改革開放30多年，農(nóng)民工群體政治權(quán)利實(shí)現(xiàn)問題及其潛在的政治影響，一直沒有受到應(yīng)有的重視和闡釋。或者說，對農(nóng)民工群體基本權(quán)利保障方面關(guān)注較多，比如，生存權(quán)、勞動權(quán)等關(guān)注比較多，而對農(nóng)民工群體政治權(quán)利實(shí)現(xiàn)問題，卻關(guān)注不夠、也不多。基本權(quán)利的獲得，非常重要，但如果沒有政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，即便獲得基本權(quán)利，也難以得到保障，甚至得而復(fù)失。改革開放以后，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民成了“農(nóng)民工”，在社會學(xué)意義上，成為身份群體或利益群體，并表現(xiàn)出階層化或階層固化①的趨向。其分層標(biāo)準(zhǔn)來自于他們的社會地位、職業(yè)和收入的相似或相近，因此而產(chǎn)生的認(rèn)同感和歸屬感以及趨同的價值觀，而階層屬性則來自于其先賦的戶籍身份——農(nóng)民，以及由城鄉(xiāng)制度性歧視所造成的一系列權(quán)利不平等事實(shí)。
農(nóng)民工首先是一個身份群體，其次才是一個社會職業(yè)群體。這個身份群體的社會意義或政治法律意義，源自1958年的戶籍制度。由戶籍制度所構(gòu)成的城鄉(xiāng)二元分治體系，是由一系列制度做支撐，比如農(nóng)業(yè)集體化、人民公社、城鄉(xiāng)資源分配體系等。這一切制度安排在改革開放以后塑造了一個特殊群體——農(nóng)民工階層。
不能想象，在一個現(xiàn)代國家中，政治權(quán)利不平等的群體或階層能夠成為政治發(fā)展的穩(wěn)定力量；同樣不能想象，不從體制上消除政治權(quán)利不平等，就能夠把農(nóng)民工這個受歧視性政治經(jīng)濟(jì)社會制度排斥的社會群體穩(wěn)定在政治發(fā)展的體制結(jié)構(gòu)當(dāng)中。
一、作為社會階層的農(nóng)民工群體
農(nóng)民工群體的出現(xiàn)始于改革開放。由如下制度變化所推動：第一，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施。這個制度不但使農(nóng)民解決了溫飽，而且使農(nóng)村出現(xiàn)大量剩余勞動力。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制能夠使農(nóng)民解決溫飽，但不能使農(nóng)民富裕起來，大量剩余勞動力開始進(jìn)城務(wù)工，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由此興起。②第三，因大中城市發(fā)展和就業(yè)機(jī)會產(chǎn)生的拉動效應(yīng)，同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰落③，農(nóng)民剩余勞動力資源向大中城市集中。
從上世紀(jì)80年代以來，尤其是本世紀(jì)以來，農(nóng)民工群體規(guī)模一直處于增長態(tài)勢。根據(jù)國家統(tǒng)計局抽樣調(diào)查結(jié)果，2014年全國農(nóng)民工總量為27395萬人，比上年增加501萬人，增長1.9％。其中，外出農(nóng)民工16821萬人，比上年增加211萬人，增長1.3％；本地農(nóng)民工10574萬人，增加290萬人，增長2.8％。
同時，農(nóng)民工群體流動范圍也在不斷擴(kuò)大。根據(jù)國家統(tǒng)計局2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測報告，流入地級以上城市的農(nóng)民工比重繼續(xù)上升。在外出農(nóng)民工中，流入地級以上城市的農(nóng)民工10885萬人，占64.7％，比上年提高0.8個百分點(diǎn)。其中，8.1％流入直轄市，比上年下降0.4個百分點(diǎn)；22.4％流入省會城市，比上年提高0.4個百分點(diǎn)；34.2％流入地級市，比上年提高0.8個百分點(diǎn)。跨省流動農(nóng)民工77％流入地級以上大城市，比上年提高0.4個百分點(diǎn)；省內(nèi)流動農(nóng)民工53.9％流入地級以上大城市，比上年提高1個百分點(diǎn)。
