摘要：黨的十九大報告強調，要堅決打贏脫貧攻堅戰，讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會是我們黨的莊嚴承諾。面對新時代扶貧工作的新形勢新任務，必須提高認識，厘清關系，精準施策。扶貧工作不僅關系數千萬貧困居民的切身利益，也直接決定中國是否能夠如期全面建成小康社會。扶貧工作不僅涉及多級政府和多個相關部門，同時由于面臨的貧困群體規模較大，扶貧工作的推進難度較大。為了更好認識和推進扶貧工作，本文從扶貧工作與全局工作的關系、扶貧工作的空間關系、扶貧工作的時間關系、扶貧目的之間的關系、扶貧主體之間的關系、扶貧客體之間的關系、扶貧方式之間的關系、扶貧形式與扶貧工作實質之間的關系、扶貧內容之間的關系等九個方面對扶貧工作的本質、意義、對象、難點與思路進行分析與研究，以期為新時代扶貧工作如期按質完成提供建議。
關鍵詞：中國新時代；扶貧工作；九大關系
精準扶貧、精準脫貧思想是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，也是今后開展一切扶貧工作的行動指南。黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央全面落實新發展理念，堅持以人民為中心的發展思想，認真貫徹精準扶貧、精準脫貧思想的戰略決策部署，高度重視在全面建成小康社會決勝期脫貧攻堅戰面臨的重任，著力保障和改善民生，全面推進精準扶貧、精準脫貧工作。五年來，人民生活持續改善，脫貧攻堅工作取得決定性進展，貧困人口減少6800多萬，易地扶貧搬遷83萬人，貧困發生率由10.2%下降到3.1%。但是，截至2017年年底我國依然有3000多萬貧困人口，近800個貧困縣。整體上看，當前的脫貧攻堅工作已進入“深水區”和“攻堅期”，容易脫貧的已經解決得差不多了，剩下的大多是居住在自然條件差、經濟基礎弱、貧困程度深的貧困人口，脫貧攻堅任務越往后成本越高、難度越大、見效越慢，越需要非常之力、非常手段。尤其是當前扶貧工作與全局、空間時間、主體客體、內容形式等關系變得更加錯綜復雜，一定程度上影響扶貧工作目標的如期推進。為確保到2020 年我國現行標準下農村貧困人口如期實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧；為有效破解新時代扶貧脫貧與社會發展不平衡不充分的突出矛盾，全面提升扶貧脫貧工作質量，必須厘清和妥善處理新時代扶貧工作的九大關系。
一、扶貧工作與全局工作的關系
黨的十九大報告指出，民生領域還有不少短板，脫貧攻堅任務艱巨。要深入開展脫貧攻堅，保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕。由此可見，扶貧工作不僅是幫助中國3000余萬（2017年年底數據）貧困居民脫離貧困的重大戰略舉措，同時也是中國實現全面建成小康社會的重要前提，是社會主義共同富裕的本質要求。事實上，扶貧脫貧，補上民生建設的短板，既是全面貫徹落實以人民為中心的發展思想，又充分體現了習近平新時代中國特色社會主義思想的深刻內涵和精神實質。
