摘要：城鄉長期發展不平衡條件下，市場化金融資源配置方式會強化資金從農村流出。我國持續推進的農村金融改革取得一定成效，但因未觸及根本性的供給制度約束，商業性金融、合作性金融與政策性金融各自功能仍不能充分發揮，支農信貸政策缺乏激勵約束效力，仍無法破解城鄉金融資源“逆向”配置的問題。推進鄉村振興必須解決好對農業農村優先投入的保障，亟須推動農村金融供給側改革，以政策性機制引導金融資源投向農業農村。應從重塑政策性金融戰略使命、強化對支農為農服務的激勵約束、促進正規與非正規金融有機銜接、發揮政府基金先導啟動作用以及激活農業資本市場等多個方面協同推進，建立起引導資金回流支持農業農村發展的政策機制。
關鍵詞：農村金融，供給側改革，鄉村振興，政策機制
實施鄉村振興戰略是黨的十九大作出的重大決策部署。習近平總書記強調，農業農村優先發展是實施鄉村振興戰略的總方針。資金投入的優先保障是落實農業農村優先發展的重要要求。在當前農村發展水平整體滯后、城鄉發展不平衡的現實條件下，完全市場化的金融資源配置方式不僅難以將資金導向農村，而且強化了資金從欠發達農村地區的流出。為促進鄉村振興，必須深化農村金融供給側改革，從體制上解決城鄉金融資源“抽血式”逆向配置問題，以政策性機制引導金融資源投入鄉村建設。
一、金融資源城鄉配置失衡問題依然突出
長期以來，在城鄉二元經濟結構下，我國農村金融發展一直明顯滯后于城市，金融資源在城鄉之間分配不均衡的問題尤為突出。資本的趨利性和強流動性使得長期以來農村資金呈現凈流出態勢，加劇了城鄉發展的不平衡。據專家測算，1978—2012年通過農村信用社、農村商業銀行、中國農業銀行與中國郵政儲蓄銀行從農村凈流出的資金規模達66256.89億元。
2004年以來，以農村信用社改革為起點，我國持續推進農村金融體制改革，農村金融供給狀況逐步改善。一是通過“花錢買機制”方式支持農村信用社改制，使農村信用社資產質量明顯改善，支農服務能力有所提升。截至2016年末，全國農村信用社系統①不良貸款率從2007年的21.04%下降至3.79%，資本充足率則從-0.1%提升至12.13%。二是擴大新型農村金融機構規模和服務覆蓋面，建立起多元化的農村金融服務格局。支持發展村鎮銀行、小額貸款公司、農村資金互助社等新型金融機構，推動農業銀行和郵政儲蓄銀行“三農事業部”改革，實施薄弱地區金融服務網點補助支持政策，基本實現農村金融服務普惠覆蓋。截至2016年末，金融機構空白鄉鎮從2009年的2945個減少到了1296個，涉農金融機構網點數達到83750個，較2012年增加7854個。截至2018年末，全國已成立農村商業銀行1427家，農村信用社和農村合作銀行分別為812家和30家，村鎮銀行1616家、小額貸款公司13家、農村資金互助社45家。三是運用激勵約束政策調動農村金融機構為農服務的積極性。持續強化縣域金融機構涉農貸款和當地存款用于當地貸款的約束考核、涉農貸款增量獎勵、農村金融機構定向費用補貼、支農再貸款、農村金融機構定向降準等支持政策，推進農村抵押擔保機制創新，使農村信貸投放總量大幅增加。截至2017年12月末，全國涉農貸款余額達到30.95萬億元，是2007年的4倍。
然而，金融機構對農投放的關鍵制度性約束仍未能破除，長期金融抑制下潛在的農村金融需求也未能有效激活，城鄉存貸資金逆向配置的狀況并未根本性改變，政策向農村的“輸血”仍難以補足農村金融的“失血”。從2016年各金融機構縣域資金的運用情況看，只有村鎮銀行縣域貸款占縣域存款的比例超過70%，農村信用社和農村商業銀行這一比例在62%左右，而農業銀行和郵政儲蓄銀行這一比例僅分別為49%和23%（參見圖1）②。2013年至2016年縣域存款資源平均每年凈流出規模為14368.27億元，4年凈流出總額達到57437.08億元（見下表）③。與此同時，涉農貸款的增速呈現持續下滑趨勢，2014年后涉農貸款余額增速持續低于整體各項貸款余額增速，且農戶貸款比例提升緩慢，截至2017年末只有26.17%（見圖2）。信貸對農投入力度的削弱，對補齊農業“短腿”和農村“短板”形成明顯制約，與把“三農”作為金融優先服務領域的政策導向形成明顯反差。