所謂農(nóng)民工群體，是從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的、生活和工作在城鎮(zhèn)中的、基于相近的社會地位、職業(yè)、收入的農(nóng)民社會群體。⑥這是一種準(zhǔn)群體(quasi group)，亦即具有相同身份特征的人群，它表述的是一種身份類別⑦。換言之，這個群體沒有內(nèi)在的組織結(jié)構(gòu)，沒有明確的群體界限，是具有某些相似性的社會成員的聚合體，或稱農(nóng)民工群體。
但農(nóng)民工群體不能簡單地等同于工人階層或農(nóng)民階層，或者說，從農(nóng)民工群體現(xiàn)實(shí)的社會屬性上看，他無疑已經(jīng)是一個社會階層。作為一個階層的農(nóng)民工群體，所依據(jù)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，不惟是經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，而是多元的標(biāo)準(zhǔn)。韋伯的社會分層有三個基本維度：財富和收入(經(jīng)濟(jì)地位)、權(quán)利(政治地位)、聲望(社會地位)。三種地位并不分立，交織在一起。⑧但不管用什么標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民工群體都不是“產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分”⑨，同時，農(nóng)民工盡管身份是農(nóng)民，但他又不屬于農(nóng)民階層，它本身已經(jīng)是一個具有多種相似性的類別群體。也就是說，盡管農(nóng)民工是從農(nóng)民階層分化出來的，但產(chǎn)生了許多不同于農(nóng)民階層的特征。從職業(yè)形式(從事第二產(chǎn)業(yè)或第三產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)活動)、勞動時間(在城市從事非農(nóng)業(yè)的工作時間要長于在農(nóng)村勞動的時間)、經(jīng)濟(jì)來源(以工資收入為主)、生活方式(工作節(jié)奏和生活節(jié)奏是屬于城市的)、社會地位(高于農(nóng)民，低于市民)等方面上看，農(nóng)民工的主體在農(nóng)村社會是一個異于農(nóng)民的階層，在城市社會也是異于城市居民的階層。⑩因此，農(nóng)民工群體已經(jīng)獲得了自身作為一個階層的特征和屬性。
但只從社會分層的上述標(biāo)準(zhǔn)來判斷中國農(nóng)民工的階層地位，并不能反映農(nóng)民工群體的現(xiàn)實(shí)社會屬性的本質(zhì)。也就是說，農(nóng)民工階層的主要分類標(biāo)準(zhǔn)不是行業(yè)、職業(yè)，而是戶籍身份。亦即，農(nóng)民工階層與其他階層的不同是，它是從農(nóng)民階層分化出來的，它還是一個身份群體。農(nóng)民工階層的特殊性在于，他還是韋伯所說的“身份群體”(status group)。韋伯認(rèn)為身份是人們相互之間所作的主觀聲望評價，身份群體則是由“社會評價”所制約的聲望決定的。身份群體的基礎(chǔ)有三種：第一，生活方式；第二，正式的教育；第三，出身的聲望或職業(yè)的聲望。相似的生活方式、教育背景、家庭出生是造成同一身份群體中成員具有相似性的原因。韋伯認(rèn)為身份群體至少要有上述三個方面之一為基礎(chǔ)。(11)在這個意義上講，農(nóng)民工階層的同質(zhì)性、相似性以及先賦的戶籍身份，使他們成為一個有別于其他階層的類屬群體或身份群體。但與韋伯的社會身份群體不同，中國農(nóng)民工的身份群體屬性源自于體制原因，這更具有實(shí)質(zhì)性意義。因?yàn)椋话愣裕矸萑后w是由那些分享著共同的生活方式和行為模式而且具有類似聲望地位的人所組成，他們之間更能夠形成具有實(shí)質(zhì)性互動意義的社會關(guān)系。但中國的農(nóng)民工階層，其生活方式和行為模式的形成，受到體制——土地制度與戶籍制度的形塑。因此，必須從中國農(nóng)民工的身份群體屬性來理解其作為一個社會階層的意義，從而不至于忽視或無視賦予這個階層的巨大不平等和不公正事實(shí)。
