中央高度重視政策性擔保體系建設問題。李克強總理指出，“發展融資擔保是破解小微企業和‘三農融資難融資貴問題的重要手段和關鍵環節，對于穩增長、調結構、惠民生具有十分重要的作用”。2015年，《財政部 農業部 銀監會關于印發〈關于財政支持建立農業信貸擔保體系的指導意見〉的通知》（財農〔2015〕121號）明確提出，力爭用3年時間建立健全具有中國特色、覆蓋全國的農業信貸擔保體系框架。建立政策性農業擔保體系，是培育新型農業經營主體、轉變農業發展方式的客觀需要，是完善農業補貼政策、健全農業支持保護體系的重要途徑，也是創新財政支農方式、探索建立財政金融協同支農新機制的創新之舉。目前，國家農業信貸擔保聯盟有限責任公司已經正式成立，31家省級農業信貸擔保機構完成了工商注冊，預計年底前省級農業信貸擔保機構組建工作全部完成，明年的重點是組建市縣級農業信貸擔保機構并正式運營。從國際經驗來看，農業擔保作為準公共產品，涉及面廣、政策性強，離不開政府的大力支持，既要處理好國家、省、市縣擔保機構之間的關系，也要處理好與銀行、新型農業經營主體等的關系，確保持續健康發展，為“三農”發展注入新的活力。
一、處理好擔保機構與政府的關系
政策性農業擔保體系以可持續發展為目標，依法依規建立健全公司法人治理結構，組建專業化經營管理團隊，實行市場化運作，承擔市場經營的相應風險。擔保是經營風險的行業，由于農業弱質性，自然風險和市場風險并存，生產周期長、抗風險能力弱，農業擔保具有高風險、低收益的特征，完全靠市場的力量很難充分發揮應有的作用，政府必須在這方面有所作為。當前，許多國家將農業擔保作為一種重要的農業支持政策，不斷加大支持力度。比如，美國、加拿大等利用財政資金開展農業擔保貸款項目，墨西哥、荷蘭等成立農業信貸擔保基金，日本、韓國、中國臺灣等設立農業信用保證制度，提高農戶信貸可得性。結合國內外經驗，政府應從以下幾個方面支持農業擔保機構發展。
（一）前期的資本金注入。財農〔2015〕121號文件指出，農業信貸擔保機構資本金主要來源于各級財政部門糧食適度規模經營資金，允許銀行機構等戰略合作伙伴適當參股，但非財政性資金占農業信貸擔保機構資本股份不得超過20%。這一政策設計，主要是出于確保政策性目標的實現，確保公司專注于支持糧食生產經營和現代農業發展。國家農業擔保機構股東包括財政部和全國省級農業信貸擔保機構，初始注冊資本40多億元，擬分3年形成約150億元的資本金規模。據不完全統計，31個省級農業擔保機構（深圳、西藏暫不組建，不含上海、貴州、寧夏）首期注冊資本約240億元，按3年內增至首期資本金規模的3倍計算，省級資本金總額約720億元。再加上各市縣農業擔保機構，初步估算，全國可以形成約1000多億元的資本金總額。如按照1∶5的放大倍數，可以形成約5000億元的貸款余額；如能放大10倍，可以形成1萬億元的貸款余額，財政資金放大效應明顯，有助于更好地解決農業融資難融資貴這個世界性難題。
（二）建立風險補償機制。農業擔保機構作為市場主體，對于經營發生的風險承擔主體責任。但由于農業擔保具有高風險特征，僅靠農業擔保機構的利息收入和擔保費收入遠遠不夠，需要政府建立健全風險補償機制。各級政府要明確對農業擔保機構經營風險的補助條件和補助標準，將擔保費補助和代償補助納入財政預算，鼓勵農業擔保機構做大農業擔保業務，穩定經營預期。一是擔保費補助，主要用于彌補農業信貸擔保的業務費用。作為政策性擔保機構，農業擔保機構收取的擔保費率要盡可能低，以便于降低農業貸款者經營成本。從實際操作層面看，政策性擔保機構擔保費率一般為1—1.5%，大約是商業性擔保機構的一半，費率的差異建議由財政予以適當彌補。二是代償補助，主要用于彌補農業擔保的代償風險，即當被擔保人未按合同約定履行義務時，需由擔保人代其履行義務的風險。在發生代償風險時，盡管可以通過反擔保措施等彌補一部分損失，但一旦發生代償，將極大地影響農業擔保機構的可持續發展能力。因此，財政給予適當的代償補助是必要的。至于代償比例，各地可以根據當地實際情況研究確定，在農業擔保機構持續經營、財政可承受能力之間找到一個平衡點。比如，有的省份規定，年度代償率低于規定比例，對依法依規提供擔保、確因客觀原因造成的代償，財政給予補助；代償率高于規定比例，原則上給予不超過50%的補助，其余部分由農業擔保公司自行負責，并追究相關責任人責任。
