——讀徐勇、徐增陽(yáng)《流動(dòng)中的鄉(xiāng)村治理》
鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分，鄉(xiāng)村治理有效是國(guó)家治理的基礎(chǔ)。農(nóng)民的大規(guī)模和持續(xù)不斷的流動(dòng)，是鄉(xiāng)村治理面對(duì)的基本事實(shí)。而中國(guó)農(nóng)民的流動(dòng)也不同于一般農(nóng)村人口遷移。“農(nóng)村人口遷移指農(nóng)村人口完全脫離原住地的鄉(xiāng)村，遷移人口已完全脫離原住地，與原住地不再構(gòu)成經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)聯(lián)系，原住地對(duì)他們來(lái)說(shuō)，只是一種文化上的關(guān)聯(lián)，是一種對(duì)過(guò)去的記憶。農(nóng)村人口流動(dòng)則是指農(nóng)村人口從原住的鄉(xiāng)村向外流動(dòng)，他們可能完全脫離原住地的鄉(xiāng)村，成為遷移者，但也可能再回去。”[1]這些處于流動(dòng)狀態(tài)中的農(nóng)民，是當(dāng)今鄉(xiāng)村社會(huì)的重要組成部分。因此，與“安土重遷”的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村相比，當(dāng)今的鄉(xiāng)村處在流動(dòng)之中。由徐勇、徐增陽(yáng)所著的《流動(dòng)中的鄉(xiāng)村治理》一書(shū)，在做了大量的實(shí)證研究之后，對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口的特征、農(nóng)民流動(dòng)與鄉(xiāng)村治理的關(guān)聯(lián)性(影響)，進(jìn)行了比較系統(tǒng)深入的分析。可以說(shuō)是濃縮了中國(guó)社會(huì)變遷歷程，是了解中國(guó)農(nóng)民和鄉(xiāng)村社會(huì)在巨變之下是如何變遷的重要著作。
一、中國(guó)農(nóng)民流動(dòng)的歷史演進(jìn)
在數(shù)千年農(nóng)耕文明的歷史演進(jìn)歷程中，“安土重遷”成為中國(guó)農(nóng)民的文化傳統(tǒng)。新中國(guó)的成立，則使中國(guó)農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)生了前所未有的根本性變革，而這一存續(xù)已久的傳統(tǒng)觀念也逐漸被打破，長(zhǎng)期禁錮在土地上的中國(guó)農(nóng)民開(kāi)始了緩慢而艱難的流動(dòng)。流動(dòng)是相對(duì)固定不變而言的，所有農(nóng)民的流動(dòng)都不是無(wú)緣無(wú)故發(fā)生的，總是與一定的時(shí)代背景、國(guó)家治理格局密切相關(guān)，對(duì)農(nóng)村社會(huì)也會(huì)產(chǎn)生不同的影響。在不同時(shí)代的政策、制度背景下，農(nóng)民流動(dòng)的狀況、性質(zhì)、特點(diǎn)及影響也有所不同，對(duì)此也會(huì)有不同的認(rèn)識(shí)和解決辦法。
1.穩(wěn)農(nóng)限農(nóng)中的農(nóng)民狀態(tài)
中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命是以農(nóng)民為主體的革命。因?yàn)椋袊?guó)革命的根本問(wèn)題是農(nóng)民問(wèn)題，而農(nóng)村問(wèn)題的核心又是土地問(wèn)題。在新民主主義革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨按照毛澤東關(guān)于“誰(shuí)贏得了農(nóng)民，誰(shuí)就會(huì)贏得中國(guó)，誰(shuí)解決土地問(wèn)題，誰(shuí)就會(huì)贏得農(nóng)民”[2]的思想，以“打土豪，分田地”的口號(hào)從底層動(dòng)員農(nóng)民。即使是在新民主主義革命在全國(guó)取得勝利，中共依然清醒地認(rèn)識(shí)到土地問(wèn)題的極端重要性。所以，新中國(guó)成立之初，就開(kāi)展了土地改革，按人口對(duì)土地進(jìn)行重新分配，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與土地的重新結(jié)合，為農(nóng)村和農(nóng)民得以穩(wěn)定創(chuàng)造了基本條件。
土地改革結(jié)束后，在以農(nóng)業(yè)國(guó)向工業(yè)國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)榛痉较虼笠?guī)模推進(jìn)工業(yè)化的大背景下，中國(guó)社會(huì)開(kāi)始呈現(xiàn)出工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村二元并存和非均衡發(fā)展的格局。基于工業(yè)發(fā)展需要作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)提供積累和占人口大多數(shù)的農(nóng)民對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政權(quán)鞏固的極端重要性，中共實(shí)行進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)村和農(nóng)民的治理方針。正如毛澤東在《論十大關(guān)系》一文中所言：要正確處理好工業(yè)與農(nóng)業(yè)、國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系問(wèn)題，要在發(fā)展工業(yè)的同時(shí)發(fā)展農(nóng)業(yè)，對(duì)農(nóng)民不能挖得太苦，實(shí)行輕農(nóng)業(yè)稅的政策。[3]在穩(wěn)定治理方針的指導(dǎo)下，中共制定和實(shí)施了一系列旨在恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、穩(wěn)定農(nóng)村和農(nóng)民的重要舉措，使近代以來(lái)出現(xiàn)的大規(guī)模農(nóng)民流離失所問(wèn)題得以基本解決。
