導語：2008年11月15日“50人論壇“與與四川省社科院在成都聯合舉辦了一次研討會。背景是：2008年10月12日中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，成都是試點市。以下是我在會上的發言原稿。
成都市在城鄉統籌中，積極推進農村產權制度改革，取得了重要進展。成都市委2008年1號文件即 《關于加強耕地保護 進一步改革完善農村土地和房屋產權制度的意見（試行）》（成委發[2008]1號）。一號文件提出了農村產權制度改革工作的四個基本原則：嚴格保護耕地；穩定農村基本經營制度；切實維護農民利益；重點突破、分步實施。非常重要。一號文件，揭開了成都市統籌城鄉綜合配套改革具有劃時代意義的一頁，必將在中國改革歷史中留下深刻而鮮明的烙印。2008年底前將完成都江堰市、彭州市、崇州市、邛崍市、大邑縣五個受災市（縣）的宅基地確權頒證工作；2009年3月底完成全市農村產權確權頒證工作。
我翻看了以蔡昉和陳顯煜院長主持的中國社科院成都市社科院聯合課題組所做的《城鄉一體化發展之路的統籌城鄉綜合配套改革研究報告》，看了蔣青、吳建瓴、李世明等專家在成都市雙流縣、都江堰、錦江區等農村產權制度改革試點調研報告，受到很大啟發。
首先是特別興奮，感到觸摸到又一次重大改革的脈博。成都的專家說得好：農村產權制度改革是繼聯產承包責任制后的又一重大變革，這一改革的成效直接決定著我國社會主義新農村建設的順利進行，直接關系到和諧社會建設。農村土地產權制度改革正在興起，其意義不可低估！我看到成都在這方面的探索已非常深入。成都市做出了重要貢獻，確實發現了新問題，也有新辦法，試出了一些新路，獲得了不少成果！
黨十七屆三中決定指出，要健全嚴格規范的農村土地管理制度。土地制度是農村的基礎制度。按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農村土地管理制度。這個非常重要的要求，實質上是通過農村土地產權改革來實現，不可能平平談談、不費力氣就能達到。
現就這些調研報告，談點自己的看法。
大體有這么幾個方面：
1、農村土地流轉權的主體是否清晰？
2、流轉的客體是否清晰？
3、流轉的規則中有什么問題？
4、土地流轉試點中面臨的難題選擇？
土地流轉指的是土地使用權流轉，土地使用權流轉的含義，是指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。那么，
一、流轉權的主體是否清晰？
土地承包權可流轉，但土地到底是誰的？
成都的幾個試點中，都發現了這個問題，即現有的集體經濟組織產權模糊，原有農村集體經濟組織在法律上只是一個承包經營土地的發包方，而在土地以流轉形式而非勞動投入形式產生收益時，原有集體經濟組織的很難承擔了。因此，搞好土地流轉，不僅要保證流轉合法，還要先明確流轉的主體。比如，雙流調研中提出一個，問題一：一些村的部分村民代表或長期外出打工，農村產權制度改革如何處對待？問題二：除社長外沒有相應的機構和人員，難以承擔農村產權制度改革的繁重工作。
如何解決呢？聯合課題組提出，必須培育農村市場主體。非常有道理，明晰流轉權主體，是培育農村市場主體基本的一步。課題組提出：必須推進鄉村治理結構創新。實行“政經分離、政事分離、政企分離”后，鄉鎮村各級職能職責需要重新界定。這種行政性改革的步驟，在我看來，也是明確產權主體的重要內容。
圍繞如何做實農村集體經濟組織，各試點單位都在進行大量的探索，
雙流如何做呢？各村社或通過“海選”或以10－15戶推選一名為原則，成立了社審核調解組，社審核調解組不能解決的問題，報村議事會解決。村議事會則主要負責協調和處理產權制度改革中重大問題和跨社范圍內的各類糾紛。
都江堰制定了《都江堰市農村集體經濟組織成員確認辦法（試行）》的規定，農村集體經濟組織成員權區分為普通成員權和特殊成員權，明確規定兩種成員權的具體內容。與此同時，該辦法規定了成員資格取得和喪失的基本條件等。都江堰還將村組集體經濟組織確定為村民委員會、村民小組、鄉（鎮）集體資產管理委員會三級組織，對各自的權利義務進行了規定，并組建了以農業合作社為主體的集體經濟組織實體。
錦江區農村產權制度改革思路中，也考慮要把發展新型的集體經濟組織作為農村產權制度改革的一個重要內容，通過對集體經濟組織的股份制改造，建立起適應市場經濟的體制和機制。
這些都是在力求明確主體，明白是誰的土地在流轉？是誰來做誰的土地流轉？
