【摘要】鄉(xiāng)村治理是國家治理的重要組成部分，基于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及全面推進(jìn)依法治國的背景，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)具有重要的戰(zhàn)略性地位。在走向權(quán)利的時(shí)代，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理應(yīng)當(dāng)以人權(quán)作為價(jià)值基準(zhǔn)，以人權(quán)保障來化解鄉(xiāng)村治理危機(jī)，并以此推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展，促使鄉(xiāng)村和諧秩序形成，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會文明發(fā)展，進(jìn)而推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)國家的富強(qiáng)、民主、文明與和諧。
【關(guān)鍵詞】治理危機(jī)；鄉(xiāng)村治理；國家治理；人權(quán)保障
20世紀(jì)90年中后期，中國鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)治理危機(jī)，進(jìn)入21世紀(jì)之后鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)“復(fù)合性危機(jī)”，為此國家和政府有針對性地出臺了費(fèi)稅改革、取消農(nóng)業(yè)稅與新農(nóng)村建設(shè)等舉措，解決了村民負(fù)擔(dān)過重等問題。值得注意的是，建國以來體現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理之中的治理權(quán)威以及理念沒有發(fā)生根本性變化;而我國社會正“走向權(quán)利的時(shí)代”，法治原則已經(jīng)成為國家治理的主要原則，人權(quán)保障是治理的終極目標(biāo)。顯然，如果不關(guān)切人權(quán)，不以人權(quán)保障作為價(jià)值基準(zhǔn)，鄉(xiāng)村治理就無法實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。為此，基于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及全面推進(jìn)依法治國的背景，特別是基于人權(quán)保障視角深入研究鄉(xiāng)村治理，具有深刻意義。
一、以人權(quán)作為鄉(xiāng)村治理的價(jià)值基準(zhǔn)
20世紀(jì)90年代末，鄉(xiāng)村治理概念被提出，學(xué)者們試圖運(yùn)用這一更具包容性的概念來解釋和分析鄉(xiāng)村社會[1]。而治理的興起與人權(quán)追求密切相關(guān)，治理理論涵蓋人權(quán)的相關(guān)價(jià)值。作為治理理論運(yùn)用于鄉(xiāng)村研究而產(chǎn)生一個(gè)新的分析概念，鄉(xiāng)村治理應(yīng)當(dāng)是內(nèi)涵著人權(quán)價(jià)值。
（一）治理與人權(quán)追求
治理（governance）原意是控制、引導(dǎo)和操縱，指的是在特定范圍內(nèi)行使權(quán)威。它隱含著一個(gè)政治進(jìn)程，即在眾多不同利益共同發(fā)揮作用的領(lǐng)域建立一致或取得認(rèn)同。諸多學(xué)科對治理概念進(jìn)行學(xué)科內(nèi)的詮釋，創(chuàng)新性地學(xué)術(shù)嫁接并形成社會治理、地方治理、全球治理以及鄉(xiāng)村治理等概念。1989年，世界銀行面對全球化擴(kuò)張以及本土化應(yīng)對態(tài)勢的認(rèn)識，發(fā)表了《南撒哈拉非洲：從危機(jī)走向可持續(xù)增長》一文，初次提出關(guān)于治理的觀點(diǎn)，賦予治理新的內(nèi)涵，興起了治理理論研究。法國學(xué)者阿爾卡塔拉認(rèn)為，治理理論興起有以下幾個(gè)方面原因：國際組織從唯經(jīng)濟(jì)論思維的死胡同撤退的嘗試;將權(quán)力從公共部門轉(zhuǎn)移到私人部門以減少國家的作用;在第三世界的公共領(lǐng)域進(jìn)行改革而又避免過分干涉其內(nèi)部事務(wù);對民主化和人權(quán)的新的不懈追求;沖突之后的重建這樣的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[2]。為此，人權(quán)追求是治理理論興起的源動力之一。人權(quán)，即一個(gè)人之所以擁有這種權(quán)利，僅僅因?yàn)樗侨说幕緳?quán)利，它也是根據(jù)權(quán)利對于社會變革提出的要求[3]。由《世界人權(quán)宣言》《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》《經(jīng)濟(jì)、社會與文化權(quán)利國際公約》組成的國際人權(quán)憲章，構(gòu)建了人權(quán)體系，為世界各國人民享有各項(xiàng)人權(quán)提供依據(jù)，也為人們對社會和政府提出道德上的和政治上的要求提供參考，也深刻影響政府和社會治理方式和機(jī)制。