進(jìn)一步講，農(nóng)民工階層的身份群體意義，源于社會資源(經(jīng)濟(jì)資源、政治資源、文化資源等)占有的不同，并且，這種不同是建立在法律、法規(guī)基礎(chǔ)上的制度化的社會差異體系之上。新中國成立后，國家試圖通過一種有效的制度安排，在社會中建構(gòu)一種“人工維持的秩序”(12)。1958年的《戶口登記條例》使戶籍制度成為城鄉(xiāng)分治的制度基礎(chǔ)。《條例》以法律形式規(guī)范了全國的戶口登記制度，規(guī)定了控制人口遷徙的兩項(xiàng)基本制度——戶口遷移的事先審批制度和憑證落戶制度。《條例》頒布的目的，是為了控制農(nóng)村剩余勞動力過多流入城市，緩解城市中糧食供求矛盾和城鎮(zhèn)住房、交通、就醫(yī)的壓力。但作為國家工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略一部分的戶籍制度，“1958年條例存在一種邏輯的悖論，一方面，國家極力希望更快地在城市發(fā)展工業(yè)，另一方面，戶口政策又試圖限制工業(yè)勞動力增長，控制農(nóng)民進(jìn)城；國家只關(guān)注農(nóng)業(yè)增長，而限制了農(nóng)民在農(nóng)村外的發(fā)展機(jī)會”(13)。戶籍制度從最初的“人口注冊登記和人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計”管理功能演變?yōu)榭刂乒駛€人的遷徙和居住自由以及接近和占有資源權(quán)利的制度安排，并最終以行政和法律的方式固定下來的城鄉(xiāng)二元利益格局體系，進(jìn)而形成城鄉(xiāng)居民身份等級制度。但這種身份性等級以國家法律的方式來強(qiáng)制推行，且普及到社會的幾乎所有的人，具有一種“前現(xiàn)代”的農(nóng)耕社會性質(zhì)，并且這個制度又是很明顯的具有國家資本積累的功能，這在近代化以來的國家發(fā)展歷程中并不多見。
也就是說，農(nóng)民工階層不是一個社會職業(yè)群體，而是一個具有先賦性的社會身份群體。社會分層的本質(zhì)是關(guān)于人們之間的利益或資源占有的關(guān)系。但由法律制度固定下來的社會分層，或由制度設(shè)置所造成的社會分層，從而形成的社會經(jīng)濟(jì)地位差別，如此形成的社會階層，就具有先賦性社會屬性。換言之，農(nóng)民工階層的特別意義就在于，他受到兩大制度——土地制度與戶籍制度——的制約，其權(quán)利具有先賦性的不平等制度因素，這造成他們進(jìn)入了城市，但不能融入城市；離開了農(nóng)村，卻仍然保留著與農(nóng)村的某種制度性聯(lián)系，他們因受制度限制而非城非鄉(xiāng)，亦城亦鄉(xiāng)，非工非農(nóng)，亦工亦農(nóng)，游走于城鄉(xiāng)之間，不僅是社會邊緣人，也是政治邊緣人。在上述意義上，農(nóng)民工階層的出現(xiàn)和存在是一個歷史現(xiàn)象，是社會制度和社會政策不平等的產(chǎn)物。因此，所謂“農(nóng)民工階層”，其特殊性在于，這個社會身份群體被體制賦予了所有的社會不平等的實(shí)質(zhì)意義。
二、政治權(quán)利意義上的農(nóng)民工階層
如前所述，戶籍身份是農(nóng)民工階層的一個獨(dú)特的社會屬性，這是分析農(nóng)民工階層政治權(quán)利現(xiàn)狀的一個基本出發(fā)點(diǎn)。
根據(jù)戶籍身份實(shí)行屬地管理，是造成農(nóng)民工個人權(quán)利與社會權(quán)利分離的制度原因。我國居民只有在個人與戶籍相吻合時，才會享有各種合法的權(quán)利，其中包括個人權(quán)利、政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會權(quán)利等。農(nóng)民工是一群離鄉(xiāng)離土的農(nóng)民，從農(nóng)村流動到城市工作，但又無法融入城市，與農(nóng)村的家庭、土地仍然保持聯(lián)系，驅(qū)使他不得不奔走于城鄉(xiāng)之間。這造成農(nóng)民工階層個人權(quán)利與社會權(quán)利的分離。一方面，農(nóng)民工應(yīng)該享有的政治權(quán)利、受教育權(quán)、社會保障權(quán)、甚至勞動權(quán)滯留在鄉(xiāng)村，就其政治權(quán)利而言，其不在城市而是在鄉(xiāng)下；另一方面，在城市政治生活中，農(nóng)民工不能享有選舉權(quán)或被選舉權(quán)，沒有自己的政治代言人。也就是說，在城市的農(nóng)民工階層是一個沒有政治權(quán)利的群體。比如，在城市社會，農(nóng)民工沒有對自己生存利益相關(guān)的社會事務(wù)的話語權(quán)，沒有合法的、制度化的利益表達(dá)渠道。(14)總之，在城市政治生活中，農(nóng)民工階層與政治沒有任何制度性聯(lián)系，在城市公共事務(wù)方面幾乎沒有任何政治權(quán)利和政治影響力。