資料來源：歷年的《中國金融統計年鑒》、農業銀行上市公司年報、《中國農村金融服務報告》。郵政儲蓄銀行由于沒有連續的縣域貸款與存款數據，縣域貸款以涉農貸款口徑替代（實際其涉農貸款規模大于縣域貸款規模），部分年份的縣域存款以相近年份郵政儲蓄農村存款占比測算。
主要金融機構農村資金凈流出情況（單位：億元）
二、現行金融體系支持鄉村振興的現實困境
盡管十多年來農村金融改革創新力度較大，但農村金融供需結構性矛盾依然突出，金融機構對農“放貸難”導致了農村“貸款難”，引導金融資源向農村回流的政策導向面臨機制性障礙。
（一）金融抑制需求與“有效需求”不足的矛盾
農村產業配套基礎條件較差，尤其是農業投資見效慢、回收期長、流動性差，使其信貸融資存在嚴重的市場失靈。我國新型農業經營主體普遍面臨信貸約束，使其投資規模和生產水平都受到限制。根據2018年經濟日報社“全國新型農業經營主體發展指數調查”④數據顯示，2016—2017年種養大戶、家庭農場和普通農戶獲得過貸款的比例分別為20.86%、24.80%和16.60%，63%的家庭農場/大戶都反映生產經營中存在資金短缺問題。獲得貸款的種養大戶、家庭農場、普通農戶兩年經營費用平均支出分別為49.46萬元、29.24萬元和2.05萬元，分別是沒有獲得貸款的種養大戶、家庭農場、普通農戶的1.73、1.31和1.35倍；獲得貸款的種養大戶、家庭農場、普通農戶兩年固定資產投資平均規模分別為4.81萬元、7.92萬元和0.24萬元，分別是沒有獲得貸款的種養大戶、家庭農場、普通農戶的2.66、2.49和3.76倍。缺乏信貸支持使大量農業新型經營主體難以實現擴大再生產和轉型升級。而產業發展不活躍，導致銀行更加惜貸、慎貸，農業農村發展難破資金約束難題。
隨著農業生產方式的轉變和農村新產業、新業態的發展，農村金融需求正在從小額向大額、從短期周轉向長期投資轉變，現行金融供給結構難以滿足這種需求變化。2018年經濟日報社“全國新型農業經營主體發展指數調查”數據顯示，種養大戶、家庭農場和普通農戶平均固定資產原值分別為203.53萬元、42.33萬元和11.73萬元，而他們獲得貸款的平均規模僅分別為21.22萬元、19.52萬元和3.6萬元。當前新型經營主體普遍對土壤改良、現代化設施和設備等有旺盛的投資需求，金融機構提供的短期小額貸款已經難以滿足這種需求。新型經營主體生產性資產不能被有效盤活，一方面會加大其經營的流動性風險，另一方面缺乏積極的信貸支持，導致其長期投資的意愿和能力不足，極大抑制了現代農業發展。
（二）農信系統支農定位屈從于趨利目標
農村信用社改制為農村商業銀行后，資產質量和盈利水平大幅提升，增強了其服務能力，但在監管部門強化資產安全和股東強調經營利潤的硬性約束下，支農目標屈從于風險規避和利潤最大化訴求。改制后的農村商業銀行，涉農貸款比例明顯下降。盡管近年來監管部門持續強化支農的激勵約束，但2016年農村商業銀行農村貸款、農戶貸款和農業貸款比重僅分別為48.16%、24.79%和13.40%，分別較農村信用社低20.81、16.80和17.08個百分點（見圖3）。為降低風險和提高盈利，農村商業銀行非利息收入占比逐年提高，相當一部分農村商業銀行非利息收入的比重超過50%。非利息收入主要是投資類收益，這部分業務規模的快速擴大，會擠占存貸資源，制約支農支小信貸投放力度的增加。此外，大部分農村商業銀行是非農法人股東持大股，缺乏對農服務情感，股東治理機制上缺乏支農、為農服務的內在動力。在當前城鄉發展不平衡、城鄉金融業務利差與風險存在明顯差距的現實狀況下，缺乏政策性機制的注入，商業性金融難以將信貸資金導入農業農村。