（二）以人權(quán)保障為核心的鄉(xiāng)村治理
目前，鄉(xiāng)村治理內(nèi)涵的界定主要有公共權(quán)力導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、主體導(dǎo)向，以村莊為載體的研究路徑，這些概念解釋鄉(xiāng)村治理某一方面，使鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵更加豐富。但是，它們較少關(guān)切相關(guān)主體的權(quán)利與人權(quán)。十八屆三中全會以來，國家治理被賦予新的內(nèi)涵，即它不但不壓制人權(quán)、犧牲人權(quán)，而恰恰是以人權(quán)保障為基礎(chǔ)、為目標(biāo)的[4]。所以，鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵也發(fā)生變化，也應(yīng)該以人權(quán)保障為基礎(chǔ)和目的，使村民生活得更有尊嚴(yán)，提升村民的幸福感，最終促進(jìn)村民的發(fā)展。首先，鄉(xiāng)村治理應(yīng)當(dāng)以人權(quán)為價(jià)值基準(zhǔn)。鄉(xiāng)村治理從根本上說是圍繞“人”展開的。“人”之所以被稱之為“人”，之所以是“人”，就是因?yàn)槠湎碛匈囈源嬖诘幕緳?quán)利――人權(quán)，也就是國家人權(quán)憲章規(guī)定的“人類家庭所有成員的固有尊嚴(yán)及其平等的和不移的權(quán)利”，包括以生命權(quán)、自由權(quán)和隱私權(quán)為核心的公民權(quán)利;以選舉權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)為核心的政治權(quán)利;以及以財(cái)產(chǎn)權(quán)、工作權(quán)、社會保障權(quán)、受教育權(quán)、文化權(quán)為核心的經(jīng)濟(jì)、社會與文化權(quán)利等等。所以，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，還是參與鄉(xiāng)村治理的其他社會組織，都應(yīng)當(dāng)尊重村民的人權(quán)，并為村民的人權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供必要的經(jīng)濟(jì)、政治和社會條件;村民應(yīng)該以此來主張和維護(hù)自身的利益和自由。其次，鄉(xiāng)村治理應(yīng)當(dāng)以人權(quán)保障為價(jià)值指向。鄉(xiāng)村治理要深度關(guān)切村民的權(quán)利和利益，聚焦村民關(guān)注的問題，提供必要的政治、經(jīng)濟(jì)和文化條件，切實(shí)保障人權(quán)的實(shí)現(xiàn)。如果鄉(xiāng)村治理離開村民的人權(quán)保障，離開村民高度關(guān)注的問題，則鄉(xiāng)村治理是不會產(chǎn)生實(shí)際的效果的。如果鄉(xiāng)村治理侵害村民的基本權(quán)利，可能會導(dǎo)致更大的矛盾和沖突，直接影響鄉(xiāng)村秩序，影響鄉(xiāng)村社會的發(fā)展。最后，鄉(xiāng)村治理應(yīng)當(dāng)以人權(quán)作為治理指標(biāo)體系的重要內(nèi)容。村民對基層政府、村委會的滿意度主要通過人權(quán)指標(biāo)體系進(jìn)行考量，諸如基層政府提供的公共服務(wù)，是否促進(jìn)村民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、平等權(quán)、水權(quán)、環(huán)境權(quán)、受教育權(quán)等發(fā)展;村民是否享有知情權(quán)、表達(dá)權(quán)以及監(jiān)督權(quán)等政治參與權(quán)。
（三）人權(quán)保障對鄉(xiāng)村治理的意義