一方面，全面建成小康社會是我們黨確定的“兩個百年”奮斗目標的第一個百年奮斗目標，是黨向人民、向歷史做出的莊重承諾。全面建成小康社會是承前啟后、繼往開來的關鍵環節，是新時代新征程的必經階段。全面建成小康社會新的目標要求是全面的，是要惠及十幾億人口、收入差距縮小、人民生活水平和質量普遍提高的，是要城鄉區域協調發展、生態文明建設、社會公平正義等取得顯著進步的。實現現有農村貧困人口脫貧是決定全面建成小康社會這一目標能否最終實現的關鍵因素。如期完成脫貧任務是全面建成小康社會的剛性目標、底線目標、前提目標，只有打贏脫貧攻堅戰，才能凸顯全面小康社會成色，讓人民群眾滿意、國際社會認可。正是如此，就必須啃下扶貧脫貧這一“硬骨頭”，補上小康建設短板，才能順利地如期完成我們的既定目標。
另一方面，扶貧工作是社會主義共同富裕屬性的體現，也是其全面貫徹落實習近平總書記精準脫貧、精準扶貧戰略思想的基本方略。改革開放40年來，雖然中國經濟建設取得巨大成就，經濟規模已經穩居世界第二位，但是隨著新時代社會主要矛盾變化，發展不平衡不充分問題已經成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素。幾千萬貧困人口的存在，表明過去中國發展所取得的成就是不均衡的，這不符合社會主義共同富裕的本質要求，也無法體現社會主義制度的優越性。習近平總書記也指出“解決農村的扶貧現狀絕不能讓一個少數民族、一個地區掉隊，要讓 13 億中國人民共享全面小康的成果”。事實上，堅決打贏脫貧攻堅戰就是不斷增進全體人民的福祉，就是真正落實共同富裕的理念，也就能真正體現社會主義制度的優越性。同時，扶貧工作也是新時代習近平總書記堅持以人民為中心的發展、共享改革成果、全面建成小康社會思想的貫徹和落實。
二、扶貧工作的空間關系
2018年政府工作報告強調：堅持大扶貧格局，深入實施東西部扶貧協作，重點攻克深度貧困地區脫貧任務，確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。這是黨中央、國務院高瞻遠矚、科學施策、統籌協調扶貧工作空間關系的實踐指引，更是新時代扶貧工作的根本要求。
翻開中國貧困地圖，截止到2016年年底，全國4335余萬貧困人口主要集中在14個連片特殊困難地區、592個國家扶貧開發工作重點縣、12.8萬個貧困村，這些地區幾乎都位于中西部地區，貧困人口超過500萬的省份如貴州、云南、河南、廣西、湖南、四川等，也無一例外屬于中西部地區。這種貧困人口分布情況與當前中國區域經濟發展格局也是相吻合的，因此扶貧工作的推進思路也要考慮通過協調空間關系在扶貧工作中的作用。
實際上，區域扶貧戰略對保障和提高扶貧效率具有無可替代的意義。如建立貧困地區與外部區域的高速鐵路聯系、完善村與村的交通基礎設施、治理整個生態環境、完善基礎水利設施等，對扶貧開發具有基礎性作用，這些工作的落實，有利于脫貧攻堅目標的實現。以資金使用結構為例，在精準扶貧戰略中，每一個貧困村能夠獲得資金包括每村200萬元的中央專項扶貧資金、每村800萬左右的行業部門扶貧資金、每村25萬左右的社會幫扶資金、每戶3萬~5萬的信貸資金以及農民自籌資金等五部分資金。這五部分資金的規模已經能夠滿足當前貧困村精準脫貧的資金需求。精準扶貧目前更多需要的是整體生產生活環境的改善，而這無疑需要重視扶貧工作的空間關系。
一方面，可以充分利用當前中國東部地區發展水平較高以及產業轉移趨勢強烈這一特征，通過東部先發區域帶動中西部后發區域來幫助欠發達地區發展，使這些貧困人口和貧困地區盡快脫貧。東西部之間的扶貧協作，可使東部的資金、技術、人才、信息、管理知識和經驗等要素與西部極其豐富的土地、礦產等自然資源、原材料、廉價勞動力以及市場等相結合，提高整個生產要素的總產出，從而解決西部地區的貧困問題。這既有利于西部地區的脫貧致富，也有利于東部地區的進一步發展。實際上，當前中國已經開始實施東西部地區對口支援以及協作發展戰略，未來應該將扶貧工作的要求盡可能多地體現在這種協作過程中。