圖3 農村金融機構“三農”貸款余額占其總貸款余額的比重
（三）新型農村金融機構支農勢單力薄
2005年后監管部門鼓勵創立的小額貸款公司、村鎮銀行和農村資金互助社，在業務上聚焦于支農支小，一定程度上填補了商業金融農村服務的空白。村鎮銀行涉農貸款比例持續保持在80%左右，農戶和小微企業貸款合計占比連續4年在90%以上，均明顯高于各類農村金融機構。但缺乏金融體系內流動性的支持，新型農村金融機構可貸資金的不足極大限制了其支農服務能力的擴大。村鎮銀行普遍存在吸儲難、成本高、規模不經濟、抗風險能力弱的問題，村鎮銀行的存貸比一直高于74%，部分村鎮銀行的存貸比超過100%，同業拆借資金比例超過20%，流動性風險壓力較大。農村資金互助社不允許向非社員吸收存款，其資金來源主要是社員入股。而吸引社員入股的機制是股金回報和可貸款承諾，入股社員大多貸款意愿較高，因而農村資金互助社普遍面臨社員入股資本金難以滿足社員貸款需求的局面，而過于嚴苛的監管要求進一步加劇了農村資金互助社資金的供求矛盾⑤。小額貸款公司采取只貸不存的制度安排，其資本金最大杠桿率只有1.5倍⑥，大部分均面臨資金不足、無錢可貸的問題。而且因為其資金成本較高，小額貸款公司更傾向于高風險的高價值客戶，在農村布局的數量不多，對農戶和農村中小企業貸款業務的比例也非常小，偏離了將資金導向農村的政策設計初衷。
（四）政策性金融政策引導效力未能充分發揮
政策性銀行業務模式單一、覆蓋面有限，對農村產業開發的支持明顯不足。截至2017年，中國農業發展銀行貸款余額4.66萬億元，糧棉油收購貸款比例仍超過40.00%，基礎設施、異地扶貧搬遷、現代農業貸款比例分別為45.90%、5.80%和3.20%。國家開發銀行發放的4445億元精準扶貧貸款中，貧困村提升工程貸款與易地扶貧搬遷貸款占比達到52.01%，產業扶貧貸款僅占14.67%。政策性銀行以直接貸款為主的方式，受其機構網絡和人員的限制覆蓋范圍非常有限，而且高度依賴于以財政資金為還款來源的政府項目，農村生產經營者難以享受到政策的普惠陽光，難以充分發揮對社會資源的政策引導作用。
相較于其他國家的政策性銀行，我國政策性銀行缺乏低成本的資金來源，制約了其政策性引導效力。2017年中國農業發展銀行和國家開發銀行發行債券的融資比例分別為62.66%和57.39%，其資金來源結構已轉變為市場化債券融資為主。但債券市場籌資成本的提高，使低利率政策性業務的可持續發展面臨巨大壓力。2018年中國農業發展銀行發行債券的加權平均利率為4.06%，2015年國家開發銀行債券存量利率也達到3.97%，而目前1年期基準利率僅為4.35%。政策性業務要求按照基準利率放貸，其利差已難以彌補管理成本，特別是扶貧政策貸款要求利率下浮已出現利差倒掛。
（五）支農信貸政策激而無勵、約而不束
盡管監管部門多次提出要提高涉農貸款的風險容忍度，但對金融機構整體資產質量的監管指標并未實質放松，對農投貸仍存在制度性約束。農戶貸款并未享受與小微貸款相應的低風險權重，農村土地經營權與住房財產權等抵押貸款仍與無抵押貸款適用相同風險權重。涉農貸款因缺乏抵押物，其風險權重仍處較高水平，銀行會基于保障整體資產質量和利潤水平而將風險較高的涉農貸款比例控制在一定范圍內。同時，宏觀審慎評估體系采用季末余額“同比增速”控制廣義信貸增速，使部分貸款基數小的金融機構放貸規模受到限制⑦。涉農貸款獎勵政策要求同時滿足涉農貸款增速和不良貸款率條件，涉農貸款增長快可能導致不良貸款相應增加多，涉農貸款存量高的銀行難以持續保持高速增長，因而實際符合獎勵條件的金融機構并不多。而且由于涉農貸款獎勵資金需要部分由地方財政配套，部分地區因財力緊張而不能實現獎勵資金金額兌付，政策激勵作用大打折扣⑧。