1.有助于現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理獲得正當(dāng)性支撐。20世紀(jì)90年代后期，我國憲法確認(rèn)依法治國的方略，鄉(xiāng)村治理從形式上進(jìn)入“法治”時(shí)期，“人權(quán)得到最全面最切實(shí)的保障，是現(xiàn)代法治社會的一個(gè)根本目標(biāo)，也是它的基本標(biāo)志之一”[5]。在“國家尊重和保障人權(quán)”憲法原則下，基于法治模式下的鄉(xiāng)村治理最終應(yīng)當(dāng)回歸人權(quán)，使人權(quán)得到最為全面和切實(shí)的保障，特別是關(guān)切村民生存與發(fā)展的權(quán)利，才能使多中心治理主體達(dá)成治理共識，基層政府、村委會和其他社會組織才能獲得村民的認(rèn)同和信任，使鄉(xiāng)村治理獲得正當(dāng)性支撐。
2.有助于形成鄉(xiāng)村治理價(jià)值共識。鄉(xiāng)村治理中存在著多元主體，諸如基層政府、村委會、其他社會組織和村民，他們的利益需求、價(jià)值取向迥異。但是，多中心治理主體也存在最低限度的價(jià)值共識，即人權(quán)。正如英國學(xué)者米爾恩認(rèn)為，人權(quán)是“普遍的最低限度的道德標(biāo)準(zhǔn)要求”[6]。因此，鄉(xiāng)村治理主體只有建基于人權(quán)，才可能對鄉(xiāng)村治理過程中的利益沖突、權(quán)利沖突進(jìn)行協(xié)商，并且通過協(xié)商達(dá)成利益和權(quán)利的合理分配，實(shí)現(xiàn)利益和信息的均衡。
3.有助于化解鄉(xiāng)村治理危機(jī)。村民由于遭受不公正待遇以及各種權(quán)利遭受侵害，形成村民與基層政府之間、村民與村委會之間、村委會與基層政府之間的沖突，使國家公共權(quán)力與社會權(quán)力之間關(guān)系緊張，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理危機(jī)。當(dāng)下，如果鄉(xiāng)村治理沒有真正意識到作為主體的村民的基本權(quán)利，沒有意識到村民權(quán)利意識的覺醒，沒有尊重和保障村民的基本權(quán)利，可能會導(dǎo)致鄉(xiāng)村中諸多矛盾的激化、擴(kuò)散和升級。所以，只有關(guān)切村民的基本權(quán)利，以人權(quán)作為鄉(xiāng)村治理的價(jià)值基準(zhǔn)，才能化解鄉(xiāng)村治理危機(jī)。
4.有助于推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。黨的十八屆三中全會作出全面深化改革的決定，提出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標(biāo);黨的十八屆四中全會作出“全面推進(jìn)依法治國”的決定，由此可見，法治方略是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要方式，保障和促進(jìn)公民的基本權(quán)利是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。所以，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化也必然要以人權(quán)保障為核心，基層政府、村委會與其他社會組織切實(shí)保障村民的人權(quán)，才能推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。
二、以人權(quán)考量鄉(xiāng)村治理危機(jī)
鄉(xiāng)村治理危機(jī)是鄉(xiāng)村治理概念與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實(shí)不同一的結(jié)果，也就是現(xiàn)實(shí)的鄉(xiāng)村治理沒有達(dá)到鄉(xiāng)村治理理論預(yù)設(shè)和預(yù)期的目標(biāo)價(jià)值，它是鄉(xiāng)村治理概念辯證發(fā)展的否定環(huán)節(jié)。從人權(quán)角度來說，鄉(xiāng)村治理危機(jī)的實(shí)質(zhì)是人權(quán)危機(jī)。
（一）鄉(xiāng)村治理危機(jī)及其實(shí)質(zhì)
我國傳統(tǒng)社會鄉(xiāng)村治理以“禮治”為主，并形成以鄉(xiāng)紳和宗族長為治理主體的鄉(xiāng)紳社會治理模式。傳統(tǒng)社會的“禮治”內(nèi)含的等級差序、宗法觀念本身就與現(xiàn)代人權(quán)的平等、自由、權(quán)利等理念相違背。自近代以來，國家權(quán)力向基層擴(kuò)張、滲透，特別是新中國建立以后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，以人民公社為模式，國家權(quán)力直接決定著鄉(xiāng)村社會的各個(gè)領(lǐng)域。20世紀(jì)70年代末改革開放以后，國家權(quán)力沿襲建國后的模式。