另一方面，也可以在欠發達區域內部的貧困地區與非貧困地區實施異地搬遷來推進扶貧工作。這是因為并不是所有中西部區域都是貧困區域。總體上看，絕大部分中西部區域發展水平要高于當前貧困標準，只要控制貧困居民的搬遷規模，很多地區仍然具備幫助部分遷入居民脫貧的能力。因此，可以鼓勵當地政府積極引導、出臺政策、創造條件，在大區域內部實施小空間范圍的異地搬遷實現脫貧，這樣既降低了原地扶貧的難度，也避免貧困居民由于長距離的背井離鄉而帶來嚴重的社會問題。
三、扶貧工作的時間關系
2020年實現全部貧困人口脫貧是黨中央明確提出的脫貧時間節點，也是黨中央對數千萬貧困群眾、對全體13億國民的莊嚴承諾。任務完成時間期限的明確界定也使得整個脫貧工作具備了極為顯著的時間屬性。隨著時間的推移，扶貧工作將會受到越來越多的關注和越來越大的壓力，越往后脫貧難度越大，因為剩下的大都是條件較差、基礎較弱、貧困程度較深的地區和群眾，而且由于種種原因，還會有返貧及新產生的貧困群體的問題需要持續解決。因此，在余下三年的時間里完成3000余萬人口的脫貧工作，客觀上要求我們妥善處理如下三對時間關系。
首先，要處理好起點與終點的關系。2020年是脫貧工作的截止日期，能否如期完成脫貧工作不僅事關數千萬貧困居民的切身利益，同時也關乎黨和政府的公信力和權威性。因此必須高度重視這一時間終點，并以此為綱制定出周密而科學的脫貧攻堅工作計劃，各級政府都需要牢牢樹立任務和責任意識，以堅定的政治擔當和釘子精神，全力落實今年政府工作報告提出的精準扶貧、精準脫貧各項任務，確保決戰決勝、如期脫貧。
其次，要處理好今天與明天的關系。扶貧工作不是由單個的割裂項目和程序組成的工作，而是由許許多多相互聯系，互為前提的事情組成，比如貧困信息的準確獲得是扶貧資金高效分配的前提、政策的系統支持是扶貧方式順利開展的前提。因此整個扶貧工作必須重視相關工作的連貫性、整體性和系統性，依據總目標，將脫貧目標分解成多個次級計劃并重視各項次級計劃的按質按期完成。
最后，要處理好現在與未來的關系。2020年完成脫貧攻堅計劃是當前必須完成的目標，然而在采取各種方式完成當前脫貧任務的過程中必須注意長期要求，長短結合，協同推進。比如生態環境要保護，不能因為脫貧攻堅而在生態環境良好的地區搞大開發，又比如貧困家庭子女的教育問題要重視，不能因為急需提高貧困家庭的收入而忽視未成年人的教育問題。總之，脫貧攻堅的目標要完成，而且是在滿足可持續發展前提下的完成。
四、扶貧目標之間的關系
2018年政府工作報告強調：從2013年到2017年，全國貧困人口減少6800多萬。但是目前扶貧工作依然任重而道遠，剩下的都是難啃的骨頭，新形勢催生新目標，2018年計劃再減少貧困人口1000萬以上。實事求是地說，近20多年來，中國的扶貧工作取得了巨大的成就，數以千萬計的農村貧困人口邁進了富裕的大道，這一成績是誰也抹殺不了的。但是，由于對扶貧的目的認識不清或認識不足，致使扶貧工作事與愿違，甚至出現越扶越貧和競相追逐貧困者稱號的現象。這些現象出現的根本原因在于沒有正確認識和處理好扶貧工作本質目標與中間目標的關系。