原中國銀監會2009年和2010年分別提出“涉農貸款投放的增速要確保不低于全部貸款增速、投放的增量要確保不低于上年”和縣域法人金融機構將新增存款70%用于當地貸款的要求，但多年來大部分金融機構考核不達標也并未受到實質懲戒，強化涉農投放的監管制度約束力不強。部分地區對考核不達標的農信社機構會控制其約期存款和委托省聯社投資的規模，但這只能一定程度上倒逼其資金當地放貸，卻不能強化向對涉農領域投放的約束。
三、建立引導金融資源回流農村的政策機制
（一）重塑政策性金融戰略使命，強化其引導資金投向農村的政策機制
擴大政策性銀行“三農”專項債的發行規模。建立農村資金富余金融機構資金業務的定投機制，推進其通過委托貸款、同業借款、購買政策性銀行發行的債券等方式向政策性銀行輸送資金，確保農村富余資金仍投向農村。擴大存款來源，將財政支農資金賬戶設立在中國農業發展銀行，由其代理管理和撥付，形成農業系統資金內部循環周轉，使系統內沉淀資金有效轉換為低成本政策性信貸資金，提高資金利用效率。
推動政策性銀行由傳統的政策性貸款發放者升級為政策性信貸機制供給者，建立政策性批發貸款、委托貸款、聯合貸款、貸款抵押擔保債券融資等多種政策性信貸資金供應模式，發揮對金融資源投向和金融機構服務創新的誘導作用。提升政策性金融的引導投資和組織投資作用，有力培育和發掘農村新增長點。強化投貸聯動機制，推動從單個項目遴選轉變為項目組合集成，積極協調和組織資源通過組團投資、協同投資、整合重組等推動產業支撐環境和配套體系的成熟完善，實現區域價值整體開發與農村新興產業發展壯大的相互促進發展。
（二）強化激勵約束機制，有效擴大金融機構對農村的信貸投放
對于當地存款用于當地貸款比例不達標的縣域金融機構，應限制其資金流向，投資型資金業務僅允許購買政策性銀行債券、“三農”專項債和與政策性銀行開展資金業務合作。對持續不達標的機構，應給予存款準備金率懲罰性上浮和監管評級降級處罰。執行涉農貸款不良率放寬3個百分點或控制在5%以內的風險容忍政策時，應對涉農貸款比例超過80%的機構給予整體資產質量監管相應的放寬。應將農戶和農村經營主體貸款的風險權重下調至小微企業貸款水平，將農村資產抵押貸款風險權重下調至城市資產抵押貸款水平。宏觀審慎評估（MPA）考核的執行應根據上期機構的規模、業務發展水平給予一定差異化考量。
建立涉農信貸保險制度，金融機構按照其涉農貸款比例購買保險，由國家和省級財政出資建立涉農信貸風險救濟基金，用于補償合規涉農貸款的不可抗力風險。拓展對農村金融機構涉農信貸的稅收優惠，對農村生產經營性貸款免征增值稅，對上述利息收入減按50%計算應納稅所得額，金融機構購買涉農信貸保險支出可在稅前抵扣。加強對農村金融機構的流動性支持，擴大支農再貸款和再貼現等的規模，將支農再貸款期限延長至3年，通過抵押補充貸款（PSL）支持農村土地整治、現代設施建設等農村產業開發項目。
（三）規范和扶持農村合作金融，充分發揮其末梢服務網絡延伸作用
支持建立村級資金互助社，匯集村內信貸需求向銀行類金融機構申請集合或批發貸款，使其成為金融機構服務下沉的有效平臺。農業農村部、銀保監會、人民銀行應充分考慮農業需求、社區合作以及資產能力等現實特征，聯合制定符合實際的農村合作金融管理規范和監管約束。對規范運作并及時向監管部門報備和披露資金信息的合作金融組織，可給予央行再貸款、政策性金融批發貸款的支持，利用合作金融非正式信任網絡優勢擴大農村金融覆蓋面、增強農村金融服務普惠性、降低金融服務成本與風險。支持資金互助社、集體經濟組織和合作社集體參股農村金融機構，逐漸提高涉農主體股份比例，通過股東決策權的強化提升農村金融機構為農服務的意識和涉農信貸投放的內生動力。
（四）建立鄉村振興政府引導基金，發揮先導啟動和方向引領作用