人民公社制度解體后，權(quán)利真空在鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)，隨后引發(fā)鄉(xiāng)村治理危機(jī)。基于此，國家實(shí)施“鄉(xiāng)政村治”的模式，即“基層政府執(zhí)行本級人民代表大會的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作;各村設(shè)立村民委員會來管理本村事務(wù)，也就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)下實(shí)行村民自治”。但是，“鄉(xiāng)政村治”模式導(dǎo)致了農(nóng)村各類資源被過度消耗，農(nóng)民的基本權(quán)利（即人權(quán)）被再次剝奪的風(fēng)險(xiǎn)增加，農(nóng)村發(fā)展再次陷入滯后和無序化狀態(tài)[7]。20世紀(jì)90年中期，基于“鄉(xiāng)政村治”模式下出現(xiàn)以農(nóng)民暴力反抗費(fèi)稅征收為主要特征的鄉(xiāng)村治理次危機(jī)，其源于政府向村民亂攤派、亂征收，以及“剪刀差”方式，對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民進(jìn)行隱形剝削;還假借管理之名，在推進(jìn)國家權(quán)力過程中謀取私利，導(dǎo)致基層政府組織服務(wù)功能弱化，并出現(xiàn)“權(quán)力尋租”現(xiàn)象;基層政府對村委會事務(wù)進(jìn)行過渡干涉，踐踏村民正當(dāng)?shù)恼卧V求。“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”是這一階段形象的描述，反映了村民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、政治參與權(quán)危機(jī)。2004年取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)村治理陷入新的治理危機(jī)，如鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)精英參與鄉(xiāng)村社會治理，特別是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)精英可能與基層政府結(jié)盟，瓜分村民利益，損害村民合法利益;操縱村委會的選舉，損害村民政治參與權(quán)利等等。這一階段鄉(xiāng)村治理危機(jī)以土地征占和其他財(cái)產(chǎn)性沖突為主要特征，實(shí)質(zhì)是村民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、教育權(quán)、水權(quán)和環(huán)境權(quán)等危機(jī)。
（二）人權(quán)危機(jī)
從20世紀(jì)70年代末開始，國家和政府提出的“三步走”戰(zhàn)略，再到21世紀(jì)初，連續(xù)多年出臺有關(guān)農(nóng)村問題的“一號文件”，關(guān)注和推動農(nóng)村問題的解決，出臺諸多惠農(nóng)政策，推動農(nóng)村人權(quán)事業(yè)的發(fā)展，更好地促進(jìn)村民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，使農(nóng)民生活得更有尊嚴(yán)更加幸福。但是，鄉(xiāng)村治理也面臨新的人權(quán)危機(jī)，突出表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：
1.生存權(quán)和發(fā)展權(quán)危機(jī)。主要表現(xiàn)為：一是土地征占引發(fā)的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)危機(jī)。2004年取消農(nóng)業(yè)稅之后，由于城市化規(guī)模加速，資本進(jìn)入農(nóng)村，地方政府和資本不斷地從農(nóng)村和農(nóng)民手中掠奪土地，嚴(yán)重威脅鄉(xiāng)村社會的長期穩(wěn)定發(fā)展，形成諸多的農(nóng)村社會公共沖突的發(fā)生，深刻影響鄉(xiāng)村治理的效果。如村委會、村干部等挪用、截留、霸占土地征用款，導(dǎo)致村委會與村民之間關(guān)系緊張，有的甚至造成流血沖突事件。地方政府、開發(fā)商與村民進(jìn)行的交易不對等、信息不對稱，他們從中盈利，賺取豐厚利潤，村民無法通過合法途徑主張自己的權(quán)益，只能訴諸暴力，導(dǎo)致農(nóng)民與基層政府之間、農(nóng)民與開發(fā)商之間關(guān)系緊張。如2014年發(fā)生在青島市的“平度3?21縱火案”，雖系村委干部和工地承建商指使施暴者所為，但背后卻與地方政府所依賴的“土地財(cái)政”有關(guān)[8]。