我國糧食雖然連年增產,但卻面臨著“收不起、儲不起、補不起”的困境,這可以說是新常態下一種新的糧食不安全。
當前,我國糧食供求市場出現了“三多一低”的怪現象,就是糧食生產量越來越多,進口量越來越多,庫存量越來越多,但糧食自給率卻越來越低。中國人多地少,水資源短缺,在這種情況下,持續生產出超越國內市場需求的糧食產品,并將其儲存起來,由此形成越來越多的超額儲備,這在經濟學意義上是典型的過度生產和超額儲備。
迄今為止,我國的糧食儲備率已經超過80%,繼續增產,糧食儲備率還將繼續上升。過度生產和超額儲備會帶來諸多問題:一是導致財政多頭投入全程補貼,負擔越來越重；二是過度耗費土地和水資源,加大了生態環境壓力；三是過度生產帶來了生產成本的大幅度增加；四是扭曲了市場供求關系,市場價格信號基本失靈。總之,糧食連年增產確實保證了我國的糧食安全,但在新的形勢下,國家卻面臨著“收不起、儲不起、補不起”的困境。這可以說是新常態下一種新的糧食不安全。
為此,國內學者提出了一些解決方案。第一種方案是,實行目標價格制度。該方案的核心內容是,取消目前對糧食的最低收購價和臨時收儲價的制度安排,在對棉花、大豆實行目標價格政策的基礎上,對小麥、稻谷、玉米也實行目標價格制度。對糧食實行目標價格,可減少市場扭曲,糧食價格由市場決定;有利于保護糧農利益,穩定糧食生產;還可大大減少流通環節的財政補貼和建設投資。但這種方案有幾個缺點:一是初期的實際操作成本高；二是在糧食供求關系緊張,價格上漲時,政府有可能從市場上收不到糧食,糧食安全儲備受到威脅；三是市場波動風險加大。
第二種方案是,對現有最低收購價和臨儲收購制度進行漸進式改進。該方案的核心內容是:在現階段,將最低收購價特別是臨儲價格逐年漸進式降低,逐漸引導糧農適度調整生產量。該方案的優點是:政策連續穩定,操作成本低,輕車熟路,糧食安全有較高保障。缺點是:市場扭曲仍然存在;收儲數量近期還要增加,財政補貼也不會減少。
筆者建議,不妨考慮第三種方案,即取消現有糧食的最低收購價和臨時收儲價制度安排,實行糧食安全目標儲備制度條件下的高價收購制度。具體內容是:
第一,確定國家儲備規模。國家儲備糧不是越多越安全,應該有個科學界限。國際糧農組織有一個糧食安全標準界限得到廣泛認同,即一個國家糧食儲量占消費總量的17%～18%,保證這個比例的儲備糧就是安全的。考慮到我國市場不太成熟,還有很多交通不發達地區影響糧食運輸,也有體制因素制約糧食流通,我國糧食儲備量可以高于國際標準,安全儲備量可設定為不超過消費總量的30%比較適宜。其中戰略應急儲備17%～18%,商業調節儲備12%～13%。儲備糧中,小麥、稻谷的儲備比例可相對高一些,玉米的儲備比例可調低一些。從數量上設定,目前我國每年保持糧食儲備總量在3500億～4000億斤比較適宜。按照3年輪換一次計算,國家每年要從農民手中收購1000多億斤糧食。
第二,根據國家糧食安全目標儲備數量,始終以高于市場價格的水平從農民手中收購糧食。在糧食安全目標儲備量之內,國家每年收購儲備或輪換所需要的糧食。在取消糧食最低收購價和臨時收儲價以后,為了防止國家從市場上收不到糧食,政府可參考韓國經驗,以高于市場價格水平從糧農手中定量收購。韓國政府曾經每年從農民手中收購稻谷產量的10%,收購價格高于市場價35%左右,收購指標分配到種植戶并允許轉讓;農協每年向稻農收購產量的20%,價格高出市場價20%左右。