建議由中央財政牽頭出資，省、市、縣（區）級財政根據財力情況認繳一定比例，組建國家鄉村振興政府引導基金，對結構調整、區域平衡發展、重點生態文化保護區等基礎建設項目進行先導投資，鼓勵有條件的地方自行組建支持當地發展的鄉村振興政府引導基金。設立產業投資子基金，以政府資金為引導公開募集社會資金，與基礎建設項目進行配套投資，帶動環境與產業綜合開發，實現整體投資效益。根據不同產業領域、不同發展階段細化子基金，強化專業投資管理和組合投資效益，建立起覆蓋農業產業初創期、成長期、成熟期的全生命周期和涵蓋農資、科技、生產、銷售、流通、加工、旅游等農業全產業體系的投資鏈，通過相關項目資源組團開發、接續開發和優化集成，創造長期和整體倍增的價值收益。
（五）激活農業資本市場，實現快捷便利直接融資
對風險機構投資于農業農村的項目，持有股權超過3年的，參照財政部和稅務總局發布的《關于創業投資企業和天使投資個人有關稅收政策的通知》的相關規定，以其對農業農村項目投資額的100%，抵扣其應納稅所得額。支持開展鄉村振興股權眾籌試點，以公益或微利方式公開向“愛農村、愛農民”人士募集資金，發起活力鄉村創建和農村創業大賽，集合資本、人才、市場為鄉村創新創業發展謀劃新思路，搭建農村創業項目宣傳、推廣和與資本、市場對接平臺。支持農業大省建立農業板區域性股權交易市場，積極推動全國性農業板股權交易市場的建設，拓寬涉農企業直接融資渠道。以構建集成化的交易、頒證、評估、收儲、抵押、融資功能為目標，健全完善各地農村資產產權交易平臺，建立農村資源資本化籌資機制。
注釋：
①包括農村信用社、農村商業銀行和農村合作銀行。
②對農村金融機構的定向降準政策實施后，農村信用社和農村商業銀行縣域貸款占縣域存款的比例不僅沒有提升反而還略有下降。
③忽略定向降低存款準備金率釋放的可貸資金，采用各個農村金融機構兩期期末存貸差余額相減的方法，即：資金凈流出規模=本期期末存貸差余額一上期期末存貸差余額。郵政儲蓄銀行缺乏連續年度的縣域存款和貸款數據，2013年、2015年和2016年縣域存款按照2012年縣域存款占全部存款比例降一個百分點56%計算，縣域貸款數據以相對連續的涉農貸款數據替代（已有年度比較上看，涉農貸款總額還大于縣及以下的貸款總額）。以此方法計算，支農再貸款、再貼現已作為金融機構的貸款資金運用，這說明政策注入資金也遠不足以彌補農村資金的流出。
④調查獲得776個家庭農場、1166個專業大戶和803個普通農戶的有效樣本。
⑤《農村資金互助社管理暫行規定》要求互助社的資本充足率不得低于8%，這比人民銀行對農村信用社資本充足率4%的要求還要高；農村資金互助社的資產損失準備充足率不低于100%，與對商業銀行的要求相同。
⑥按照《關于小額貸款公司試點的指導意見》要求，小額貸款公司的主要資金來源為股東繳納的資本金、捐贈資金，從銀行業金融機構獲得融入資金的余額不得超過資本凈額的50%。
⑦比如，福建漳浦縣民生村鎮銀行按此標準計算的2017年第一季度貸款允許增量僅為288萬元，遠不足以滿足實際貸款需求。
⑧比如，云南省僅有18%的農信社和37%的村鎮銀行符合涉農貸款獎勵條件，2016年和2017年尚未兌付的獎勵資金規模分別為229.01萬元和608.73萬元，甚至有銀行地方財政分擔部分的獎勵和補貼資金4年都未到位。
作者： 國務院發展研究中心農村經濟研究部“城鄉融合發展的制度框架和政策體系研究”課題組（執筆：程郁）
國務院發展研究中心農村經濟研究部“城鄉融合發展的制度框架和政策體系研究”課題組 課題顧問：王安順 課題負責人：葉興慶 課題執行負責人：金三林課題協調人：韓楊 執筆：程郁
中國鄉村發現網轉自：國研網
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