第一，無政治群體。1.處于城市政治社會生活之外。市場化導(dǎo)致社會流動，社會流動是指社會階層結(jié)構(gòu)中垂直的地位流動。農(nóng)民工階層正是在流動中產(chǎn)生了與農(nóng)民階層的區(qū)別。在城市，農(nóng)民工期望通過尋找新的職業(yè)，獲取新的資源，以改變其社會地位。但因城鄉(xiāng)分治的社會制度和社會政策，農(nóng)民工不能通過社會流動改變其處于城市社會底層的階層地位，大多數(shù)農(nóng)民工無法實(shí)現(xiàn)向上流動，改變不了其城市社會底層的現(xiàn)實(shí)和處于城市政治社會生活之外的處境。2.政治權(quán)利虛化。農(nóng)民工既沒有獲得居住地或工作地的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，又沒有實(shí)質(zhì)性地參加戶籍所在地(農(nóng)村)的選舉，他們的政治權(quán)利被懸置起來。一方面，在城市，農(nóng)民工沒有利益的關(guān)懷和權(quán)利的牽掛，換句話說，農(nóng)民工在城市中并沒有屬于自己的利益和其他社會權(quán)利，不能產(chǎn)生“參與所產(chǎn)生的利益大于所消耗的利益”(15)的結(jié)果。因此，他不會關(guān)注其政治權(quán)利的存廢，他的參與意愿也不會高。當(dāng)下試圖通過一系列形式化的程序(取得戶籍所在地選區(qū)的選民資格證明等限定條件)將農(nóng)民工在農(nóng)村的政治權(quán)利——選舉權(quán)與被選舉權(quán)——轉(zhuǎn)移到城市，沒有任何實(shí)質(zhì)意義。城市對農(nóng)民工不提供任何資源性保護(hù)和支持，比如，由戶籍制度所決定的醫(yī)療、社保、教育等資源分配問題，在如此情況下，這樣的選舉權(quán)獲得就沒有實(shí)質(zhì)意義。另一方面，由于農(nóng)民工的生活和工作在城市，農(nóng)村——其戶籍所在地，已經(jīng)不是其生活共同體和利益共同體，對農(nóng)村政治生活參與與否，其政治權(quán)利存廢，也無任何實(shí)質(zhì)性意義。3.被排斥在城市公共生活之外。城鄉(xiāng)分治所形成的封閉性社會關(guān)系，造成城鄉(xiāng)居民社會心理文化的互斥，形成封閉性社會關(guān)系。社會關(guān)系的封閉性在于“根據(jù)它的主觀意義和它的約束規(guī)則，有某些特定的人群被排除在外了，或者其參與是有限的，或者其參與是附加了條件的”(16)這就形成了一種彼此之間封閉性社會關(guān)系，一般表現(xiàn)為，城市對鄉(xiāng)村政治、文化、經(jīng)濟(jì)的排斥而產(chǎn)生的人的等級觀念的歧視，造成城市與鄉(xiāng)村的對抗和不信任，繼而限制了社會整合的深度和廣度。也就是說，有關(guān)城市政治生活中的任何公共議題，農(nóng)民工都無法、也無權(quán)參與其中。
第二，體制內(nèi)不容納，體制外非組織化。一方面，城市的各種組織和團(tuán)體對農(nóng)民工排斥，沒有正式社會組織的依附，不能加入所在企業(yè)的工會組織或即使參加也被編外登記，享受不到正式職工工會會員的同等權(quán)利，鮮有機(jī)會得到任職、培訓(xùn)、升遷等方面的待遇，沒有擔(dān)任公職的權(quán)利，等等，概言之，他們被排除在公共組織的關(guān)照之外。另一方面，由于政策、制度的限制，體制不提供保護(hù)性資源，自身又沒有組織資源，不能享有與城市職工平等的結(jié)社權(quán)，農(nóng)民工不能建立自己的行業(yè)組織、工會組織，沒有一個集體性的維護(hù)自身權(quán)益的正式組織。在社會分層意義上，擁有組織資源的多少是決定社會群體及其成員在社會體系中的地位層次結(jié)構(gòu)和社會等級秩序的重要因素。而作為社會組織的一種政治參與性組織，是指以直接或間接地影響他人參與政府活動或決策為宗旨、依歸的體制外的社會組織。與政府組織不同，處于社會中的分散的個體通過這些組織來集體表達(dá)自己的利益或者價值訴求。(17)農(nóng)民工缺乏組織資源，處在社會分層結(jié)構(gòu)的最底層。