1956年，隨著社會(huì)主義“三大改造”的完成，以農(nóng)業(yè)合作社為主要形式的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村基本建立，后逐漸發(fā)展為“政社合一”的人民公社。“人民公社體制使國(guó)家對(duì)農(nóng)民的組織和管理達(dá)到了歷史上從未有過(guò)的程度，公社為農(nóng)民的生產(chǎn)和生活提供基本的保障，農(nóng)民的生產(chǎn)和生活也只能依靠公社組織。”[4]因此，這種體制一方面穩(wěn)定了農(nóng)民，另一方面又將農(nóng)民的生存空間限定在公社體制之內(nèi)，而工農(nóng)、城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展以及與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的戶(hù)籍制度，則直接限制了農(nóng)村的生產(chǎn)領(lǐng)域。
新中國(guó)初期，雖采取了一系列穩(wěn)定農(nóng)村和農(nóng)民的政策，但并未對(duì)農(nóng)民流動(dòng)加以限制。1949年全國(guó)第一次政協(xié)會(huì)議通過(guò)的《共同綱領(lǐng)》和1954年全國(guó)第一次人民代表大會(huì)通過(guò)的《憲法》，都明確寫(xiě)有公民享有居住和遷徙自由權(quán)利的條文。即使1955年開(kāi)始在全國(guó)城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶(hù)口登記制度，也與之前的遷徙自由的基本原則并不矛盾，其主要是用于人口登記，維護(hù)社會(huì)治安。而隨著工業(yè)化的推進(jìn)，工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村的差別開(kāi)始顯現(xiàn)。為了保證城鄉(xiāng)居民的生活安定，1955 年建立的戶(hù)口登記制度，開(kāi)始與生活物資供應(yīng)(如：糧食、食油、棉布等生活用品)相聯(lián)系，而且城鄉(xiāng)之間之間差別越來(lái)越大。
農(nóng)村人口開(kāi)始大量流向城市，城市的生活供應(yīng)和社會(huì)安定帶來(lái)了矛盾，1956 年12 月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，1957年底，農(nóng)村人口流動(dòng)出現(xiàn)高峰。為了控制農(nóng)村人口流向城市，建立完備的戶(hù)籍管理法規(guī)，1958年1月，頒布了《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》，以立法的形式對(duì)戶(hù)籍管理作明確的規(guī)定，形成了比較完備的戶(hù)籍管理制度。這一制度的基本特點(diǎn)是控制人口自由遷移，改變了有關(guān)公民有遷徙與就業(yè)自由的法律規(guī)定。根據(jù)這一制度，戶(hù)籍管理實(shí)行“人戶(hù)一致”的原則，即戶(hù)口跟著人走，戶(hù)口在那里，人必須在那里。“在某種程度上就是將人口‘ 畫(huà)地為牢’”。[5]有城市戶(hù)口，才能在城市居住和生活；屬于農(nóng)村戶(hù)口的人只能在農(nóng)村居住和生活。
國(guó)家為保障工業(yè)發(fā)展和城市生活穩(wěn)定，1953年的實(shí)行的農(nóng)產(chǎn)品“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)”政策，使得戶(hù)籍制度不再只是戶(hù)口管理，更為核心的是它開(kāi)始決定人們的基本生活來(lái)源。人口被人為地劃分為城鎮(zhèn)戶(hù)口和農(nóng)村戶(hù)口、農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口、商品糧戶(hù)口和非商品戶(hù)口。在城市實(shí)行“單位制”，在農(nóng)村實(shí)行“公社制”，農(nóng)村人口無(wú)法享受城市里的單位給城市人口提供的各種“好處”，如：就業(yè)保障、公費(fèi)醫(yī)療、子女就學(xué)就業(yè)、離退休金及其他社會(huì)福利。沒(méi)有國(guó)家允許，農(nóng)村人口是不可能進(jìn)人單位體制內(nèi)。農(nóng)民如果離開(kāi)公社，就意味著失去生活來(lái)源。“一把鎖(鎖糧食倉(cāng)庫(kù)的鎖)，一桿秤(稱(chēng)農(nóng)民口糧的秤)，就可以管住天下的老百姓。”[6]
在戶(hù)籍制、農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制、單位制和公社制這四大制度制約下，形成了所謂“城鄉(xiāng)分割，一國(guó)兩策”的基本治理格局，并且通過(guò)意識(shí)形態(tài)不斷強(qiáng)化這一格局。因此，農(nóng)民長(zhǎng)期處于固定不動(dòng)的狀態(tài)，跳出“農(nóng)門(mén)”難比登天。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978 年，中國(guó)的農(nóng)業(yè)人口由1960 年的52476萬(wàn)人增長(zhǎng)為81029萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)人口在總?cè)丝谥械谋壤瑒t由1960年的79.3%上升到84.2%，不僅很少有人口遷移意義上的農(nóng)民流動(dòng)，更少有外出務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民流動(dòng)。[7]