另外，土地征占導(dǎo)致農(nóng)村耕地嚴(yán)重流失，嚴(yán)重威脅村民的生存和發(fā)展的權(quán)利。二是以水權(quán)和環(huán)境權(quán)引發(fā)的生存和發(fā)展權(quán)危機(jī)。當(dāng)前，我國農(nóng)村水污染嚴(yán)重，已經(jīng)嚴(yán)重地影響農(nóng)民清潔水的飲用，村民的水權(quán)遭受嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。根據(jù)《中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒2011）》數(shù)據(jù)計(jì)算，2010年在七大流域，真正可以安全飲用的Ⅰ-Ⅱ類水僅有287%;在六大河流，僅有151%;在重點(diǎn)監(jiān)測評價(jià)的湖泊水庫，僅有302%[9]。與水權(quán)相近似的還有環(huán)境權(quán)。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村污染總量超過城市和工業(yè)，他們面源污染數(shù)量比較龐大。由于環(huán)境污染，出現(xiàn)了癌癥村，2013年我國政府以官方文件的形式承認(rèn)癌癥村，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)全國有247個(gè)癌癥村，覆蓋27個(gè)省份。
2.幾項(xiàng)重要的政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會權(quán)利危機(jī)。一是平等權(quán)危機(jī)。表現(xiàn)為：農(nóng)村兒童受教育與城鎮(zhèn)兒童受教育的不平等;男女享有財(cái)產(chǎn)的不平等，如村委會集體規(guī)定“出嫁女不享有土地補(bǔ)償款”;宗族勢力復(fù)興，導(dǎo)致農(nóng)民的等級分化，嚴(yán)重影響農(nóng)民平等權(quán)。二是受教育權(quán)危機(jī)。盡管免費(fèi)義務(wù)教育政策已經(jīng)落地，但是農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的投入、農(nóng)村學(xué)校的減少、農(nóng)村優(yōu)質(zhì)師資的流失等，嚴(yán)重地影響和制約農(nóng)村孩子受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。三是政治參與權(quán)、選舉權(quán)危機(jī)。1982年《憲法》確定了村民自治，但是隨著市場化深化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)村青壯年、文化素質(zhì)較高的勞動力向城市流動，導(dǎo)致村委會的選舉流于形式，村民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)遭受嚴(yán)重破壞。特別是宗族勢力、經(jīng)濟(jì)精英介入農(nóng)村兩委的選舉，干涉民主選舉，嚴(yán)重阻礙村民自治發(fā)展。四是農(nóng)村弱勢群體人權(quán)保障危機(jī)。目前，留守在農(nóng)村的基本上是老年人、兒童、婦女等弱勢群體，他們隨時(shí)都有可能遭受侵害，諸如農(nóng)村婦女和留守女孩遭受強(qiáng)奸、猥褻情況頻發(fā)與增多。
2.財(cái)產(chǎn)權(quán)保障。財(cái)產(chǎn)權(quán)是社會權(quán)利的核心，生命的權(quán)利和自由的權(quán)利都必須以財(cái)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，設(shè)立政府的目的以及政府的性質(zhì)和范圍都是為了保障公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。基層政府無視村民的合法的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，任意踐踏和強(qiáng)占，特別是對農(nóng)民合法經(jīng)營的土地和住宅進(jìn)行強(qiáng)制征收和強(qiáng)制拆遷，導(dǎo)致基層政府和村民的沖突。所以，基層政府必須保障村民的合法的私有財(cái)產(chǎn)。
3.農(nóng)村社會保障制度建設(shè)。在市場化、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化浪潮沖擊下，農(nóng)村勞動力資源持續(xù)單向度地向城市流動，“空心村”出現(xiàn)，農(nóng)村的醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會保障不完備。國家要推進(jìn)新型農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)建設(shè)，使農(nóng)民能夠看得起病;推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)，使農(nóng)民老有所養(yǎng)。
