當前，我國的主要矛盾已經轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。這當中城鄉發展的不平衡、農業農村發展的不充分問題表現得尤為突出。事實上，早在本世紀初黨中央就基于城鄉發展的現實，開始對城鄉關系做出重大調整。2002年，黨的十六大提出統籌城鄉發展；2007年，黨的十七大提出城鄉一體化；2012年，黨的十八大以后城鄉發展一體化成為黨和國家的工作重心之一；2017年，黨的十九大明確提出建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系。從統籌城鄉發展，到城鄉發展一體化，再到城鄉融合發展，本質上是一脈相承的，但是從內容上體現出黨中央對于城鄉發展失衡問題的重視程度不斷提高，對于構建新型城鄉關系的思路不斷升華。
當前城鄉融合發展存在的主要問題
城鄉融合發展是實現城鄉發展一體化的重要途徑，也是新形勢下城鄉發展一體化的階段性目標。2015年，中共中央政治局第二十二次集體學習時領導人指出，推進城鄉發展一體化是國家現代化的重要標志，主要內容包括逐步實現城鄉居民基本權益平等化、城鄉公共服務均等化、城鄉居民收入均衡化、城鄉要素配置合理化，以及城鄉產業發展融合化。對照黨的十九大報告提出的決勝全面建成小康社會、分兩個階段實現第二個百年奮斗目標的戰略安排，實現城鄉發展一體化是新型城鄉關系的最終目標，是一個需要花費較長時期，直到我國實現全面現代化才能完成的歷史任務。從我國城鄉關系的現實出發，城鄉融合發展則是一個階段性目標，只有通過城鄉融合發展程度的不斷深入，最終實現城鄉發展一體化。基于以上認識，結合我們近幾年對于城鄉發展一體化評價的相關研究成果，將當前城鄉融合發展存在的主要問題歸結為以下幾個方面：
城鄉二元經濟問題突出。城鄉二元結構始終是制約城鄉融合發展的主要障礙。近年來，我國現代農業發展進程加快，農業勞動生產率不斷提高，城鄉二元經濟問題呈逐年持續改善趨勢，但改善程度十分有限。更為嚴峻的是，部分地區城鄉二元經濟問題還呈現惡化趨勢。
城鄉要素自由流動尚未建立。我國要素市場改革明顯滯后，要素在城鄉之間的流動受到諸多限制，要素價格扭曲和市場分割現象仍然存在，嚴重制約城鄉融合發展水平的提升。一是，農民進城的門檻依然較高。雖然本世紀以來，戶籍以及城市就業、社會保障等制度改革改善了農民向城市流動的環境，也降低了農民在城市就業和居住的成本。但是促使農民家庭整體遷入城市的制度環境依然沒有建立，特別是城市的住房、子女教育等制度成為農民在城市定居的最重要限制因素。二是，城鄉金融市場存在嚴重的藩籬，資金缺乏有效的雙向流動。特別是商業化改革以來，隨著國有銀行城鄉金融規模的不斷擴大，城鄉金融機構分布更加失衡，現存農村金融機構有效供給不足，農村資金外流嚴重，對農業農村發展造成負面影響。與此同時，由于現行土地制度的缺陷，城市資本適度合理進入農村土地市場的機制也未建立起來。第三，土地財政以及城鄉二元土地市場刺激了城市蔓延擴張，土地城鎮化速度顯著快于人口城鎮化速度。其結果一方面造成了土地利用的低效率，同時也使得農民無法同等分享城鎮化發展的好處，加劇城鄉發展不平衡程度。
推進城鄉基本公共服務均等化任務艱巨。推動城鎮公共服務向農村延伸，實現城鄉基本公共服務均等化，是城鄉融合發展的核心內容之一。近年來，我國城鄉基本公共服務均等化取得了顯著成效，城鄉居民在醫療保障、義務教育以及基本養老保險方面均實現了制度全覆蓋。但是，城鄉基本公共服務標準差距依然較大，其中教育發展不均衡和衛生發展不均衡是主要短板。一方面，農村義務教育教師素質不斷提高，城鄉義務教育教師素質差距不斷縮小，農村人口受教育水平不斷提高，農村婦女健康和保健水平不斷提高，農村醫療人力資源數量不斷增加，但由于起點較低，進展緩慢，因而，整體提高程度較小，農村人力資源數量和質量依然較差。另一方面，城鄉人口受教育水平、城鄉醫療人力資源配置差距有所擴大，由此減緩了教育均衡發展和衛生均衡發展實現程度的提高，并最終制約了城鄉基本公共服務均等化程度的提高。以上還僅僅是從基本公共服務數量的角度進行城鄉比較，如果進一步考慮質量差異，城鄉基本公共服務的差距可能會成倍增加。
新農村建設提升空間巨大。中央政治局第二十二次集體學習時要求，要繼續推進新農村建設，使之與新型城鎮化協調發展、互惠一體，形成雙輪驅動。雖然我國的新農村建設取得了巨大的成就，但按照城鄉融合發展的要求依然存在諸多薄弱環節。在村莊布局、鄉村基礎設施、生態環境、鄉村文化保護和傳承，以及村莊治理方面均存在相當大的改善空間。