2.改革開(kāi)放中的農(nóng)民流動(dòng)
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和人民公社體制下，國(guó)家的穩(wěn)農(nóng)政策使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到長(zhǎng)足發(fā)展，但在有限的土地上堆積著急劇增長(zhǎng)的人口，農(nóng)村的生產(chǎn)力受到來(lái)自體制的限制而停滯不前。20世紀(jì)70年代末80年代初，中國(guó)開(kāi)始了改革開(kāi)放的偉大進(jìn)程。正是在改革開(kāi)放中，出現(xiàn)了大規(guī)模和持續(xù)不斷的農(nóng)民流動(dòng)，“數(shù)億農(nóng)民離開(kāi)了耕作的土地，甚至離開(kāi)了生活的村莊”，由此在中國(guó)的大地上出現(xiàn)了“世界上最大規(guī)模的城市化進(jìn)程”。[8]
事實(shí)上，改革開(kāi)放本身就源于農(nóng)民的流動(dòng)。到20世紀(jì)70年代，中國(guó)有數(shù)億貧困人口集中于農(nóng)村，由于農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制不健全，一遇災(zāi)荒，許多農(nóng)村人口只好外出逃荒。如：安徽省最貧困的縣之一鳳陽(yáng)，每年均有農(nóng)民因貧困外流。特別是1978年，安徽省大旱，加上人民公社的管制趨于松弛，鳳陽(yáng)出現(xiàn)了大規(guī)模的流民潮。為了解決農(nóng)民生存問(wèn)題，鳳陽(yáng)縣小崗村的生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)嚴(yán)立昌等人大膽地做出一項(xiàng)決定：包產(chǎn)到戶(hù)。這一舉動(dòng)被視為中國(guó)農(nóng)村改革，以至全面改革開(kāi)放的起點(diǎn)。
1978年召開(kāi)中共十一屆三中全會(huì)，拋棄長(zhǎng)期以來(lái)“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的路線(xiàn)，將工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，同時(shí)對(duì)農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行調(diào)整。在三中全會(huì)關(guān)于大力調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性精神的指導(dǎo)下，以“包產(chǎn)到戶(hù)”為主的農(nóng)村改革得到中央支持。“‘包產(chǎn)到戶(hù)’是以農(nóng)戶(hù)為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的一種新型體制，它的發(fā)展使人民公社體制失去存在的根基。”[9]包產(chǎn)到戶(hù)新體制促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展，使那些迫于生計(jì)而流動(dòng)乞討的農(nóng)民重新回到土地上。但是，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)村人口相對(duì)過(guò)剩的問(wèn)題更加突出。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，國(guó)家開(kāi)始解除對(duì)農(nóng)民流動(dòng)的限制。1984年，中央一號(hào)文件明確規(guī)定:“允許務(wù) 工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶(hù)。”同年，人民公社體制被廢除。農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，人隨戶(hù)走的城鄉(xiāng)隔絕體制開(kāi)始松動(dòng)，農(nóng)民有了自主選擇和人身活動(dòng)的自由。這是改革開(kāi)放后農(nóng)民流動(dòng)的基本條件。
隨著農(nóng)民自由流動(dòng)不斷擴(kuò)大與城市有限的容納程度之間的矛盾顯現(xiàn)，國(guó)家對(duì)農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商并沒(méi)有給予正面的肯定。而農(nóng)村改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，不僅大大促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且促使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移。所以，自80年代中期以后，國(guó)家積極倡導(dǎo)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，并試圖通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就地轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，為此提倡“進(jìn)廠不進(jìn)城”、“離土不離鄉(xiāng)”。