扶貧工作的本質目標在于減貧脫貧，應該說其工作對象的界定范圍十分清晰，其工作要求也十分清晰，就是通過多種包括財政補貼、轉移支付、政策優惠、產業幫扶、金融優惠等多種手段來提高貧困居民收入，以及貧困地區發展水平。但是在實際過程中很多貧困地區以及貧困居民完全背離了脫貧這一終極目標，反而將注意力全集中于其他中間目標上，比如貧困地區為了能夠獲得或者繼續保留貧困縣稱號，從而能夠繼續享受國家給予的各種優惠政策待遇而動用各種關系向上級部門進行公關。一旦被繼續認定為貧困戶或者貧困地區，這些地區的扶貧工作的識別階段就告一段落，坐享這一時期的國家補貼并等待下一輪競爭。這種扭曲現象產生的根源在于混淆了扶貧工作的本質目標和中間目標，甚至將扶貧的手段作為扶貧的目標，這極大地影響了扶貧工作的效果，在某種程度上對真正貧困的居民和地區也不公平。
未來的扶貧工作不僅要明確扶貧的目標是脫貧，同時還必須在扶貧工作中構建一套嚴格的審查和監督體系，進一步加大考核評估、督查巡查、執紀問責力度，對那些扶貧動機扭曲與異化、浪費扶貧資源、本身毫無脫貧努力和行動的貧困戶與地區予以約束和懲罰，最大限度保證扶貧資源的有效利用和脫貧目標的最終實現。扶貧的本質目標最終落在脫貧成效上，主要考核建檔立卡貧困人口數量減少、貧困縣退出、貧困地區農村居民收入增長情況。
五、扶貧主體之間的關系
在精準扶貧過程中，主要強調的是扶貧主體作用的發揮，通過扶貧主體幫助貧困者脫貧。扶貧主體包括貧困居民、社會力量、基層組織三大主體，這三大主體目前存在著居民主體自身的主動性不足、社會力量的積極性不足、基層組織的自主性不足等難題。
貧困居民主體自身的主動性不足一方面表現在貧困居民參與脫貧攻堅工作熱情不高，甚至袖手旁觀，“干部拼命干、百姓站著看”現象不在少數；另一方面部分貧困戶的“等靠要”思想仍然存在，熱衷于直接拿錢式的扶貧而反感需要自己參與和勞動的扶貧方式。
社會力量的積極性不足問題同樣明顯。一方面受限于貧困地區自身經濟實力，社會力量的幫扶能力先天性受限；另一方面在引進外地有規模、有能力、有意愿的大企業時，由于缺乏扶貧資金使用監督的渠道以及交通物流設施難以配套、生活居住環境差、公共產品不足，愿意直接參與社會扶貧的企業較少。
基層組織的自主性不足主要表現在基層政府難以統籌利用扶貧資金。事實上，處于國家政權末梢的鄉鎮政府是精準扶貧的實質性主體。目前中央政府及相關職能部門對扶貧資金的使用具有嚴格的規定，扶貧資金都必須在規定的領域使用，“打醬油的錢不能買醋”一定程度上制約了基層政府根據實際情況制定合理的扶貧資金使用規劃。
實際上，為了確保三大主體都能夠積極參與到扶貧過程中，決策層應做到制定合理的目標和總體規劃，并給予協調層和執行層穩定的政策和資源支撐，以及完善的體制機制保障。一是積極貫徹落實黨的十九大報告精神，不斷加大全社會扶貧的力度。鼓勵社會團體、個人參與到扶貧工作中，形成全國上下全社會力量大扶貧的格局。二是地方政府需要引領并支持基層組織開展扶貧工作。強化基層政權的貧困治理能力提升，構建多元聯動的貧困治理體系。三是地方政府應該充當決策層和執行層的反饋節點角色。充分把基層扶貧遇到的新問題、新情況、新經驗、新教訓總結上報給決策層。對于執行層而言，應該充分堅持實事求是與開拓創新，立足于地區發展實際，在決策層和協調層的大力支持下創造可行的扶貧模式。四是完善體制機制建設，構建高效率的組織架構，形成驅動扶貧脫貧工作的合力。要以十九大精神為指引，堅持中央統籌省負總責市縣抓落實的工作機制，強化黨政一把手負總責的責任制，進一步明確從中央到地方打贏脫貧攻堅戰的組織架構。
六、扶貧客體之間的關系
2018年政府工作報告強調，要補齊基礎設施和公共服務短板，激發脫貧內生動力。簡而言之，就是要充分調動扶貧客體的自身脫貧致富內生動力。按照貧困線劃定標準，中國扶貧工作的客體對象是年收入在2300元貧困標準線以下的居民群體。隨著消費者價格指數等相關因素的變化，2017年的貧困標準線應在年收入3200元左右。但是在實際扶貧工作中扶貧對象的內涵則更為寬泛，扶貧工作需要著重處理好如下幾種扶貧對象關系。
