原標題：中央深改組會議之后，“三塊地”改革試點透露未來信號
針對農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的“三塊地”改革試點被延期一年后，未來一年的改革路線鮮有人去探討。
目前官方釋放的唯一信號是，11月20日召開的中央全面深化改革領導小組（以下簡稱“中央深改組”）會議提出，要“拓展宅基地制度改革試點范圍”。這是黨的十九大后中央深改組的第一次會議，其中“三農”議題占近三分之一。
經濟觀察報從國土資源部獲悉，中央深改組會議結束后，國土資源部規劃司已經開始研究下一步宅基地改革的思路。根據中央深改組的表述，接下來的宅基地改革將有所調整。而中央深改組會議提出的“不得以買賣宅基地為出發點，不得以退出宅基地使用權作為農民進城落戶的條件”，也被業內人士解讀為：宅基地改革有望引入更為市場化的機制。
國土資源部規劃司司長莊少勤11月24日接受經濟觀察報記者采訪時透露，關于20日深改組會議提出的“拓展宅基地制度改革試點范圍”，國土部已經決定將宅基地試點范圍拓展到33個試點地區。目前這份文件中央深改辦會議已經審議過，很快就會公布。對于“三塊地”改革未來一年是否會市場化，莊少勤告訴經濟觀察報，“三塊地”改革堅持三條底線，分別是土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損。市場化是在這三條底線內發揮作用，而不是全部。
改革系統化尚需時間
現行的“三塊地”試點改革依據，是2015年2月27日十二屆全國人大常委會第十三次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》。
根據上述決定，在北京市大興區等33個試點縣（市、區）暫停實施《土地管理法》《城市房地產管理法》中的6個條款，按照重大改革于法有據的原則推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。該授權的期限將于2017年12月31日屆滿。
2017年10月31日，國土資源部部長姜大明向全國人大常委會會議作說明：為了進一步深入推進改革試點，更好地總結試點經驗，為法律修改打好基礎，建議將三項改革試點期限延長1年至2018年12月31日。十二屆全國人大常委第三十次會議審議了相關決定。
姜大明還表示，農村土地制度改革關系重大，從試點情況來看，有關部門和試點地區積極落實中央確定的改革方案，效果比較顯著。同時，通過試點也反映出一些新問題，這些問題目前尚未形成十分成熟的解決方案，有必要延長試點授權期限。
中國社會科學院政治學研究所助理研究員陳明長期研究農地改革。他告訴經濟觀察報，除了三項改革試點沒有打通外，延期更主要的原因是十八屆三中全會確定了“建立城鄉統一的建設用地市場”目標，但是目前“三塊地”改革，尤其是宅基地制度改革的市場化機制建設不明顯，改革成效打了折扣。
從官方公開的數據來看，實施將近兩年的三項改革試點已有成效。被認為最難推進的宅基地改革，也已經在開展宅基地自愿有償退出試點。目前云南大理等15個宅基地管理制度改革試點縣（市、區）已退出宅基地約7.6萬戶，退出面積約6萬畝，其他試點地區在土地征收制度改革上也開始進入操作階段。
然而，國土部最初選定的33個試點地區中，征地制度改革試點有3個，集體建設經營性建設用地和宅基地制度改革試點均為15個。直到2016年，三項改革試點才開始打通。
陳明告訴經濟觀察報，如果三項改革試點不打通，會帶來一些問題。例如，單純的征地改革難以調動地方政府積極性。一個明顯的邏輯是，征地規模縮小，建設用地供給就會減少，土地拉動型的地方經濟難免受影響；這種情況下再增加補償的話，政府又要多掏錢。這兩個因素一疊加，地方政府也確實很難有積極性。“如果集體經營性建設用地入市改革與征地制度改革同時進行，就可以補償一部分由于征地改革造成的建設用地供應減少，地方政府開展征地制度改革的內生動力會更強。所以說這兩個改革聯系密切，單做一項的話，效果明顯下降。”陳明說。
國土部公開的數據顯示，截至2017年9月，全國已有577宗集體經營性建設用地入市，總面積1.03萬畝，總價款約83億元。在征地制度改革中，河北定州、山東禹城、內蒙古和林格爾率先開展土地征收制度改革試點。截至2017年9月，河北定州等三個試點地區按新辦法實施征地共63宗、3.9萬畝。