但是，“進(jìn)廠不進(jìn)城”、“離土不離鄉(xiāng)”的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移的政策并不能在所有農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)生成效，因?yàn)檫@一政策的前提是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)，能夠消化吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力。在“讓一部分地區(qū)一部分人先富起來(lái)”的政策指導(dǎo)下，東部沿海地區(qū)憑借歷史傳統(tǒng)和地理優(yōu)勢(shì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展，而廣大的中西部地區(qū)農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)缺乏必要的條件則發(fā)展緩慢。由此，中國(guó)的社會(huì)發(fā)展格局出現(xiàn)了除城鄉(xiāng)之間差別外，還出現(xiàn)了地區(qū)之間的差別，而且差別不斷擴(kuò)大。所以，“中國(guó)社會(huì)的一個(gè)顯著特征就是大規(guī)模從農(nóng)村到城鎮(zhèn)，從中、西部地區(qū)到東部地區(qū)的人口流動(dòng)。”[10]這種流動(dòng)因?yàn)橐?guī)模大、群體性強(qiáng)、時(shí)間集中，并對(duì)城市和交通造成巨大壓力，被稱(chēng)之為“民工潮”。[11]由此，農(nóng)民流動(dòng)作為一種具有廣泛性的社會(huì)現(xiàn)象才引起社會(huì)的足夠重視。
對(duì)于突然而至的“民工潮”，國(guó)家顯然沒(méi)有足夠的應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。為了緩解城市和交通的壓力，國(guó)家出臺(tái)了不少限制農(nóng)民流動(dòng)的政策措施。1989年3 月，國(guó)務(wù)院辦公廳要求嚴(yán)格控制民工盲目外出。1995 年國(guó)務(wù)院針對(duì)農(nóng)民流動(dòng)采取五項(xiàng)措施，其中之一就是對(duì)民工跨地區(qū)就業(yè)，實(shí)行輸出地區(qū)簽發(fā)外出就業(yè)登記卡和輸人地區(qū)發(fā)放就業(yè)證的管理辦法。2000年，相繼出現(xiàn)諸多限制農(nóng)民流動(dòng)的措施，如：在春節(jié)后一個(gè)月內(nèi)原則上不得招收新的民工、明確規(guī)定哪些工作不能向農(nóng)民開(kāi)放，等等。
到90年代，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，城市和鄉(xiāng)村的開(kāi)放性更強(qiáng)，對(duì)農(nóng)民流動(dòng)的許多人為性的限制被沖破。勞動(dòng)單位有了用工自主權(quán)，同城市戶(hù)口密切相關(guān)的糧油供應(yīng)憑證隨著市場(chǎng)全面放開(kāi)而失去作用。國(guó)家的政策取向也開(kāi)始正面肯定農(nóng)民流動(dòng)，如對(duì)于流動(dòng)人口給予“暫住人口”的待遇，肯定了流動(dòng)者的合法居住地位。進(jìn)入21世紀(jì)之處，為適應(yīng)城鎮(zhèn)和發(fā)達(dá)地區(qū)的客觀需要，國(guó)家提倡引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力合理有序流動(dòng)。
由此可見(jiàn)，改革包括對(duì)限制農(nóng)民流動(dòng)的體制的改革，開(kāi)放也包括封閉體制下鄉(xiāng)村社會(huì)的開(kāi)放。農(nóng)民流動(dòng)本身是伴隨改革開(kāi)放的發(fā)展而興起的，農(nóng)民流動(dòng)的存在也是特定的治理體制所造成的。
二、農(nóng)民流動(dòng)對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響
“在農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)和后工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，農(nóng)民階層人數(shù)百分比的縮小與非農(nóng)階層人數(shù)百分比的擴(kuò)大，會(huì)表現(xiàn)為一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。”[12]在社會(huì)轉(zhuǎn)型中認(rèn)識(shí)和理解農(nóng)民流動(dòng)的重要意義，從鄉(xiāng)村治理的角度分析和研究農(nóng)民流動(dòng)帶來(lái)的政治社會(huì)后果并分析其政治社會(huì)動(dòng)因，把握農(nóng)民流動(dòng)與農(nóng)村治理的關(guān)聯(lián)性影響，是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中一個(gè)十分重要的問(wèn)題。
1.農(nóng)民流動(dòng)與村治資源的變化