首先，扶貧工作需要注意貧困居民與非貧困居民的關系。某種程度上，扶貧標準的界定具有較強主觀性，在同一個基層組織里，經常會出現一戶人家僅僅因為收入比另外一戶高幾百元就被認定為非貧困戶，導致這戶家庭無法享受扶貧政策待遇的情況。這種情況不僅導致非貧困戶與基層組織的矛盾，甚至還會帶來嚴重的社會問題。因此，處理好一個基層組織內非貧困戶與貧困戶的關系不能單單依據一個數字標準，應該盡可能多地以整個基層組織作為扶貧對象進行整體脫貧。
其次，扶貧工作需要注意扶貧對象與扶貧對象子女的關系。對于成年且健康的貧困居民，其扶貧思路比較明確，要不就是使其就業、要不就是使其創業。但是對于這些貧困居民的子女而言，這些思路則不合適，約束這些貧困居民子女接受盡可能多的教育，提高自身能力，避免未來出現貧困的代際傳遞現象是整個扶貧工作的重點。
最后，扶貧工作需要注意當前貧困者與新增貧困者的關系。2018年政府工作報告指出，攻堅期內脫貧不脫政策，新產生的貧困人口和返貧人口要及時納入幫扶。毋庸置疑，扶貧工作的對象是當前的貧困者，但是必須注意市場經濟下永遠會源源不斷地產生新的貧困者，尤其是隨著中國經濟進入到新常態、進入到L形經濟發展階段，失業、破產、就業難將會產生新的貧困階層，這就要求當前的扶貧工作具備一定的前瞻性、動態性、系統性，將當前的貧困人口與未來新增貧困人口統籌考慮，并針對未來可能出現的貧困人口的特征制定出有效的對策。
七、扶貧方式之間的關系
分批分類扶貧是習近平總書記精準扶貧、精準脫貧戰略思想的重要基礎工具。根據現有文件，當前扶貧的方式主要有五種，也即“五個一批”：發展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。在扶貧工作中要充分認識到這五種扶貧方式的不同意義。
首先，社會保障這種方式是同其他四種方式截然不同的，這是因為社會保障針對的是喪失了勞動力的群體，更多的一種社會救濟，由于對象清晰，它實施起來的難度較低。對于2000余萬喪失勞動能力的群體而言，通過精準救濟保障其生活是五種方式中見效最快，也是應該大力支持的一種方式。其次，扶貧的本質是采取各種措施將貧困居民納入當前市場要素交換體系中，充分利用貧困居民所擁有的資源稟賦來提高收入。從這個角度看，生產脫貧是最為關鍵的一環，只有將貧困居民成功嵌入當前的市場經濟體系，脫貧成效才能穩固。同時由于異地搬遷和生態補償幾乎是一次性工程，兩種方式想要發揮作用仍然需要生產脫貧這種方式作為支撐。最后，教育脫貧這種方式更多地著眼長期作用，短期之內是無法發揮作用的。一方面，從接受教育到貢獻產出至少需要15年左右的時間，即使是技術教育，1~2年的時間和市場容量的可接受度也是必須考慮的，實際上，短期技術培訓所獲得的技能在市場上的競爭力極低，很容易重新陷入貧困。另一方面當前高等教育質量需要進一步提高，數百萬大學生畢業工資可能只夠自己勉強生存，無力幫助家庭脫貧。
從短期看，除了社會保障方式外，生產脫貧應該成為當前中國脫貧的主要方式。而長期來看，應該堅持通過實施有質量的教育脫貧政策來實現全體居民脫貧目標。因此，脫貧方式上應該實施雙輪驅動，長期短期結合，生產脫貧與教育脫貧協同推進。
八、扶貧形式與扶貧工作實質之間的關系
在扶貧工作中，扶貧形式化、表面化、套路化等問題等時有發生，這表明在扶貧過程中存在一定程度的重視形式而忽視實質的問題。
