绦姓芾砭忠?span>“未取得《金融許可證》，擅自超出營業(yè)執(zhí)照核準(zhǔn)的經(jīng)營范圍從事金融存貸業(yè)務(wù)”的罪名予以行政處罰。
農(nóng)民合作社是否涉嫌“超范圍經(jīng)營”？
法無禁止，且政策鼓勵。農(nóng)民合作社在社員內(nèi)部開展信用合作受政策鼓勵，也不違反法律規(guī)定。
黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)村金融創(chuàng)新，從2004年開始，歷年的中央1號文件(2011年除外)都鼓勵農(nóng)民開展信用合作(資金互助)。2014年中央1號文件更是明確提出：在管理民主、運行規(guī)范、帶動力強的農(nóng)民合作社和供銷合作社基礎(chǔ)上，培育發(fā)展農(nóng)村合作金融，不斷豐富農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)類型。堅持社員制、封閉性原則，在不對外吸儲放貸、不支付固定回報的前提下，推動社區(qū)性農(nóng)村資金互助組織發(fā)展。2015年的中央1號文件，在此基礎(chǔ)上繼續(xù)深化農(nóng)村改革，推動農(nóng)民信用合作。
習(xí)近平主席指出，“黨的政策和國家法律都是人民根本意志的反映，在本質(zhì)上是一致的”。這統(tǒng)一于人民的根本意志，黨的政策是國家法律的先導(dǎo)和指引，是立法的依據(jù)和執(zhí)法活動的重要指導(dǎo)。由于《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作法》立法時的主客觀條件限制，導(dǎo)致前瞻性不夠，強調(diào)了“專業(yè)”合作，忽視了包括信用合作的“綜合”合作，使得農(nóng)村合作金融并未列入“合作社法”。而實踐中，農(nóng)民發(fā)展合作社又不可避免地涉及信用合作(資金互助)的需求，所以通過相應(yīng)的政策可以給予補充或補白，這也體現(xiàn)出了黨的政策堅持實事求是的原則，積極回應(yīng)合作社發(fā)展的現(xiàn)實需求。
習(xí)近平主席又指出，“黨既領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，也領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法法律，做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法。”黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。《中華人民共和國憲法》第八條明確規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟。憲法規(guī)定的信用合作就是現(xiàn)在中央推動發(fā)展的農(nóng)民信用合作(資金互助)組織。
同時，《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》第六條也規(guī)定：國家保護農(nóng)民專業(yè)合作社及其成員的合法權(quán)益，任何單位和個人不得侵犯。這說明農(nóng)民合作社及其成員的有經(jīng)營自主權(quán)，只要不違反法律和司法解釋的規(guī)定，農(nóng)民合作社為了滿足社員生產(chǎn)生活的需求，在社員內(nèi)部開展信用合作(資金互助)，完全屬于農(nóng)民合作社的經(jīng)營自主權(quán)范疇。
由此可見，農(nóng)民合作社擁有在本社內(nèi)部開展信用合作(資金互助)的經(jīng)營自主權(quán)，不應(yīng)被非法剝奪。
法無授權(quán)，故不應(yīng)設(shè)限。從法條競合關(guān)系上講，農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作(資金互助)不需要獲得行政許可，不屬于超范圍經(jīng)營。
從已發(fā)生的案例來看，各地工商部門一般都依據(jù)《無照經(jīng)營查處取締辦法》來定性農(nóng)民合作社開展信用合作(資金互助)涉嫌“超范圍經(jīng)營”。前述案例中當(dāng)?shù)氐墓ど绦姓芾聿块T認為農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作(資金互助)違背了《無照經(jīng)營查處取締辦法》第4條第一款第(一)項和第(五)項，認為農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作(資金互助)“應(yīng)當(dāng)取得而未依法取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件”，即“金融許可證”。
那么農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作(資金互助)是否應(yīng)當(dāng)取得“金融許可證”呢？
《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第二條：本法所稱銀行業(yè)金融機構(gòu)，是指在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行、城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社等吸收公眾存款的金融機構(gòu)以及政策性銀行。
在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司、財務(wù)公司、金融租賃公司以及經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立的其他金融機構(gòu)的監(jiān)督管理，適用本法對銀行業(yè)金融機構(gòu)監(jiān)督管理的規(guī)定。
《金融許可證管理辦法》第三條：金融許可證適用于銀監(jiān)會監(jiān)管的、經(jīng)批準(zhǔn)經(jīng)營金融業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)。