農(nóng)村人口，特別是農(nóng)村勞動(dòng)力的過(guò)剩，意味著人地矛盾日益突出。有限的土地勢(shì)必將多余的人口，特別是多余的勞動(dòng)力“推出”農(nóng)村。而農(nóng)民走出鄉(xiāng)村，走出土地，減少了人口對(duì)土地的壓力，緩解了人多地少的矛盾，改變了農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)，使農(nóng)民的收入可以通過(guò)非農(nóng)的方式得到不斷增加。農(nóng)民的流動(dòng)則有效化解了這些潛在的矛盾，有力地促進(jìn)了鄉(xiāng)村社會(huì)的總體性穩(wěn)定。與此同時(shí)，農(nóng)民流動(dòng)也使得資本進(jìn)了城、鄉(xiāng)村人才外流，農(nóng)村發(fā)展陷入困境和“空心化”。總的來(lái)說(shuō)，農(nóng)民流動(dòng)必然是雙贏結(jié)果的樂(lè)觀判斷至少是不完全準(zhǔn)確的。
2.農(nóng)民流動(dòng)與村治秩序的變化
（1）有序性的變化
農(nóng)民的流動(dòng)勢(shì)必改變農(nóng)村原有的生產(chǎn)和生活方式，改變著原有的觀念、規(guī)則和權(quán)威。隨著工業(yè)化和城市化加快，特別是向世界的開(kāi)放，流動(dòng)的農(nóng)民獲得接受的信息和異質(zhì)性的文明遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出以往任何時(shí)候，大大突破其原有的狹隘性。農(nóng)民的流動(dòng)性促進(jìn)農(nóng)民的開(kāi)放性，農(nóng)民的開(kāi)放性推動(dòng)著農(nóng)村的開(kāi)放性，農(nóng)村的開(kāi)放性則推動(dòng)著農(nóng)村社會(huì)的變遷。在社會(huì)變遷中，原有的權(quán)威、規(guī)則可能會(huì)被新的權(quán)威、規(guī)則所替代，從而構(gòu)建一種新的秩序。
（2）秩序的震蕩
農(nóng)民流動(dòng)基本上從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)向現(xiàn)代工業(yè)地區(qū)流動(dòng)，由傳統(tǒng)農(nóng)村向現(xiàn)代都市流動(dòng)。脫離本鄉(xiāng)本土而流出本地的農(nóng)民不僅改變流入地的治理生態(tài)，而且沖擊著流出地的村治秩序。農(nóng)民流動(dòng)改變著鄉(xiāng)村的“熟人社會(huì)”特性；農(nóng)民流動(dòng)對(duì)于既定的鄉(xiāng)土權(quán)威構(gòu)成懷疑和挑戰(zhàn)。農(nóng)民流動(dòng)對(duì)流入地的社會(huì)管理（如：教育、醫(yī)療的社會(huì)保障問(wèn)題）和公共安全帶來(lái)挑戰(zhàn)和沖擊。
3.農(nóng)民流動(dòng)與村治權(quán)力的變化
身份性權(quán)力：父權(quán)、族權(quán)、紳?rùn)?quán)，貧下中農(nóng)。“傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村權(quán)力是在缺乏流動(dòng)和社會(huì)分化的基礎(chǔ)上形成的，權(quán)力的來(lái)源主要取決于固定不變的地位與身份。”[13]
能力性權(quán)力：“主要指權(quán)力來(lái)源于個(gè)人超凡出眾的能力。這種能力只能是在一個(gè)資源開(kāi)放的社會(huì)生態(tài)里，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)所獲得的。”[14]農(nóng)村改革，實(shí)行村民自治制度，任何組織和個(gè)人不得指定村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人。通過(guò)外出務(wù)工獲得較多收入的青年、婦女等在權(quán)力體系中的地位得以提高。1998年修訂的《村民委員會(huì)組織法》，許多外出經(jīng)商的能人、富人回村參與競(jìng)選村委會(huì)干部職務(wù)，出現(xiàn)“富人治村”。
人地分離，導(dǎo)致村治權(quán)力的運(yùn)作難以達(dá)致治理對(duì)象。公共工程和公益事業(yè)的辦理難度增大，人、錢(qián)、共同協(xié)商，都是村治公共權(quán)力運(yùn)作必須面對(duì)的。農(nóng)民流動(dòng)，導(dǎo)致，缺人、缺錢(qián)，協(xié)調(diào)難以一致。流入地的公共事務(wù)增多，村治權(quán)力的功能擴(kuò)大，難度增大。
4.農(nóng)民流動(dòng)與村治參與的變化
農(nóng)村改革，農(nóng)民獲得了經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，也獲得了可以自由選擇職業(yè)的自主權(quán)，可以自由流動(dòng)。一是職業(yè)分化，大致可以將農(nóng)民分為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者、非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者和兼業(yè)型勞動(dòng)者。二是社區(qū)身份分化，可以分為城市農(nóng)民工、小城鎮(zhèn)農(nóng)民工和鄉(xiāng)村勞動(dòng)者階層。[15]有的學(xué)者將二元社會(huì)體制下因職業(yè)和空間變動(dòng)所帶來(lái)的農(nóng)民分化為八個(gè)階層，即農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層、農(nóng)民工階層、雇工階層、農(nóng)民知識(shí)分子階層、個(gè)體勞動(dòng)者和個(gè)體工商戶(hù)階層、私營(yíng)企業(yè)主階層、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者階層、農(nóng)村管理者階層等。[16]