推進城鄉融合發展的對策思考
穩步提高人口城鎮化水平。城鎮化是農業現代化和城鄉融合發展的基礎。國際經驗表明，只有城鎮化進入穩定期以后，農村人口大量減少，城市反哺農村的能力顯著加強，城鎮基礎設施和公共服務在農村的普及率明顯提高，才能逐步邁向全面的城鄉融合發展。因此，必須堅定不移地推進城鎮化。一是，推進農業轉移人口市民化，進一步放寬落戶條件，允許農業轉移人口在就業地落戶，制定實施推動非戶籍人口在城市落戶方案。全面實行居住證制度，提升城市公共服務水平，推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。建立農業轉移人口市民化激勵機制，維護進城落戶農民在農村的合法權益，實施財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤政策。二是，提升縣城和重點鎮基礎設施水平，加強縣城和重點鎮市政設施和公共服務設施建設。加快特色鎮發展，帶動農業現代化和農民就近城鎮化。三是，完善土地經營權和宅基地使用權流轉機制。推進集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革，推進農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款改革。
促進城鄉要素自由流動。城鄉要素的自由流動是城鄉融合發展的本質要求和重要體現。就目前來看，主要是要打破要素從城市向農村流動的體制和機制障礙。積極創新城鄉在人才、土地、資金、技術方面的制度安排，推動優質要素向農村流動。一是在穩定土地家庭聯產承包經營權的基礎上，深化土地三權分置改革和農村集體產權制度改革，為城市資本、人才和技術進入農村創造條件。二是拓寬融資渠道為農業農村提供金融支持。大力推進農村金融創新，完善農村金融體系，適當增加農業政策性銀行。農村金融服務機構要加大對農民工返鄉創業的信貸支持力度，要明確將“取之于農”的存款按照一定投放比例“用之于農”。不斷增設或升級改造營業網點，加大鄉鎮及以下網點的布設力度；促進金融機構間的合作，不斷創新金融產品；大力拓展資金來源，發展互聯網金融，規范發展農村合作金融。拓展農村信用卡業務，解決農民短期資金周轉需求。建立農民信用體系，將農民就業生活的微觀行為轉化成可計量的信用程度，為農民貸款申請和發放提供可靠的依據，進而降低門檻并提高授信額度。
推進城鄉基本公共服務均等化。推進城鄉基本公共服務均等化是城鄉融合發展的核心內容。推進城鄉基本公共服務均等化，需要著重加強以下幾個方面：第一，促進城鄉教育一體化發展。加強城鄉一體化的教育規劃，優化教育布局。按照就近入學的原則，進一步完善以常住人口為準的教育服務體系，按照人口動態監測情況布局教育資源，并通過財政撥款、設備添置和教師配置等向農村學校傾斜。積極推動優質教師資源在城鄉的合理流動。第二，加快城鄉一體的就業服務體系建設。建立城鄉統一的就業失業登記制度和就業援助制度。進一步完善政策體系、人力資源市場體系和就業服務體系。建立健全以國有公益性人力資源市場為主體、職業中介機構為補充的人力資源市場體系，保證城鄉勞動力就業和企業用工；開展城鄉勞動力免費職業培訓，提高城鄉勞動力就業素質和能力。第三，加快城鄉一體的社會保障體系建設。以建立更加公平和可持續的社會保障制度為總體目標，鞏固和提高城鄉社會保障并軌成果。一是建立健全更加公平可持續發展社會保障體系，注重統籌各類社會群體和各類保障待遇。二是建立健全覆蓋全民的社會保障體系，加快社會保障向外來落戶人口覆蓋。
推動規模經營，消除城鄉二元經濟。發展規模經營的目的在于提高農業比較勞動生產率，實現城鄉產業協調發展，從而消除城鄉二元經濟。當前，發展規模經營除了土地制度不適應以外，缺乏高素質的現代職業農民也是非常重要的制約因素。針對農村勞動力素質繼續惡化的趨勢，國家應該繼續加大農村基礎教育投入，并且對農村留守人員進行繼續教育和職業教育培訓。進一步可以考慮將職業農民教育納入現行教育體系當中，并從人、財、物等方面給予大力支持，尤其在辦學用地場所、創業基地建設、辦學設備購置和稅收等方面給予政策支持，推動職業農民教育順利、健康發展。
作者系中國社會科學院農村發展研究所城鄉關系與發展規劃研究室主任、副研究員、碩士生導師
中國鄉村發現網轉自：新華網思客
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