如果我們深入分析一下，問題確實不簡單。成都的一位律師李世亮同志提出：根據現行《土地管理法》等法律法規的規定，我國的集體土地為集體經濟組織所有。但何謂集體經濟組織？法律規定上并不明確。正是由于制度性缺陷才造成了某些鄉鎮政府或者組長、村長個人代行集體經濟組織的法定權利，損害農民利益的現象時有發生。因此，農村產權制度改革的首要任務是如何做實農村集體經濟組織這一法律主體，使其成為真正的市場主體，使其成為真正的農民集體財產所有權的代表人。要解決該問題，首先應該從立法的角度對各地出現的集體經濟組織主體的形式進行統一的歸類，對集體經濟組織的定義、條件、權利義務進行認真研究，并制定相應的指導意見，從而對其他地方的農村產權制度改革起到指導性作用。李律師建議，在我市的改革試點中可以采取戶口、權利義務關系與村民自治三者結合的標準來認定成員資格。值得研究。
二、流轉的客體是否清晰？
有專家指出，承包土地時，農民關心的是產量，而不是面積；但當土地擁有流轉前景時，面積就成為主要的收益計量依據了。面積如何來清晰？需要不需要清晰？有同志在研究中發現，客體明確，就是要清楚承包地的方位、面積、邊界和等級，要四個到位。但有的農民認為，自己的土地天天耕種，自己清楚，其他農民也清楚，要不要四至無關緊要。這一點上，共識還是搞清楚好，不僅為今天，還要考慮明天。十七屆三中全會決定中提出，搞好農村土地確權、登記、頒證工作。說明現在這個客體還不清晰。流轉的到底是土地什么權？使用權？現在成都各試點單位就在做這件確權的工作。
我們再來看試點單位的體會：
共識是：由于歷史原因，我市農村產權狀況紛繁復雜，產權關系混亂、界限不清、帳實不符等問題普遍存在。因此，確保確權工作的依法有序進行和確權結果的合法有效是農村產權制度改革確權階段的問題是重中之重。
在雙流縣，問題：同一地塊二輪土地承包的臺帳面積普遍小于實際測量面積。是否要重新丈量？否則如何？而重新丈量違背了《土地承包法》的規定。按照《中華人民共和國農村土地承包法》明確規定：承包期內，發包方不得調整承包地。因此，在承包地確權時，大多數地區采用了按照二輪承包的臺帳進行確權登記頒證的方法。但這將與一號文件要求建立的“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的農村產權制度不符。還有一個問題：宅基地和房屋的面積如果由農民測量，可能存在面積偏大，而專業測繪隊進行，有如此大的力量嗎？
錦江區的經驗是：由于農村產權制度改革是農村土地資源利益格局的重大調整，沒有各級政府的強勢參與是不可能推進的。
因此，有一個確權頒證工作。確權頒證階段的主要工作由相應政府部門完成。審查核實的工作量非常大。權證代表著政府公信力，發證機關必需承擔失誤所產生的后果。主要包括了六個步驟：確權公示，確權登記會審，填制證書，簽定耕保合同，制作卡、折，發放證、卡（折）。
土地產權歸屬的確定與根據家庭人口變化調整土地的集體產權特點相矛盾。現在馬上中斷調整，會引發的新不公平。耕保金發放是以農戶家庭承包的土地為依據，如果不再進行土地調整，很多農戶將不能享受這一政策。雙流縣尊重農民的意愿，探索了農村承包地的“先調整后確權再固化”的方式，即首先按照“按戶承包，按人分地”的原則，將人均土地較多家庭的土地調整給人均土地較少的家庭，實現起點平等，然后進行確權登記頒證，在此基礎上嚴格按照《土地承包法》的要求，取消土地的經常性調整，固化承包經營權。這種確權方式，取消了長期形成的土地經常性調整的方法，是對《農村土地承包法》的回歸，同時，也使每個農戶在農村產權制度改革中得到了平等的起點，有利于建立歸屬清楚、產權明晰的土地承包制度。此外，雙流還對已流轉的承包地的確權、宅基地使用權的確、房屋所有權的確權提供了有了來自實踐的做法。
都江堰市發明了一種稱為“魚鱗圖”的土地確權圖。產權明晰、證照齊全、無法律上的爭議是確權階段的工作目標。
為確保確權工作的合法性，都江堰市發明了一種稱為“魚鱗圖”的土地確權圖。該圖紙由成都市農村產權工作組與都江堰市政府相關部門牽頭，在農民宅基地、承包地等的現狀自行測繪、委托專業機構測繪，并繪制成農民房屋、土地的分布圖基礎上，由農戶家庭代表按手指印確認，包括耕地、宅基地、建設用地等內容是農戶確權其財產所有權的基礎性文件，就其性質而言屬于村民之間關于物權確認的民事協議，它是農村產權制度改革中的確權依據。由于村民確認時按的手指印很多，很像魚鱗，故被形象地比喻為“魚鱗圖”。“魚鱗圖”是確權的最基礎性文件。該文件系由村民代表所確認的、反映村內所有土地房屋現狀的基礎性文件，該圖所反映的每一個地塊和房屋均為四至清晰、權利主體明確、用途清晰等，并由農戶戶主代表簽名畫押，是對農村農民產生約束力的圖紙，相當于協議的法律屬性。
一個綜合性問題是：確權要求高，但工作量太大，工作進度如何保證？
三、流轉的規則中有什么問題？
逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。