農(nóng)民分化使農(nóng)民內(nèi)部社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的差異越來(lái)越大，進(jìn)而農(nóng)民的村治參與也發(fā)生了新的變化。第一，農(nóng)民流動(dòng)使農(nóng)民與村莊的利益關(guān)聯(lián)呈現(xiàn)多元化，農(nóng)民參與村治也相應(yīng)發(fā)生變化；第二，農(nóng)民與村莊地理位置的遠(yuǎn)近也會(huì)對(duì)村治參與產(chǎn)生影響；第三，農(nóng)民的職業(yè)分化和空間位置的變動(dòng)使農(nóng)民的社會(huì)地位、政治態(tài)度也相應(yīng)發(fā)生變化，帶來(lái)村治參與的變化。
農(nóng)民流動(dòng)客觀上降低了民主選舉的質(zhì)量。如：村治參與的制度安排與農(nóng)民流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，流動(dòng)農(nóng)民對(duì)村治參與者不了解，流動(dòng)農(nóng)民的政治效能感減弱，選舉成本的私人性與選舉對(duì)象的公共性之間的矛盾。
農(nóng)民流動(dòng)客觀上降低了民主決策的質(zhì)量。如：人口外流，村民大會(huì)難以達(dá)到法定人數(shù)，或者參會(huì)人數(shù)大多數(shù)是婦女、老人，議事能力相對(duì)較低。
農(nóng)民流動(dòng)客觀上降低了民主監(jiān)督的質(zhì)量。如：農(nóng)民流動(dòng)不利于村民對(duì)自治組織權(quán)力的制衡，削弱了農(nóng)民監(jiān)督村干部的動(dòng)力，使村民對(duì)村干部的監(jiān)督權(quán)難以落到實(shí)處。
三、新時(shí)期流動(dòng)中的鄉(xiāng)村治理路徑選擇
農(nóng)民流動(dòng)為工業(yè)化、城市化提供了大量的廉價(jià)勞動(dòng)力，大大緩解了人地矛盾，增加了農(nóng)民的收入，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展積累了人力和物力資本，沖破了幾千年以來(lái)有形和無(wú)形的城鄉(xiāng)壁壘，將城市與鄉(xiāng)村聯(lián)接起來(lái)，促使古老的鄉(xiāng)村走向開(kāi)放。
隨著工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)，人向城市集中是不可逆轉(zhuǎn)的。當(dāng)前的中國(guó)正處在城鄉(xiāng)關(guān)系重組的關(guān)鍵階段。農(nóng)民正在快速城鎮(zhèn)化，大量青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，有的要全家進(jìn)城定居，還沒(méi)有進(jìn)城的在不久的將來(lái)也要進(jìn)城。留在農(nóng)村的是“三留守”和不愿或無(wú)法進(jìn)城的農(nóng)民，或還需要在農(nóng)村獲利的人。在這樣的大趨勢(shì)下，農(nóng)村的“空心化”可能會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重，很多村莊還會(huì)逐漸消失。農(nóng)村越來(lái)越成為農(nóng)民的跳板和退路，而不是生活和發(fā)展的目標(biāo)。
鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)不是要建設(shè)一個(gè)跟城市一樣“強(qiáng)富美”的農(nóng)村，而是要維持農(nóng)村基本秩序，為留在農(nóng)村的農(nóng)民提供基本的適合生活、方便生產(chǎn)的公共物品和公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域農(nóng)村的有效治理。
推進(jìn)鄉(xiāng)村治理既是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本任務(wù)，又是培育推進(jìn)鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動(dòng)力的重要手段。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，鄉(xiāng)村社會(huì)依然存在各種矛盾、問(wèn)題，阻滯鄉(xiāng)村發(fā)展，不少農(nóng)民參與鄉(xiāng)村發(fā)展的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性受到不同程度地削弱。推進(jìn)鄉(xiāng)村治理，旨在營(yíng)造和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，釋放推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展動(dòng)能。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，“離不開(kāi)和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境”[17]，需要進(jìn)一步加大鄉(xiāng)村治理力度，進(jìn)而釋放鄉(xiāng)村發(fā)展活力，為鄉(xiāng)村振興培育內(nèi)生動(dòng)力。
1.著力整治鄉(xiāng)村社會(huì)亂象，營(yíng)造和諧穩(wěn)定安全的社會(huì)環(huán)境
當(dāng)前，全國(guó)廣大鄉(xiāng)村地區(qū)存在著不同程度的社會(huì)亂象，如：部分鄉(xiāng)村地區(qū)社會(huì)治安不達(dá)標(biāo)，黑惡勢(shì)力、害群之馬不同程度存在；部分基層干部不注重密切黨群干群關(guān)系，變著各種不同戲法侵犯農(nóng)民的合法權(quán)益，對(duì)“惠農(nóng)項(xiàng)目資金‘雁過(guò)拔毛’的‘微腐敗’現(xiàn)象”不同程度存在；少數(shù)農(nóng)民違規(guī)亂占宅基地、亂建住房，不同程度侵犯了其他農(nóng)民的合法權(quán)益和集體利益不同程度存在。