4.加強(qiáng)農(nóng)村弱勢群體的權(quán)利保護(hù)。大量農(nóng)村勞動力資源流向城市，只有老人、婦女和兒童留守在農(nóng)村，他們的各種權(quán)利隨時(shí)都有可能遭受侵害，所以，基層政府、村委會以及一些治安組織應(yīng)當(dāng)積極對這些弱勢群體的權(quán)利進(jìn)行保障，使他們免受犯罪違法行為的侵害。
（三）以人權(quán)保障化解鄉(xiāng)村治理危機(jī)
縱觀國家現(xiàn)代化建設(shè)，從中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的目標(biāo)和結(jié)果上看，只是在國家權(quán)力一統(tǒng)天下——民族國家的形成——的意義上達(dá)到了目標(biāo)，也就是說，基于公民權(quán)利和法治原則之上的民主國家的建構(gòu)遠(yuǎn)沒有完成。基于此，鄉(xiāng)村治理的邏輯和走向卻是傳統(tǒng)的政權(quán)與農(nóng)民關(guān)系——強(qiáng)力與服從形式的不斷翻版和改造而已［10］。如何走出鄉(xiāng)村治理的邏輯怪圈？合理且符合現(xiàn)代性的路徑是以人權(quán)保障化解鄉(xiāng)村治理危機(jī)。如果鄉(xiāng)村治理不很好地關(guān)切村民的人權(quán)，很有可能會使鄉(xiāng)村公共沖突、矛盾不斷地升級、擴(kuò)散，進(jìn)而深刻影響鄉(xiāng)村秩序、鄉(xiāng)村文明和鄉(xiāng)村社會的發(fā)展，影響到鄉(xiāng)村和諧。為此，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理必須以把人權(quán)作為鄉(xiāng)村治理的價(jià)值基準(zhǔn)，以人權(quán)保障來化解鄉(xiāng)村治理的危機(jī)，不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展。
三、以人權(quán)保障推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展
以人權(quán)保障推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展，使鄉(xiāng)村治理概念與現(xiàn)實(shí)的同一得以可能，也是鄉(xiāng)村治理概念辯證發(fā)展的否定之否定環(huán)節(jié)。就具體策略來說，通過保障村民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)、政治權(quán)利與社會權(quán)利等，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理多中心治理的互動生態(tài)，以此推動鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展。
（一）生存權(quán)和發(fā)展權(quán)保障
村民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是首位人權(quán)，國家和政府應(yīng)積極保障村民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)保障，以促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展。從宏觀上來說，國家和中央政府應(yīng)當(dāng)建立完善的農(nóng)村土地制度，改善水、空氣等環(huán)境，為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)設(shè)大的經(jīng)濟(jì)、政治和社會環(huán)境。第一，國家和政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行土地確權(quán)。國家應(yīng)當(dāng)為土地確權(quán)提供必要的法律制度農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)、宅基地、農(nóng)村集體建設(shè)用地及征地制度等的關(guān)系厘清提供制度基礎(chǔ)，使土地能夠形成規(guī)模經(jīng)營，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生產(chǎn)要素，獲得自由流動和優(yōu)化配置，從而杜絕村委會、村委會干部、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)精英控制土地資源，以及截留、挪用村民因?yàn)檎鞯乩響?yīng)獲得土地補(bǔ)償款。