金融機構(gòu)包括政策性銀行、商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、城市信用社、農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、金融資產(chǎn)管理公司、信托公司、企業(yè)集團財務(wù)公司、金融租賃公司、汽車金融公司、貨幣經(jīng)紀(jì)公司等。
由此可見，農(nóng)民專業(yè)合作社不是金融機構(gòu)，《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《金融許可證管理辦法》中也沒有“授權(quán)”銀監(jiān)會對農(nóng)民專業(yè)合作社開展內(nèi)部信用合作實施行政許可。
此外，《中華人民共和國行政許可法》第十七條明確規(guī)定，除法律、法規(guī)外，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可。而現(xiàn)有其他法律、法規(guī)中也沒有對農(nóng)民專業(yè)合作社開展內(nèi)部信用合作設(shè)定行政許可。
《中華人民共和國行政許可法》第十三條規(guī)定：本法第十二條所列事項，通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可：
(一)公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；
(二)市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的；
(三)行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的；
(四)行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。
農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部信用合作(資金互助)并不吸收公眾存款，是農(nóng)民專業(yè)合作社和其成員能夠自主決定的，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的，行政機關(guān)完全可以采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式解決，因此，根本沒有必要設(shè)定行政許可。
因此，某些地方的工商部門按《無照經(jīng)營查處取締辦法》對農(nóng)民專業(yè)合作社開展內(nèi)部信用合作(資金互助)進行處罰，是完全沒有法律依據(jù)的。
經(jīng)營自主，屬內(nèi)部互助。農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作(資金互助)是以服務(wù)成員為宗旨，并不是以盈利為目的，不屬于對外經(jīng)營行為。
農(nóng)民依托專業(yè)合作社開展信用合作(資金互助)主要是為了滿足社員的生產(chǎn)生活需求，是社員之間的信用合作，是以服務(wù)社員為宗旨，屬于社員內(nèi)部的互助行為，也是政策鼓勵的，并非對外經(jīng)營活動，因而不涉及無照經(jīng)營的行為。
如浙江省玉環(huán)縣九山果蔬專業(yè)合作社以信用合作的方式，截至2014年6月末，共吸收363戶社員的資金757萬元，根據(jù)社員意愿整合使用資金，其中，一部分社員意愿出資建立農(nóng)產(chǎn)品基地，如在溫嶺塢根、衢州蓮花、仙居建立了3個農(nóng)業(yè)基地，總種植面積達1360畝，由合作社給予資金支持；一部分社員意愿出資發(fā)展市場，如在杭州、上海、南京等地建立了18家農(nóng)產(chǎn)品超市，解決農(nóng)產(chǎn)品終端銷售市場問題，逐步形成了“農(nóng)戶+合作社+基地+銷售市場”的發(fā)展格局。
綜上所述，農(nóng)民專業(yè)合作社開展內(nèi)部信用合作(資金互助)的行為，是社員內(nèi)部互助行為，根本就不是對外經(jīng)營行為，更不是什么“無照經(jīng)營”和“超范圍經(jīng)營”的行為，某些對法律政策缺乏深入認識和理解的工商部門，對農(nóng)民專業(yè)合作社開展內(nèi)部信用合作(資金互助)的行為，按照《無照經(jīng)營查處取締辦法》的有關(guān)規(guī)定進行處罰，是完全站不住腳的，不合理，也不合法。
創(chuàng)新驅(qū)動，拓展信用合作空間
近年來，隨著農(nóng)民專業(yè)合作社尤其是農(nóng)民信用的蓬勃發(fā)展，由于監(jiān)管的真空和法律的滯后，一些不法份子假借農(nóng)民合作社的名義進行非法集資活動，給農(nóng)民群眾造成了財產(chǎn)損失，影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。但是我們必須清醒地看到，農(nóng)民信用組織發(fā)展的主流是好的，我們不能因噎廢食。農(nóng)民專業(yè)合作與農(nóng)民信用合作猶如一個硬幣的兩面，是“雞生蛋，蛋孵雞”的關(guān)系，專業(yè)合作會向信用合作發(fā)展，信用合作會向?qū)I(yè)合作延伸，專業(yè)合作與信用合作相互促進，相互推動。農(nóng)民合作社開展信用合作政策性強，法律性也強，社會敏感度高，關(guān)系到農(nóng)民的切身利益和農(nóng)村社會的穩(wěn)定，對于農(nóng)民這一創(chuàng)新行為，各級政府部門要樹立法治意識，堅持依法行政，堅持“法無授權(quán)即禁止”的職權(quán)法定原則，統(tǒng)一思想，提高認識，加強與農(nóng)民專業(yè)合作社的溝通聯(lián)系，保護農(nóng)民專業(yè)合作社開展內(nèi)部信用合作(資金互助)的合法權(quán)利，避免非法侵犯農(nóng)民專業(yè)合作社的經(jīng)營自主權(quán)，打擊假借農(nóng)民合作社名義進行非法集資的行為，為農(nóng)民合作社的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的市場秩序。
(文章獲教育部博士點基金“基于普惠要求的農(nóng)村金融市場創(chuàng)新體系研究”(20120004110001)支持)
(作者單位：北京百信之家管理咨詢有限公司，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中金在線2015-02-12
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