沒有組織起來的農(nóng)民工，無法形成團(tuán)體的力量。在城市公共生活中，不能與政府平等對話；在市場經(jīng)濟(jì)中，又不能與資本平等博弈。在權(quán)力與資本的雙重壓制下，只能淪落為自身利益受到雙重?fù)p害的弱勢階層。在城市沒有組織資源的情形之下，農(nóng)民工不能不把源自農(nóng)民社會的基于親情、友情、鄉(xiāng)情等連接起來的初級社團(tuán)組織復(fù)制到城市社會中來，并以此來保護(hù)自身和進(jìn)行抗?fàn)帯５@使得農(nóng)民工階層與城市社會的隔閡越來越深，并呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)固化的趨向。
第三，政治權(quán)利的喪失與公民權(quán)的不平等。公民權(quán)是具備公民資格的主體所享有的權(quán)利。不論在政治上還是法律上，個體一旦取得公民資格，國家就有義務(wù)保障其公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，無論其身在何處。而且，公民權(quán)并不是單純指一種法律身份，公民權(quán)還會帶來經(jīng)濟(jì)利益，這些利益關(guān)乎公共衛(wèi)生保健、教育和社會保障等方方面面，可以稱之為“社會的公民權(quán)”(18)。馬歇爾認(rèn)為，判斷一個人是否具有公民權(quán)利，可以看其是否擁有民權(quán)(civil right)、政治權(quán)利(political right)和社會權(quán)利(social right)這三項(xiàng)權(quán)利。這些權(quán)利彼此之間是互為補(bǔ)充的，比如，擁有政治權(quán)利會使在經(jīng)濟(jì)上處于弱勢地位的群體獲得國家提供社會保障的手段，從而導(dǎo)致各種社會權(quán)利的擴(kuò)大。(19)現(xiàn)實(shí)的問題是，農(nóng)民工不僅政治權(quán)利缺失，其他社會權(quán)利也不完整。比如，農(nóng)民工階層在勞工權(quán)益的維護(hù)方面處于無權(quán)地位，在勞資關(guān)系中，資方通過城鄉(xiāng)身份差別、戶籍制度等降低農(nóng)民工的議價地位并壓低勞動力成本，導(dǎo)致農(nóng)民工階層沒有集體談判能力。當(dāng)然，普通城市工人也存在類似的所謂“低人權(quán)”(20)狀況，但與之比較，農(nóng)民工階層卻是雙重權(quán)利(工人權(quán)利與農(nóng)民權(quán)利)的不平等，而這個雙重的權(quán)利不平等，源于身份歧視和制度歧視。再如，以戶籍制度為基礎(chǔ)形成的二元勞動力市場，使得農(nóng)民工在就業(yè)、工資、基本人權(quán)以及政策等方面受到一系列限制和歧視，諸如正式工與臨時工、戶籍工人與非戶籍工人，同工不同酬；而且，同工不同權(quán)，進(jìn)入單位后不被視為單位正式成員，很難享受到現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工享有的養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、醫(yī)療和生育五大法定保險項(xiàng)目，等等。總之，農(nóng)民工公民權(quán)的不平等事實(shí)，造成其政治權(quán)利不能上升為中國政治發(fā)展議程上，更無可能促進(jìn)其政治參與的制度化。反過來說，在不能獲得政治權(quán)利的情況下，農(nóng)民工在其合法權(quán)益受損時，通常采取上訪和群體訴求等非制度化方式。但是，由于農(nóng)民工階層處于自組織狀態(tài)，還是一個自在的階層，大多數(shù)上訪或群體訴求事件是孤立的，因此，勞資關(guān)系的調(diào)整主要靠體制內(nèi)的整合和外部力量的推動，也就是說，在政府、企業(yè)和工會(代表工人)的協(xié)調(diào)勞資關(guān)系的三方機(jī)制中，農(nóng)民工階層被排斥在外，在這種情況下，沒有政治權(quán)利的農(nóng)民工合法權(quán)益根本無法保障，制度化的勞資關(guān)系沒有形成，勞資關(guān)系將會日益激化。
總之，農(nóng)民工階層政治上處于無權(quán)地位，在城市，他們與政治沒有任何制度化聯(lián)系。這造成農(nóng)民工階層的組織化程度低下，或者說，農(nóng)民工群體的政治組織化程度和政治參與水平，基本上處于初級社團(tuán)的層次上，比如地緣、鄉(xiāng)緣、親緣、血緣等聯(lián)結(jié)上。概言之，農(nóng)民工階層整體上還是一個自在的階層而不能成為一個自為的階層，這一切的根源就體現(xiàn)在社會制度和社會政策上。