第二，國家和中央政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌水污染、環(huán)境污染治理，實(shí)施積極的防止水污染和環(huán)境污染的國家人權(quán)戰(zhàn)略。積極對主要河流、湖泊的水污染以及地下水污染進(jìn)行治理，確保村民的飲用水安全，為農(nóng)村提供清潔水源，保障農(nóng)民的水權(quán)；積極對環(huán)境污染進(jìn)行治理，防止污染下鄉(xiāng)，為農(nóng)村提供清新空氣環(huán)境。第三，國家應(yīng)當(dāng)積極實(shí)施扶貧戰(zhàn)略，加大中央財(cái)政對農(nóng)村支持力度，以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展。從微觀上來說，基層政府、村委會、其他社會組織以及村民應(yīng)著力促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，切實(shí)保障村民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。第一，基層政府要依法行政。基層政府應(yīng)嚴(yán)格履行上級政令，服務(wù)鄉(xiāng)村社會，特別是嚴(yán)格落實(shí)國家有關(guān)土地、水和環(huán)境方面的政策、法律，做到嚴(yán)格執(zhí)法。一方面，基層政府不能使用公共權(quán)力任意侵害村民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，諸如不能任意侵害、剝奪村民的耕地；不能任意截留失地村民的補(bǔ)償款等；另一方面，基層政府通過積極行政行為，積極引導(dǎo)村民使用土地、水資源，切實(shí)保護(hù)環(huán)境，為村民提供實(shí)實(shí)在在的公共服務(wù)，諸如政務(wù)公開、興修水利設(shè)施等惠民措施。第二，村委會與其他社會組織要尊重村民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。村委會作為村民自治組織，不能成為某個(gè)宗族的村委會，也不能成為基層政府的附庸而且完全依賴基層政府；它應(yīng)該關(guān)注村民的生存和發(fā)展問題，并及時(shí)向基層政府提出保障的要求。其他社會組織參與鄉(xiāng)村治理過程中不能侵害村民的經(jīng)濟(jì)利益，特別是不能以自身的技術(shù)和專業(yè)優(yōu)勢，損害少數(shù)村民的權(quán)益。第三，村民應(yīng)當(dāng)著力培育自身的人權(quán)意識，當(dāng)自身的權(quán)益遭受侵害時(shí)，應(yīng)當(dāng)尋求合法合理的途徑解決，避免付諸暴力的沖動。
（二）政治權(quán)利保障鄉(xiāng)村治理要保障村民的政治參與權(quán)，即村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和知情權(quán)。
1．建構(gòu)自治權(quán)。20世紀(jì)80年代至今，一直延續(xù)的是“鄉(xiāng)政村治”模式，導(dǎo)致村委會過度依賴基層政府，成為基層政府的下屬機(jī)構(gòu)，喪失自主管理、自我決策的功能。“鄉(xiāng)政村治”是威權(quán)治理結(jié)構(gòu)和理念的產(chǎn)物，體現(xiàn)人民公社體制權(quán)力運(yùn)行的邏輯，將國家的力量延伸到鄉(xiāng)村社會，實(shí)施單一主體、單一向度的管理和控制。破解這一難題，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)真正屬于村民的自治權(quán)，即村民自我管理社區(qū)公共事務(wù)的權(quán)利，才能推動鄉(xiāng)村政治的發(fā)展，才能切實(shí)維護(hù)自身的利益，促進(jìn)自身的全面發(fā)展。
2．發(fā)展鄉(xiāng)村社會組織，鼓勵(lì)其參與鄉(xiāng)村治理。鄉(xiāng)村社會組織通過對公共事務(wù)的關(guān)切和參與來表達(dá)、維護(hù)自身的權(quán)利和利益，使鄉(xiāng)村公共利益在多元的協(xié)商機(jī)制基礎(chǔ)之上得到合法合理的分配。它可以有效地遏制宗族勢力操作鄉(xiāng)村社會的事務(wù)管理；有效地連接村民與基礎(chǔ)政府之間的溝通、協(xié)商和對話，緩沖基層政府與村民之間的對立、矛盾和沖突。一方面，村民可以通過鄉(xiāng)村社會組織，凝聚力量，有效監(jiān)督基礎(chǔ)政府的權(quán)力運(yùn)用和制衡公共權(quán)力，維護(hù)自身利益；另一方面，基層政府也可以通過鄉(xiāng)村社會組織的緩沖，有效地與村民溝通、對話，建立起村民對基礎(chǔ)政府的信任。