1是同地不同權問題（吳建瓴、蔣青提出的）。
.同地不同權首先源于現有法律對于集體土地權利的限制。《土地管理法》第43條和第63條分別從建設用地的需求者和供給者的角度對集體土地進行了嚴格的限制：除個別例外，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。按照這一規定，集體土地如果作為建設用地，只能本村村民自用（如農民自己興辦企業、建設村民住宅、農村公共設施和公益事業）以及有限的與他人的合作使用（如以土地使用權入股、聯營等形式共同聯辦企業）。同時，《土地管理法》第8條規定，城市市區土地屬于國家所有。這意味著不但是全部現存城市土地屬于國家，而且是凡是將成為城市的土地也全部屬于國家。這就為現存農村土地資源流向城市領域強制性地設定了唯一路徑——通過征地轉為國有，也就是農地轉為非農民自用的建設用地，必須完成從土地集體所有制向國有制的轉變。只有被征為國有，才能順利地進行用途轉變，實現發展權。
2、流轉環節要做好什么？
聯合課題級還總結出成都在探索開展農村產權流轉工作，即在“依法、自愿、有償”的前提下，健全土地承包經營權流轉市場；探索組建農村土地承包經營權股份合作社等農村新型集體經濟組織；探索農村土地承包經營權固定不變的機制和辦法。開展農村集體建設用地使用權流轉試驗，探索建立城鄉統一的土地市場。探索農村房屋產權流轉的辦法和途徑。搭建農村產權流轉平臺，建立農村產權價值評估機制，建立完善產權流轉市場硬件和軟件設施，制定完善流轉市場規則。2008年10月，成都農村產權交易所正式掛牌運營，成為全國第一家農村產權交易機構。
還有各種經驗，如錦江區對近郊農村農戶承包地的二次流轉的探索，都是流轉中的新經驗。
四、土地流轉試點中面臨的難題選擇？
有很多選擇與難題，這里僅提出3個：
1、如何處理規范化與多樣性？
土地產權流轉涉及到法規界定，這是一個規范化問題；但我國農村產權流轉面臨著千差萬別的情況，需要從實際出發，比如，是從當地實際出發確權還是采用一個統一規范的要求來確權？這二者關系如何處理？
這里，我同意雙流試點中提出的建議：對試點予以更多的支持和寬容，著力探索試點中已經出現的共同性問題的更完善的解決方法，切忌過早總結經驗，過早總結模式。試點不僅是要試對，也可以試錯。要鼓勵多種形式和多種方法的試驗，而不必要求一試就成功。不能充分試驗出各種問題的試點不是高質量的試點。
如果這樣，有什么有力的理論來支持。我想，十七屆三中全會決定中提出，必須切實保障農民權益，……依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。這是關鍵。這是最關鍵的理由。離開這一條，農業基礎地位的鞏固，農村社會生產力的發展，城鄉統籌等，都不可能順利。
錦江區認為，在界定農民集體內部個人的土地權利時，強調充分尊重農民的意愿，充分發揮農民的主體作用，鼓勵和支持農民根據具體情況探索不同的確權方式。
2、如何處理依法行政與改革試點的關系？
這次農村土地產權改革，肯定涉及到如何對待現有的相關法律的問題。這里，我同意聯合課題組提出的：農村土地集體所有權與農民土地承包經營權能否實現真正的分離；農村土地承包經營權的預期收益權價值化以及與之相關聯的金融產品創新問題；農村房屋所有權及宅基地使用權的確權登記與市場化流轉及其法律突破；土地資源的資本化對現存公權對農民私權的侵害的有效防范問題。這些問題的解決都將涉及《憲法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》等現行法律、法規的調適問題。這個看法的含義就是，要從實際來適當修改法律。從試點中取得可資修改的根據，正是實踐豐富和完善法律的重要途徑。
3、如何處理土地流轉中的市場化與行政化矛盾？
實踐證明，明確主體與客體是政府必須要幫忙的。但流轉本身要強調自愿。在當前，問題重點還在于政府如何來領導好農村土地產權改革。有專家說得好，政府以公共產品的形式，向農民及其他市場主體提供產權明晰之后的土地流轉平臺，并且運用延伸公共財政為核心的政府信用方法，在農民和農村金融機構之間搭建橋梁，增加土地的流動性，等等，實際上是以土地的“資本化”為手段來構建和完善農村的社會主義市場經濟體制框架
《成都市耕地保護基金使用管理辦法（試行）》，率先在全國建立規范可行的耕地保護基金，主要用于提高耕地生產能力和對承擔耕地保護責任的農民的養老保險補貼，從而進一步完善了耕地保護制度。這就是成都市政府為做好這項改革的重要措施。
作者單位：北京師范大學
中國鄉村發現網轉自：中國經濟50人論壇 2017-02-27
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