（三）建立系統風險救助機制。為防止農業擔保機構出現資本流動性危機，政府可以出資建立風險準備金，主要用于農業擔保機構逾期貸款周轉和應對農業產業系統性風險，完善農業擔保機構救助機制。對貸款主體由于經營風險等客觀原因造成的逾期貸款，由農業擔保機構利用風險準備金先行歸還；對農業產業系統性風險導致農業擔保公司出現資本流動性危機，利用風險準備金，幫助及時化解風險。同時，農業擔保機構要按照當年擔保費收入的50%提取未到期責任準備金，并按不低于當年年末擔保責任余額1%的比例提取擔保賠償準備金，準備金可在所得稅稅前扣除。
（四）建立績效評價體系。作為政策性擔保機構，農業擔保既要注重經濟效益，在防范風險前提下不斷擴大業務規模，實現可持續經營；更要注重社會效益，在資金供給方和需求方之間搭建橋梁，增加新型農業經營主體信貸可得性，促進糧食穩定發展和現代農業建設。為此，有必要建立持續性和政策性并重的業務績效評價體系，弱化贏利性要求，注重考核組織領導、制度辦法、經營管理、風險控制、經濟效益、社會效益等方面，特別是農業擔保業務規模、項目個數、為農服務、風險控制等情況。具體來說，有以下幾個重要指標。
1.反映農業擔保業務規模指標。主要包括資本金情況、擔保杠桿系數、擔保放大比例等。其中，擔保杠桿系數=通過擔保獲得的貸款額/擔保資金或資產，擔保杠桿系數越大，說明擔保機構對社會的貢獻越大。擔保放大比例=擔保余額/承擔擔保責任的資金或資產，既可以衡量擔保機構的擔保業務是否已經形成規模，也可以衡量擔保資金實際作用的大小以及擔保機構對社會的貢獻程度。在不突破擔保能力的前提下，擔保放大倍數越高，說明擔保機構對社會的貢獻越大。
2.反映項目個數指標。主要包括擔保戶數、客戶集中度、增加量等。其中，客戶集中度=前5家最大客戶的擔保余額/擔保余額，客戶集中度越高，意味著少數人占用了更多的信貸資金，不利于讓更多的新型農業經營主體獲得資金。為防止資金過于集中，《融資性擔保公司管理暫行辦法》規定，融資性擔保公司對單個被擔保人提供的融資性擔保責任余額不得超過凈資產的10%，對單個被擔保人及其關聯方提供的融資性擔保責任余額不得超過凈資產的15%。借款人增加量，是指由于擔保機構提供擔保而直接導致可以獲取銀行貸款的借款人數量，反映了擔保機構為目標客戶提供服務的數量，增加量也可以用借款人獲得貸款的筆數或金額來表述。
3.反映為農服務指標。主要包括新型農業經營主體貸款系數、“畢業”量、間接社會效益等。新型農業經營主體貸款系數=從事糧食生產和農業適度規模經營的新型農業經營主體農業擔保余額/總擔保余額，新型農業經營主體貸款系數越大，說明越專注于支持糧食生產經營和現代農業發展，越有利于政策目標實現。借款人“畢業”量，是指經擔保機構擔保后提升了信用，不再需要擔保就可以取得貸款的借款人數目，反映了借款人通過擔保獲得信用的受益情況。間接社會效益指標，是指由于擔保的作用，被擔保新型農業經營主體經營規模擴大、生產能力提升、利潤增加、節約財政補貼等的貢獻。
4.反映風險控制指標。主要包括準備金充足率、擔保代償率、代償回收率、擔保損失率、撥備覆蓋率等指標。其中，擔保代償率=本年度累計擔保代償額/本年度累計解除的擔保額，反映擔保機構已解除的擔保額中出現代償支出的比例，比率越低說明擔保機構經營擔保業務的成功率越高。代償回收率=本年度累計代償回收額/（年初擔保代償余額+本年度累計擔保代償額），反映擔保機構代償發生額中累計收回的比例，比率越高說明代償款的回收情況越好，實際發生的代償損失越低。擔保損失率=本年度累計擔保損失額/本年度累計解除的擔保額，反映擔保機構已解除的擔保額中實際發生代償損失的比例，比率越低說明擔保機構經營擔保業務損失越小。撥備覆蓋率=擔保準備金/擔保代償余額，用于衡量擔保機構擔保準備金計提是否充足，比率越高說明準備金越充足。