3．加強(qiáng)基層民主政府建設(shè)。基層政府是連接村民與上級政府的紐帶，上級政府通過基層政府，使自上而下的政策、法律能夠得以實(shí)施；村民通過基層政府，可以反映自身的政治、利益和價(jià)值訴求。所以，必須加強(qiáng)基層民主政府建設(shè)，擴(kuò)大村民參與鄉(xiāng)村治理途徑，吸納更多的村民加入到公共事務(wù)的管理中來；通過法律制度指導(dǎo)村委會的建設(shè)，以法治原則建立健全農(nóng)村公共服務(wù)和社會治理的議事規(guī)則，厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的各種關(guān)系以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作原則、內(nèi)容、方式、責(zé)任和配套機(jī)制，在法律的范圍內(nèi)指導(dǎo)村民的民主生活，不能干涉村民的政治生活的自由，形成干部與群眾之間的交流互動；尊重法律賦予村民的監(jiān)督權(quán)，自覺接受村民的監(jiān)督，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的良性互動。
（三）社會權(quán)利保障社會權(quán)利是指公民從社會獲得基本生活條件的權(quán)利，國家和政府保障村民的社會權(quán)利，主要有以下幾個(gè)方面：
1．基層服務(wù)型政府建設(shè)。轉(zhuǎn)變政府職能，不是說簡單地取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建制，而是要限制基層政府的行政權(quán)力，轉(zhuǎn)變治理觀念，使基層政府從管理觀念到服務(wù)觀念轉(zhuǎn)變，為鄉(xiāng)村提供更多的公共服務(wù)產(chǎn)品，如教育產(chǎn)品的服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、文化活動和場館服務(wù)等，使村民能夠享受到社會通行的文明生活標(biāo)準(zhǔn)。
2．財(cái)產(chǎn)權(quán)保障。財(cái)產(chǎn)權(quán)是社會權(quán)利的核心，生命的權(quán)利和自由的權(quán)利都必須以財(cái)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，設(shè)立政府的目的以及政府的性質(zhì)和范圍都是為了保障公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。基層政府無視村民的合法的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，任意踐踏和強(qiáng)占，特別是對農(nóng)民合法經(jīng)營的土地和住宅進(jìn)行強(qiáng)制征收和強(qiáng)制拆遷，導(dǎo)致基層政府和村民的沖突。所以，基層政府必須保障村民的合法的私有財(cái)產(chǎn)。
3．農(nóng)村社會保障制度建設(shè)。在市場化、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化浪潮沖擊下，農(nóng)村勞動力資源持續(xù)單向度地向城市流動，“空心村”出現(xiàn)，農(nóng)村的醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會保障不完備。國家要推進(jìn)新型農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)建設(shè)，使農(nóng)民能夠看得起病；推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)，使農(nóng)民老有所養(yǎng)。
4．加強(qiáng)農(nóng)村弱勢群體的權(quán)利保護(hù)。大量農(nóng)村勞動力資源流向城市，只有老人、婦女和兒童留守在農(nóng)村，他們的各種權(quán)利隨時(shí)都有可能遭受侵害，所以，基層政府、村委會以及一些治安組織應(yīng)當(dāng)積極對這些弱勢群體的權(quán)利進(jìn)行保障，使他們免受犯罪違法行為的侵害。
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中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2016年01期
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