三、政治發(fā)展意義上的農(nóng)民工階層
農(nóng)民工階層之于中國政治發(fā)展意義，出于兩個緊迫的現(xiàn)實(shí)：第一，農(nóng)民工群體的基本權(quán)利狀況堪憂。一方面，老一代農(nóng)民工的社會保障成為社會政治問題。50歲以上的農(nóng)民工已超過4600萬(21)，養(yǎng)老保障和社會保障問題日益嚴(yán)峻。另一方面，不能分享經(jīng)濟(jì)繁榮的成果，是城市社會的底層。第二，農(nóng)民工群體的結(jié)構(gòu)變化，一方面，新時代農(nóng)民工的比例增大(22)，另一方面，農(nóng)民工受教育程度不斷提升(23)。這兩個現(xiàn)實(shí)發(fā)展情況要求把農(nóng)民工階層的權(quán)利意識和政治參與提到中國政治發(fā)展的議程上。
具體講，農(nóng)民工階層的政治發(fā)展意義基于兩個社會事實(shí)：第一，農(nóng)民工權(quán)利的不平等問題。農(nóng)民工生產(chǎn)剩余價值基本留在了城市，但他們卻不能享有城市的社會保障和公共服務(wù)。目前各地在統(tǒng)計人均GDP時，基本上都以戶籍人口為基數(shù)，而不將農(nóng)民工計算在內(nèi)。(24)這種做法有兩個明顯的弊端，一是這種計算不科學(xué)，體現(xiàn)的是地方政府不科學(xué)的政績觀。二是將參與勞動的成員排除在人均產(chǎn)值的統(tǒng)計基數(shù)之外，是對農(nóng)民工勞動成果的制度性剝奪。同時，他們又不能與城鎮(zhèn)戶籍人口平等享有醫(yī)療、教育、社保等方面的社會權(quán)利。第二，農(nóng)村衰落問題。從人口結(jié)構(gòu)上看，農(nóng)村社會的主體力量——青壯年大都進(jìn)城務(wù)工，留守的大量婦幼老弱病殘人員，農(nóng)村已經(jīng)失去了發(fā)展的主體力量；從生產(chǎn)結(jié)構(gòu)上看，由于上述原因，加上小農(nóng)經(jīng)營無利可圖，而婦幼老弱病殘人員又不能承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村建設(shè)的重任，生產(chǎn)新技術(shù)無法進(jìn)入鄉(xiāng)村；從資源分布上看，衛(wèi)生、教育、醫(yī)療等資源在不斷地向城鎮(zhèn)集中；從村民自治制度發(fā)展上看，鄉(xiāng)村治理失去了治理主體——農(nóng)村青壯年，婦幼老弱病殘人員幾無參與意愿，更無監(jiān)督能力，村民自治制度已經(jīng)不能發(fā)揮多大社會治理功能和作用。
也就是說，在城市，農(nóng)民工沒有利益關(guān)懷和權(quán)利分享，也就不會有認(rèn)同感和歸屬感，因此，也就沒有出路；而農(nóng)村，已不是他的生活共同體、文化共同體，更不是他的利益共同體，因此，也就沒有退路。這就是這個階層面臨的現(xiàn)實(shí)和現(xiàn)狀。
但更核心的問題是，上述制度事實(shí)與社會流動阻塞連在一起，意味著這個階層無法通過社會流動來改變其社會地位。也就是說，社會流動受阻，改變自身狀態(tài)的困難，強(qiáng)化了這個群體的無望感，很可能會出現(xiàn)反社會的報復(fù)行為。(25)同時，由于農(nóng)民工個體與城市公共組織的制度化溝通管道幾乎不存在，農(nóng)民工維權(quán)行為不可避免地表現(xiàn)出政治化趨向，并指向公共部門，包括政府在內(nèi)，比如，通過上訪和制造事件要求仲裁，是為了尋找專斷的權(quán)力來解決他所面臨的利益問題，也就是說，他已經(jīng)假定現(xiàn)行制度化或程序化的設(shè)置，并沒有把他包括在內(nèi)，對他也沒有任何實(shí)質(zhì)性的意義。
然而，上述只是問題的一個方面，只是解釋了社會經(jīng)濟(jì)地位差別或社會地位差別是引發(fā)農(nóng)民工階層政治態(tài)度變化的一個原因，反過來說，社會階層固化不能令人信服地解釋農(nóng)民工階層社會政治態(tài)度的形成和轉(zhuǎn)變。另一個重要的制度原因或制度事實(shí)是，作為農(nóng)民工個體，他在城市沒有任何制度化渠道與公共組織包括政府建立某種溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，其政治意義在于“在不同地方個體與公共連接體系阻塞的程度不同，哪里個體和公共的制度化連接中斷嚴(yán)重，哪里的社會不滿就更容易轉(zhuǎn)化成對公共組織的不滿，因?yàn)閭€體無法利用制度化途徑引起公共制度的應(yīng)責(zé)和反應(yīng)”(26)這是農(nóng)民工階層社會情緒政治化的直接原因之一。