相對于征地制度改革和集體經營性建設用地改革已經擴大到全部的33個試點地區，宅基地試點范圍一開始并未擴大。
實際上，根據《土地管理法》的表述，宅基地屬于建設用地。但是，因為宅基地保障農民基本居住的特殊性，國土部門采取了謹慎的態度，宅基地的入市在政策上管控比較嚴格。
盡管“三塊地”改革已經開始打通，但是形成系統化的成果還需要時間。國土資源部政策法規司司長魏莉華表示，試點也反映出一些新問題。延長試點期限，有利于在實踐中進一步統一思想，設計出更為科學的改革操作方案。“改革的整體性、系統性、協同性和綜合效益顯化尚需時間。”
市場化機制亟待建立
未來一年的改革如何運作，是擺在改革設計者面前的問卷。按照姜大明在全國人大做的延期說明來看，國土資源部目前指明的問題是：如何更好地協調農村土地制度改革與農村土地有效利用的關系，如何有效保障地方政府財政收入和項目建設效率等。“姜大明部長講話提到的‘提升土地利用效率’，我理解不是通過市場機制來調節，估計主要是在征地和集體經營性建設用地入市改革中，怎樣優化產業配置方面的問題。”陳明認為，未來一年的方向可能還是按照既定改革路線走。
陳明說，如果讓“三塊地”改革效果最大化、最有成效，應該調整既有思路。因為十八屆三中全會定下的基調是建設城鄉統一的建設用地市場，但是中國的城市土地市場也不是完全市場，實際上沒有哪一個國家的土地市場會是完全市場。因為這個市場會受到很多法律制度、規劃和用途管制的制約，但是總體來講城市土地市場化程度高。建設城鄉統一市場，就需要提升農村土地的市場化配置程度，但目前中國并沒有做到。這可能是目前“三塊地”改革中極端核心的問題。
經濟觀察報了解到，在這一輪如火如荼的中國土地改革進程中，業界還有不同的聲音。如華中科技大學中國鄉村治理研究中心博士夏柱智今年6月份撰文認為，應防止打通三項土地制度改革。堅持征地制度和政府壟斷的一級建設用地市場制度，堅持保障性的農村宅基地制度。
這種觀點似乎能找到現實的土壤。中國農業大學農民問題研究所所長朱啟臻接受經濟觀察報記者采訪時說，他調研時發現宅基地改革中侵害農民利益的做法很多。有些地方甚至出現農民進城后宅基地被強制收回的現象。
盡管存在不同的聲音，但陳明仍認為，現行改革框架下改革的思路要調整，重點是瞄準市場化機制的建立。具體實施角度來說，最基本的是在設立產權交易平臺的基礎上設計一套合理的市場化機制。集體經營性建設用地入市方面，有一個設想是拆舊區和建新區形成一個產業聯合體或者股份公司，通過和用地一方進行市場協商，使得真正擁有存量建設用地的一方具有更多的長遠收益。
著名農業經濟學專家黨國英的一個觀點是，從全國尺度上考慮，首先要劃定農業保護區，保護區內外的改革要有不同的方案。農業保護區內部實行嚴格的耕地保護，建設用地要減量化，保護區外部包括宅基地改革應該逐步放開。
11月20日十九大后首次召開的中央深改組會議審議通過了《關于拓展農村宅基地制度改革試點的請示》，但這份請示并未公開。
新華社公開的關于“三塊地”改革的全部表述為：拓展宅基地制度改革試點范圍，已經有了前期的實踐基礎，要嚴守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的底線，平衡好國家、集體、個人利益，加快形成可復制可推廣經驗。不得以買賣宅基地為出發點，不得以退出宅基地使用權作為農民進城落戶的條件。
陳明說，之前的兩年多試點中，“三塊地”中宅基地的聲音最小，相對來說改革效果也最不明顯。宅基地改革不僅僅是加強審批管理、一戶多宅收費，更要著眼于解決農村宅基地利用的效率問題。
“深改組會議提出的‘不以買賣為出發點’是個風險管控的概念，但是有需求方有供給方，客觀上會形成交易，并不意味著禁止。會不會有可能由原來同村的交易擴大到縣域有農村戶籍的供需方進行交易？當然這只是猜測。”陳明告訴經濟觀察報，中央深改組會議提出的拓展宅基地制度改革試點范圍，或許在傳遞一個更為市場化的信號。
中國鄉村發現網轉自：經濟觀察報 2017-11-25
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