二、處理好國家擔保機構與地方擔保機構的關系
政策性的農業擔保體系可以有效避免脫農離農，能夠承擔擔保集聚的風險。一方面，需要具有信息優勢的基層市縣級機構開展具體業務；另一方面，覆蓋全國的擔保體系可以通過再擔保等方式，在全國分散擔保風險。為此，全國農業擔保體系應該包括國家、省級、市或縣三級農業擔保機構（詳見圖）。國家擔保機構主要為地方擔保機構提供政策和業務指導、行為規范和風險救助、再擔保、人員培訓和信貸政策對接等服務；省級擔保機構主要為市縣擔保機構提供擔保業務設計、業務指導、政策對接和監督管理等服務；市縣農業擔保機構能否獲得比銀行更多的信息優勢、能否高效運轉，是決定全國農業擔保體系能否發揮好支農作用的關鍵。
（一）國家農業擔保機構的主要職責。國家農業信貸擔保聯盟有限責任公司作為全國性的政策性擔保機構，以支持農業適度規模經營為目的，著力解決農業融資難、融資貴的問題，堅持依法經營，實行政策性主導、市場化運作、專業化管理，以確保自身信用和可持續發展為基礎，為省級機構分險增信，促進省級機構不斷擴大為新型農業經營主體提供信貸擔保的規模和數量。主要職責為：一是落實國家農業支持政策，制定公司再擔保業務標準，為省級機構提供業務指導和規范指引；二是為所有省級機構提供再擔保服務，根據各省級機構的信用評級和風險控制水平，制定合理的代償風險分擔比例和再擔保費率；三是研究開發農業信貸擔保產品和服務，擴大信貸支持農業的覆蓋面；四是與銀行等金融機構開展總對總的戰略合作，建立適用于公司和省級機構的銀擔風險共擔機制；五是建立風險補償和風險救助機制；六是研發建立統一規劃、統一標準的全國農業信貸擔保業務數據信息系統，實行線上申報和管理，實現項目評審和風險控制等工作的信息化；七是組織全國農業信貸擔保專業人才培養和人員培訓，指導省級機構建立一支扎根農村、熟悉農業、懂金融會管理的基層擔保員隊伍。
（二）省級擔保機構與市縣擔保機構的關系。省級擔保機構居于農業擔保體系的中間位置，發揮著承上啟下的作用。財政支持農業擔保體系建設的資金來自農業補貼，信貸擔保服務必須專注于農業發展。為了避免混業經營導致農業擔保業務邊緣化，成立獨立運營的農業擔保機構是大勢所趨。從各省上報方案來看，只有山西、安徽、湖北、廣西4個省份不是獨立組建，其他省份均為獨立組建。其中，山西、安徽、湖北擬于2017年底與母公司脫鉤，廣西未設定脫鉤時間。在擔保體系建立的過程中，由于省級層面離基層較遠，對借款者的信用甄別與約束機制很難執行，這就需要建立健全市縣級擔保機構。關于市縣擔保機構的設立，各地可以結合當地實際情況，因地制宜，采取不同方式，積極穩妥推進。
1.設立分支機構。為避免普遍建立獨立的農業擔保機構帶來的高成本問題，省級擔保機構可以根據業務發展需要，在市縣設立分公司或辦事機構。由于省級機構對基層客戶管理半徑較長，省級擔保機構應該適當分權，讓市縣級擔保機構擁有較大的擔保決策自主權，對一定額度以內的擔保可以直接由基層機構批準。
2.參股或并購。目前在基層已經存在了許多農業擔保機構，其在業務開展方面積累了一些經驗，建議將其積極納入。對符合條件的縣級農業擔保公司，實行產權制度改革，完善法人治理結構，通過參股或股權并購等形式將其發展成為控股公司。在組建市縣級擔保機構過程中，在確保財政作為大股東的前提下，可以考慮基于農業產業協會、被擔保人、民間資本、金融機構出資入股擔保機構，建立具有合作互助性質的基層擔保機構，以發揮各類機構的信息與資源優勢。協會的優勢在于成員彼此比較熟悉，這樣才能充分利用“軟信息”，比如會員的個人品德、人際關系、法律意識以及產品的市場前景等方面信息的優勢，從而成為對傳統抵押品的替代。而被擔保人入股或者民間資本入股能夠增強機構的活力和降低被擔保人的道德風險，從而降低擔保機構的風險。