但是，就農(nóng)民工階層這個特殊的群體而言，其政治態(tài)度的形成和轉(zhuǎn)變，還必須考慮到一個更深層的體制原因，那就是戶籍身份。與其他社會階層不同，甚至與國外的移民(27)比較，農(nóng)民工階層是城鄉(xiāng)二元分治的制度現(xiàn)實(shí)反映到農(nóng)民工階層的社會權(quán)利和經(jīng)濟(jì)社會地位的不平等與不公正(這也是形成農(nóng)民工階層的體制根源)，而在城市，農(nóng)民工階層與政治沒有任何制度化聯(lián)系，就使他們的社會不滿情緒不斷地積累起來，對他們來說，城市原來體制的個體與公共組織的組織化溝通，將他們制度性地排除在外，而今，這個體制因?yàn)樯鐣嫒后w結(jié)構(gòu)的變化已經(jīng)變得越來越不適應(yīng)，并且，新的個體與公共組織的組織化又不可以使農(nóng)民工參與其中。這個群體的政治上的無組織狀態(tài)與社會經(jīng)濟(jì)地位的不平等現(xiàn)實(shí)同時加諸其身并不斷放大，使得他們的參與要求不能避免地轉(zhuǎn)化為對現(xiàn)存體制的不滿，并使這種不斷積累起來的社會不滿情緒政治化。
鑒于上述，農(nóng)民工階層政治權(quán)利的獲得對未來中國政治發(fā)展的影響，無外乎有兩種可能性：或者成為中國政治發(fā)展的毀壞性力量；或者成為中國政治發(fā)展的建設(shè)性力量。而這兩種可能性，或者是來自農(nóng)民工階層內(nèi)部形成政治化的集體行動的結(jié)果。或者是來自政府因應(yīng)農(nóng)民工階層政治權(quán)利訴求并順應(yīng)當(dāng)前政經(jīng)情勢發(fā)展而努力推動體制上、制度上改革的結(jié)果。
一種可能性：農(nóng)民工階層政治化，在一定的條件下可能轉(zhuǎn)化為組織結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的群體。雖然農(nóng)民工階層不是一個正式的組織形態(tài)，而是具有某些共同的特征和屬性，由身份和等級分化造成的連續(xù)性的等級排列群體。但是，如果下列條件得到滿足，農(nóng)民工階層就會轉(zhuǎn)化為正式組織：
1.社會身份的不平等造成的權(quán)利不平等的制度不能改變。當(dāng)前，人口城鎮(zhèn)化推進(jìn)緩慢，與工業(yè)化嚴(yán)重失衡，根源在與一系列將城鄉(xiāng)分割開來的制度安排，其中戶籍制度發(fā)揮著資源占有與分配的功能，它造成的后果是：一次分配不平等，二次分配加大了這種不平等。戶籍制度造成的城鄉(xiāng)居民權(quán)利不平等和貧富差距，在當(dāng)前的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，不是在縮小，而是在進(jìn)一步擴(kuò)大。這些權(quán)利不平等包括：一是對農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)權(quán)利的剝奪，這包括財產(chǎn)權(quán)、平等競爭權(quán)利、就業(yè)權(quán)利，等等。概言之，戶籍制度具有的公民基本權(quán)利、政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會權(quán)利的不平等，無不受到一系列社會制度體系支撐而固化下來。二是違背了現(xiàn)代民主社會的基本權(quán)利原則，諸如“人人生而平等”的原則、遷徙自由的原則，等等。三是農(nóng)民工的政治權(quán)利無法得到平等保障。政治生活基本上是對城里人開放，對農(nóng)民工基本上不開放，也就是說，農(nóng)民工基本上沒有諸如選舉權(quán)和被選舉權(quán)以及擔(dān)任國家公職的權(quán)利。