這些社會(huì)亂象不同程度損害了廣大農(nóng)民的合法權(quán)益，也傷害了農(nóng)民感情，阻滯了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。因此，著力整治社會(huì)亂象，完善鄉(xiāng)村社會(huì)規(guī)則體系并構(gòu)建相應(yīng)的長(zhǎng)效機(jī)制成為了當(dāng)前鄉(xiāng)村建設(shè)的主要任務(wù)。
2022年中央一號(hào)文件提出，常態(tài)化開(kāi)展掃黑除惡斗爭(zhēng)，持續(xù)打擊“村霸”。防范黑惡勢(shì)力、家族宗族勢(shì)力等對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)的侵蝕和影響。依法嚴(yán)厲打擊農(nóng)村黃賭毒和侵害農(nóng)村婦女兒童人身權(quán)利的違法犯罪行為。
可以說(shuō)，通過(guò)大力整治鄉(xiāng)村社會(huì)亂象，可以釋放推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的活力，從而成為推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。在鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中，應(yīng)該把大力整治鄉(xiāng)村社會(huì)亂象、開(kāi)展“掃黑除惡”專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)作為培育和激發(fā)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動(dòng)力的基本途徑。
2.強(qiáng)化鄉(xiāng)村思想道德文化建設(shè)，為鄉(xiāng)村社會(huì)注入精神活力
強(qiáng)化鄉(xiāng)村思想道德文化建設(shè)是推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的重要組成部分（即屬于“德治”），目的是通過(guò)消除鄉(xiāng)村思想道德文化中落后保守的成分并建設(shè)先進(jìn)的思想道德文化以推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的快速發(fā)展。
目前，一些鄉(xiāng)村地區(qū)不良風(fēng)氣盛行，高價(jià)彩禮、人情攀比、厚葬薄養(yǎng)等群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)輿論普遍關(guān)注的突出問(wèn)題，攀比炫富之風(fēng)不斷蔓延、鋪張浪費(fèi)行為缺乏有效約束、公序良俗失效、優(yōu)秀道德規(guī)范缺位等，這些情況的出現(xiàn)，某種意義上是鄉(xiāng)村文化失調(diào)引致的不良后果，即“傳統(tǒng)的相對(duì)封閉的村莊社會(huì)向現(xiàn)代的相對(duì)開(kāi)放的社會(huì)轉(zhuǎn)變中出現(xiàn)的不適應(yīng)”[18]。這些不良風(fēng)尚極大地阻礙了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的步伐，成為了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的阻力。
與之相應(yīng)的，深化治理鄉(xiāng)村思想道德文化領(lǐng)域的“歪風(fēng)邪氣”，引導(dǎo)農(nóng)民自覺(jué)抵制這些不良風(fēng)氣的侵蝕，既是促使鄉(xiāng)村釋放發(fā)展活力或動(dòng)力的有效舉措，也是培育推進(jìn)鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動(dòng)力的基本手段。具體而言：
一是營(yíng)造和諧良好的文化環(huán)境，深入挖掘鄉(xiāng)村社會(huì)蘊(yùn)含的道德規(guī)范，繼承和弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化的有益養(yǎng)分，積極培育文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)，因地制宜推進(jìn)農(nóng)村婚俗改革試點(diǎn)和殯葬習(xí)俗改革，推動(dòng)農(nóng)村移風(fēng)易俗，劃清傳統(tǒng)禮俗和陳規(guī)陋習(xí)的界限，堅(jiān)決反對(duì)各種不良風(fēng)氣，注重實(shí)效的同時(shí)，要結(jié)合各地實(shí)際、防止“一刀切”，贏得老百姓的普遍認(rèn)可和擁護(hù)。
二是提升農(nóng)民的思想道德文化水平，創(chuàng)建適應(yīng)農(nóng)民群體特點(diǎn)的農(nóng)村精神文明建設(shè)平臺(tái)載體，結(jié)合新時(shí)代文明實(shí)踐中心、所、站建設(shè)，縣級(jí)融媒體中心等平臺(tái)開(kāi)展對(duì)象化分眾化宣傳教育，結(jié)合鄉(xiāng)村風(fēng)貌提升工程，推動(dòng)主題景觀、文化長(zhǎng)廊、宣傳欄等建設(shè)，讓社會(huì)主義核心價(jià)值觀日常化、具體化、形象化、生活化，更好地讓農(nóng)民群眾感知、領(lǐng)悟，以此為最大的精神生產(chǎn)力植入鄉(xiāng)村振興，進(jìn)而成為會(huì)鄉(xiāng)村振興的重要力量。