3.獨立組建。對于一些糧食和農業生產規模大、新型農業經營主體數量多、市場容量高的市縣，也可以建立獨立運營的市縣級農業擔保機構，省級財政給予一定的資金支持，積極探索適合當地實際的農業擔保有效經營模式，避免發生系統性風險，確保支農政策目標的實現。
三、處理好擔保機構與銀行的關系
農業融資難、融資貴是世界性難題。做好“三農”金融服務這個大文章，不僅需要農業擔保機構的積極參與，更需要銀行的大力支持，探索建立商業可持續的銀擔合作模式。農業擔保的介入，可以為“三農”提供增信服務，為銀行分擔風險，增強銀行為“三農”融資的意愿。從銀行來說，也要有社會責任，服務國家“三農”發展戰略，豐富金融產品和服務，切實降低“三農”融資成本，不能把違約的責任全部推給擔保機構。同時，在監管上要采取傾斜性的政策，比如，對符合條件的“三農”擔保貸款，可以不列入存貸比考核范圍，對銀行不承擔風險或者只承擔部分風險的，可以適當下調風險權重，把銀行參與銀擔合作的積極性充分調動起來。當前，銀擔權利義務不對等是影響擔保行業發展的重要因素。要加強總對總的戰略合作，以國家農業擔保機構再擔保業務為紐帶，將全國農業擔保系統作為一個整體，開展與銀行業的戰略合作，風險共擔、平等互利、信息共享，形成密切合作的伙伴關系，減少銀擔合作風險，實現銀擔合作共贏。
（一）建立風險共擔機制。從國際慣例來看，擔保機構一般只需承擔50—80%的連帶保證責任，歐美和日本等信用擔保體系相對成熟的國家，擔保機構承擔比例為70—80%。但從國內來看，銀行多數要求擔保機構承擔全部責任，不利于擔保業務做大做強，也容易導致銀行不作為而使風險擴大化。從銀行角度來看，要根據政府政策導向，按照商業可持續、風險可控的原則，充分考慮擔保機構資金實力、信用狀況、擔保業績、代償追償等指標，科學確定保證金、擔保倍數和貸款利率水平，合理分擔信貸擔保風險，提高對農業擔保貸款的風險容忍度。擔保機構也要加強自身能力建設，經營好信用，管理好風險，承擔好責任，維護好信譽。
（二）建立平等互利機制。銀擔之間相互依托、合作共贏是永恒主題。在農業擔保過程中，銀行向客戶收取利息，擔保公司收取擔保費，雙方屬于利益共同體，需要密切合作、互利共贏。擔保作為新興行業，銀行要徹底改變將擔保機構作為風險轉嫁載體的做法，與擔保機構同呼吸、共命運，平等對待，共同發展，努力實現“銀行風險降低、‘三農貸款增加、擔保實力增強”的多贏局面。比如，北京首創融資擔保有限公司在與銀行合作中，實行“保本不保息、比例擔保、三個月寬限期”的銀擔合作機制，由于銀擔雙方責任到位，實現了“兩低一高”（銀行不良資產率降低，擔保公司代償率較低，信貸規模逐年提高），銀擔合作的公平性、互利性、雙贏性得到了充分體現。
（三）建立信息共享機制。全國性的農業擔保體系如何解決信息不對稱、交易成本高的問題，如何面向分散的農業經營主體，僅僅依靠基層擔保機構是不夠的，還需要和基層金融機構做好對接工作。一方面，要充分利用政府部門、基層金融機構、行業協會等提供的“軟信息”，慎重選擇擔保客戶和項目，合理確定反擔保措施，提高貸款主體的透明度，降低借貸方間的信息不對稱。另一方面，發揮“接地氣”的優勢，和銀行通過相互推介客戶，資源共享，共同開展客戶盡職調查、貸后管理，加強風險控制，實現優勢互補。
同時，加強溝通協調，結合產業鏈金融、普惠金融、互聯網金融等新型金融業態發展趨勢，創新更多適合新型農業經營主體的擔保和貸款產品、服務方式，為農業發展提供豐富的產品和優質服務。積極爭取政府部門的支持，營造良好的銀擔合作生態環境。比如，有條件的地方，可以積極探索“政銀擔”合作模式，擔保機構、銀行、地方政府按比例分擔風險，實現政府引領、擔保護航、銀行跟進，搭建起政府、銀行、擔保之間的新型合作關系，為大批急需資金的新型農業經營主體提供有力支撐。