我國完全可以借鑒這種方法收購國家所需要的糧食,比如國家每年從糧農收購的糧食價格可始終高于市場價20%或30%,并將收購量指標公平分配到主產區種植戶。由于政府儲備糧收購價格明顯高于市場價格,所以農民都會主動售糧。即便有些農民因特殊原因不愿或不能售糧的,擁有售糧指標的農戶還可以把指標轉讓給其他農戶。這里可以看到,政府的糧食收購價與市場價始終保持在一個恒定比例,高則更高,低則也高。因此,在實際操作過程中,政府收購糧并不干擾市場價格的形成,市場對糧食供求就起了決定性作用。
第三,繼續保留對糧食生產領域的補貼。有人擔心取消糧食最低收購價和臨時收儲價制度安排后會出現糧食大減產,筆者以為出現糧食周期波動是必然的,但出現大幅度減產可能性很小。因為我們還保留著種糧直補、良種補貼、農機具購置補貼、農業生產資料價格綜合補貼等1700多億的生產補貼,對于這些補貼,可以做些針對性調整,補貼對象要瞄準種糧農戶,特別是種糧大戶。這樣會將糧食生產托在一定的水平線上。因為,如果有人放棄糧食生產,將會喪失政策補貼的機會。另外,即使是大幅度減產也沒有什么可怕的,我們還有8億畝高標準農田做支撐,半年就能調節回來。
第四,是要下決心建設一批高標準農田。這些農田標準化建設主要由中央政府投入,承包權和使用權屬不變,建成后不能隨意改變土地性質,但有權自由選擇種植農作物,一旦糧食減產,國家可以用政策動員和引導農民在高標準農田種植糧食。
第五,及時消化超過國家安全目標儲備規模的糧食,隨之削減糧食流通領域的補貼,并將流通領域節省出來的補貼轉用于耕地保護。要限期消化超規模庫存糧,這些糧食可以用于耕地輪作休耕,也可向食品加工業投放一部分,向生物質能投放一部分,對外援助一部分,還可以投向飼料加工業以替代進口。超規模庫存糧消化后,節省出來的保管費和取消最低收購價和臨時收儲價制度節約出的財政補貼部分,建議主要用于對農民耕地保護的補貼,比如對耕地進行輪作休耕補貼。這既有利于保護有限的耕地資源,又能增加農民收入。
第六,要加快糧食體制改革,試行多元化的收儲體制。改革國家收儲體制,將每年國家收儲任務主要由國有企業承擔,逐漸過渡到向社會競爭招標,最終實現國有企業與民營企業同等待遇。為此,需改革國有收儲、加工企業,實行混合所有制改造,吸引國內社會資本參與國有糧食企業改革。鼓勵發展糧食領域的民營企業,放寬市場準入條件,簡化注冊手續,提供政策性金融支持,提高他們的市場競爭力。
第七,要更新糧食安全觀念。要調整原有糧食安全概念內涵,將糧食中豆類、薯類剔除在外,形成新的糧食安全概念。新的糧食安全概念應考慮以下幾方面:從安全形式上考慮,主要是不斷增強和儲備糧食綜合生產能力,建設一批旱澇保收的高標準農田,保證資源安全;從品種上考慮,以谷物特別是稻谷、小麥安全為重點;從區域布局考慮,主要是重點支持主產區糧食生產;從食品消費結構考慮,主要保障口糧安全。同時,中國的糧食安全制度安排要有開放視角,在保障我國口糧基本自給(自給率95%)前提下,要充分利用國際國內兩個市場、兩種資源,調整農業結構,置換農業資源,發揮比較優勢,大力發展勞動密集和技術密集型農產品,不斷增強國際市場競爭力;適度增加土地、水等資源密集型產品進口量,或利用國內農業資本“走出去”開發國外農業資源,以緩解國內資源環境壓力。
作者：國家發改委宏觀經濟研究院副院長
中國鄉村發現網轉自：大眾日報 2016-11-10
(掃一掃，更多精彩內容！)