三是提振廣大農(nóng)民的精氣神，增加形式多樣、接地氣的鄉(xiāng)村文化產(chǎn)品供給，整合文化惠民活動(dòng)資源，支持農(nóng)民自發(fā)組織開(kāi)展村歌、“村晚”、廣場(chǎng)舞、趣味運(yùn)動(dòng)會(huì)、農(nóng)民豐收節(jié)等體現(xiàn)農(nóng)耕農(nóng)趣農(nóng)味的文化體育活動(dòng)，豐富農(nóng)民群眾精神文化生活，為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供精神活力和文化動(dòng)力，進(jìn)而調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，從而匯成推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動(dòng)力。
3.加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層組織建設(shè)，培育鄉(xiāng)村治理的牽引力
鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織在整個(gè)國(guó)家的政權(quán)組織機(jī)構(gòu)中處于基礎(chǔ)性地位，是密切聯(lián)系廣大農(nóng)民群眾的政權(quán)組織機(jī)構(gòu)，是為廣大農(nóng)民做好事、辦實(shí)事、解難事的直接依靠力量。習(xí)近平指出，“提衣提領(lǐng)子，牽牛牽鼻子。辦好農(nóng)村的事，要靠好的帶頭人，靠一個(gè)好的基層黨組織”。[19]
當(dāng)前，全國(guó)不少鄉(xiāng)村地區(qū)的基層政權(quán)組織建設(shè)不容樂(lè)觀，基層組織普遍的空轉(zhuǎn)和形式主義導(dǎo)致了農(nóng)村基層治理的嚴(yán)重內(nèi)卷化[20]，功能和作用發(fā)揮甚微。一是部分村級(jí)黨組織軟弱渙散，形同虛設(shè)、甚至被邊緣化，黨組織的相關(guān)組織、領(lǐng)導(dǎo)功能和作用未得到有效發(fā)揮，黨員的先鋒模范作用、黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用存在缺場(chǎng)缺位，為人民服務(wù)的宗旨意識(shí)被弱化；二是部分鄉(xiāng)村的領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)、干事創(chuàng)業(yè)能力比較弱，更有甚者涉黑涉惡、侵害農(nóng)民合法權(quán)益；三是基層民主協(xié)商制度不健全，沒(méi)有充分保障農(nóng)民自己“說(shuō)事、議事、主事”的民主政治權(quán)利。鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織建設(shè)的弱化成為阻滯鄉(xiāng)村和諧繁榮發(fā)展的制約性因素。
在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)程中，要把大力加強(qiáng)基層組織建設(shè)作為重要任務(wù)抓緊抓實(shí)。具體來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)基層組織建設(shè)將在以下幾個(gè)方面為鄉(xiāng)村振興培育內(nèi)生動(dòng)力。
一是建設(shè)好鄉(xiāng)村黨組織，發(fā)揮好黨組織對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的領(lǐng)導(dǎo)作用。常言道：“村看村、戶(hù)看戶(hù)，農(nóng)民看支部”，“給錢(qián)給物，還要建個(gè)好支部”。[21]從一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度很高的鄉(xiāng)村可以看出，一個(gè)強(qiáng)有力的黨組織是鄉(xiāng)村發(fā)展的重要組織基礎(chǔ)和堅(jiān)強(qiáng)后盾。“群眾緊緊依靠黨組織，圍繞各個(gè)時(shí)期的發(fā)展目標(biāo)，貢獻(xiàn)力量，真正實(shí)現(xiàn)‘心往一處想，勁往一處使’”[22]。
二是培育選拔敢擔(dān)當(dāng)、責(zé)任心強(qiáng)、干事創(chuàng)業(yè)能力強(qiáng)、作風(fēng)正派的鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍。習(xí)近平總書(shū)記說(shuō)：“火車(chē)跑得快，全靠車(chē)頭帶”[23]。擁有一支好的干部隊(duì)伍對(duì)整個(gè)鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展具有重要的推動(dòng)作用，特別是干部隊(duì)伍中的核心成員（如村支部書(shū)記或行政村的黨總支書(shū)記、黨委書(shū)記、村委會(huì)主任）對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展具有直接的影響作用。
三是健全鄉(xiāng)村民主協(xié)商制度，充分保障農(nóng)民“說(shuō)事、議事、主事”的民主政治權(quán)利，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。鄉(xiāng)村民主協(xié)商制度是確保廣大村民參與政治生活、享有政治權(quán)利的制度。鄉(xiāng)村是廣大村民生活、生產(chǎn)、發(fā)展的聚居地，鄉(xiāng)村的繁榮興盛與否直接關(guān)系著每個(gè)村民的切身利益，每個(gè)村民應(yīng)該在鄉(xiāng)村發(fā)展過(guò)程中充分發(fā)揮自己的主人翁作用。
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（作者系湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院博士研究生）