四、處理好擔保機構與新型農業經營主體的關系
構建政策性農業擔保體系，作為財政金融支農的創新之舉，核心目標是適應農業轉型發展的要求，優先滿足從事糧食適度規模經營的各類新型經營主體的需要，對其開展糧食生產經營的信貸提供擔保服務，體現“誰多種糧食，就優先支持誰”的政策意圖。因此，農業擔保機構主要的業務在基層，主要的服務對象是新型農業經營主體。處理好擔保機構，特別是基層擔保機構與新型農業經營主體的關系，意義重大。
（一）聚焦主業。擔保業務內容要聚焦種植業、養殖業，尤其要優先滿足糧食適度規模經營需求，重點向種糧大戶、家庭農場、農民合作社、農業社會化服務組織等新型農業經營主體傾斜，對其開展糧食生產經營的信貸提供擔保服務，包括基礎設施、擴大和改進生產、引進新技術、市場開拓與品牌建設、土地長期租賃、流動資金等方面。在此基礎上，逐步向農業其他領域拓展，并向與農業直接相關的二三產業延伸，促進農村一二三產業融合發展，打造成為綜合性的農業擔保服務平臺。但無論將來如何拓展業務，都要專注于農業，專注于新型農業經營主體，這一方面是農業支持政策的要求，另一方面只有專注才能夠讓擔保機構擁有獲取客戶信息和處置抵押物的優勢，更好地發揮擔保作用。
（二）扎根基層。擔保機構實現良好運作，前提是具有比銀行更多的信息來源，能夠有效監督借款人的行為，促進貸款合約的履行，更好地服務于新型農業經營主體。一方面，農業擔保機構具有農業專業性和金融專業性的雙重要求，既需要一批金融專業人才，更需要具有農業專業背景的業務人員，學農愛農，吃苦耐勞，善于和農民打交道，能真正融入基層，通過基層實踐鍛煉，將所有擔保人員培養成農業和金融的“雙面手”。另一方面，要充分利用政府相關部門、協會、合作社等各類組織擁有的“軟信息”，根據農業生產經營特點，建立一套完整的新型農業經營主體評估評價體系，逐步建立和強化對借款者的信用甄別和約束機制。比如，黑龍江省“銀行+擔保+合作社+農戶+龍頭企業”的農業產業鏈金融服務模式，不僅可以有效提高擔保支農效率，而且可以降低項目違約風險。
（三）靈活反擔保。缺乏銀行可以接受的擔保抵押品，是“三農”融資難的最大障礙。政策性擔保機構的作用就是要通過擔保為“三農”貸款主體增信，讓農戶獲得貸款的同時，擔保機構的風險在增加。為了有效降低擔保風險，農業擔保機構可以通過要求農戶提供反擔保措施的方式。農業擔保機構可以接受的反擔保，要有別于銀行可以接受的擔保抵押品，要有利于擔保機構控制風險，將風險降至最低。同時，最關鍵的一點是，不是要求貸款客戶能夠實際拿出什么“真金白銀”來作為反擔保措施，而是要施加給貸款客戶足夠的壓力，加大其違約成本，促使其嚴格保證自己的信譽，積極、主動地去及時還款。要綜合考慮農村熟人社會的特性，注重利用鄉規民約的作用，注重考察貸款客戶的人際關系、資產狀況、經營規模、信用等級等因素，合理確定反擔保措施，讓貸款客戶拿出管用有效的擔保抵押品，降低擔保機構代償的風險。
（四）防范風險。對于擔保機構來說，風險管理是一個永恒的主題。和其他金融機構一樣，擔保機構是經營風險的特殊實體，風險管理能力的高低是決定擔保機構生存和發展的基本前提。農業擔保的服務對象是千差萬別的農業生產，這就要求農業擔保體系一是要下沉重心、扎根農村，專注于農業，著力解決新型農業經營主體融資難問題。二是要加強風險內控制度建設，準確判斷農業擔保項目未來價值和潛在風險，把好項目篩選關，加強保后跟蹤輔導，不斷完善業務標準和流程，充分披露經營管理信息，及時履行代償義務，健全風險管理體系，牢牢守住風險底線。
（作者單位：國家農業信貸擔保聯盟有限責任公司；中國人民大學農業與農村發展學院）
中國鄉村發現網轉自：當代農村財經2017年第7期
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