形式化指的是政府過于注重制定各種脫貧攻堅計劃與戰略、過于注重各種政策文件的出臺、過于注重營造扶貧工作氣氛而忽視實際存在的問題。如，對精準扶貧結對幫扶而言，其初衷是好的，的確起到了引領社會關懷貧困群體的效果，但由于公務人員忙于本職工作，時間精力有限，加之專業性不強，公務人員對貧困人口的幫扶形式比較單一，只能解決貧困群眾的一時之困，不能從根本上解決他們的貧困問題，從而流于形式，扶貧工作收效甚微。
表面化指的是扶貧工作浮在表面，沒有深入了解貧困地區的稟賦資源以及貧困居民的真實利益訴求。存在著脫貧質量不高、幫扶工作不實、扶貧措施不夠精準、資金監管有待加強等表面化問題。部分駐村扶貧干部多數時間住在鎮上而非村里，對村情缺乏了解，不能精準把握農戶需求；部分扶貧工作隊的工作難以落到實處，對貧困戶難以做到精準識別；受農村地域文化等諸多因素的影響，貧困戶認定過程中“唯票選人”問題突出。
套路化指的是當前的精準扶貧過程已經固化為“識別貧困戶—給貧苦戶予以資助—為貧困村爭取項目”這一套路，而且由于缺乏對貧困村自身屬性的全面研究，貧困村或者貧困縣引進項目的重復率和同構度較高，缺乏差異性，也體現不了精準性，離習近平總書記關于精準扶貧的“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”等要求尚有一段距離。
在今后的扶貧工作中，我們要堅決杜絕形式化、表面化和套路化問題發生，一定要用繡花的功夫實施精準扶貧、精準脫貧，把真抓實干的規矩嚴起來，加強扶貧資金的整合和績效管理，精準滴灌，全面提升扶貧質量，做到真扶貧、扶真貧、真脫貧，確保脫貧攻堅工作成效經得起實踐和歷史檢驗。
九、扶貧內容之間的關系
黨的十九大報告強調：堅持大扶貧格局，注重扶貧同扶志、扶智相結合，屬于精神扶貧的范疇，讓貧困人口通過自己辛勤勞動，自我發展走上脫貧致富之路。從扶貧實踐看，無論是在傳統還是在當前扶貧模式中，相比于物質扶貧，精神扶貧處于一個相對被忽視的地位，精神扶貧的內涵、意義、方式還處于一個探索階段。正是由于精神扶貧角色的缺失，傳統扶貧過程中出現了一些貧苦戶本來自己可以辦的事情卻不辦，等著政府和社會的救濟和贊助；有的缺乏過緊日子的思想，領到扶貧款后不是用來發展生產，而是用于吃喝玩樂的現象。可見，精神貧困始終是主觀上的首要根源，只有貧困群體對自身的使命和責任有了意識，自愿、自動和自發地配合中央和地方政策，才能達到更好的扶貧脫貧效果。未來必須更加重視精神扶貧工作。
一方面，物質扶貧是脫貧目標完成的基礎。脫貧目標實現的直接體現是人均收入達到一定水平，因此物質扶貧將仍然長期處于整個扶貧工作中的核心地位，需要投入大量的財力、物力、人力予以保障。另一方面也必須高度重視精神扶貧的重要性，然而由于農村地區人員分散，提供文化等精神扶貧工具的成本過高，以及基層工作人員不重視也不擅長進行精神扶貧工作，最終導致貧困居民和貧困地區的各種社會生活問題凸顯，最終影響了扶貧效果。
未來應該雙管齊下，全面推動物質扶貧和精神扶貧，必須強調的是精神扶貧不可能一蹴而就，要根據實施的不同階段，采取不同的措施，對沉積的問題要能對癥下藥，對新問題要有新辦法，引導社會風氣始終健康向上；要協調配合，要通過物質扶貧積極進行精神扶貧，也要在精神扶貧中做好物質扶貧，相輔相成，兩手抓兩手硬，才能談精準扶貧目標的實現，也才能在2020年建成全面小康社會。
（作者系國家行政學院經濟學教研部教授）
中國鄉村發現網轉自：國家行政學院學報（微信公眾號原創）2018-06-04
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