2.社會流動停滯或社會結(jié)構(gòu)斷裂。農(nóng)民工階層是城市社會底層，并且，大多數(shù)農(nóng)民工個體無法實(shí)現(xiàn)向上流動來改變地位，出現(xiàn)所謂“階層固化”，即“不斷定型化的社會結(jié)構(gòu)”，(28)比如，教育作為一個社會流動的主要渠道，正逐漸蛻變?yōu)殡A層固化的再生產(chǎn)機(jī)制，窮人越來越難以通過教育實(shí)現(xiàn)向上流動。國家和壟斷集團(tuán)聯(lián)手，阻斷了其他階層進(jìn)一步向上攀登的可能性，這導(dǎo)致階層之間的邊界出現(xiàn)，階層內(nèi)部認(rèn)同形成，階層之間流動減少，社會階層可以再生產(chǎn)。后果是，個體抗?fàn)幒腿后w性事件不斷發(fā)生。
3.勞工權(quán)益不能得到維護(hù)。經(jīng)濟(jì)社會變革帶來了農(nóng)民的流動，也帶來了資本的流動，資本的流動又促進(jìn)了勞動力的流動，同時，大中城市的工業(yè)化和人口聚集效應(yīng)愈來愈明顯，農(nóng)業(yè)流動人口大規(guī)模向大中城市集中。這一切結(jié)構(gòu)性變化意味著原有的利益協(xié)調(diào)機(jī)制必須做出調(diào)適，或者說，必須把農(nóng)民工階層的權(quán)益納入當(dāng)今城市社會新的勞資關(guān)系當(dāng)中。但現(xiàn)實(shí)是，原有的利益協(xié)調(diào)機(jī)制失去了常規(guī)的功能和作用，而新的利益協(xié)調(diào)機(jī)制還沒有建立起來。農(nóng)民工被排除在政府、企業(yè)和工會(代表工人)的所謂“三方機(jī)制”之外，農(nóng)民工階層沒有集體談判能力；不僅如此，通過城鄉(xiāng)身份差別、戶口制度等降低農(nóng)民工的議價地位并壓低勞動力成本。同時，以戶籍制度為基礎(chǔ)形成的二元勞動力市場，使得農(nóng)民工在就業(yè)、工資、基本人權(quán)以及政策等方面受到一系列限制和歧視。
另一種可能性：農(nóng)民工階層作為一種潛在的政治力量轉(zhuǎn)化為中國政治發(fā)展的推動力量，取決于如下方面：
1.讓農(nóng)民工成為公民，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民政治經(jīng)濟(jì)社會權(quán)利的平等。農(nóng)民工成為公民的第一步要先成為市民，而戶籍制度改革是農(nóng)民獲得市民地位和身份的第一步。現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元分割、分治是阻礙農(nóng)民獲得市民地位和身份的體制根源。如果不徹底改革城鄉(xiāng)二元治理體制，就無法推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展。比如，由于城鄉(xiāng)二元治理體制的約束，漢中城鄉(xiāng)資源要素難以自由流動和合理配置，人口不能合理集聚，導(dǎo)致其人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化水平。但是，現(xiàn)在各地的所謂戶籍制度改革，制造了很多人為的人口城鎮(zhèn)化率，對城鎮(zhèn)化建設(shè)沒有多少益處。比如，漢中高達(dá)41.53％的城鎮(zhèn)化率數(shù)據(jù)明顯高估了實(shí)際的城鎮(zhèn)化水平，因?yàn)樗鼘⒕幼≡诔擎?zhèn)半年以上的本地農(nóng)村人口和外來農(nóng)民工都統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，尤其是地方政府為完成農(nóng)村居民進(jìn)城落戶任務(wù)，采用行政方式和行政手段“制造”出來的城鎮(zhèn)化人口數(shù)字(29)。也就是說，這樣的人口城鎮(zhèn)化率只具有統(tǒng)計學(xué)意義上，他們并不是真正意義上的城市居民，他們即使住在城里，也大多(租)住在城中村、城邊村，并沒有真正融入城市，更不能成為城市人。也就是說，城鎮(zhèn)化建設(shè)中的戶籍制度改革涉及社會保障、居民身份、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等制度性和政策性問題，戶籍制度的改革必須與教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障等政策體系的改革同步推進(jìn)。現(xiàn)實(shí)的問題是，戶籍制度改革的制度瓶頸，諸如人口城鎮(zhèn)化難以推進(jìn)、相關(guān)政策體系改革滯后、社會福利待遇不公平，等等，而城鎮(zhèn)化建設(shè)的制度瓶頸也在于此。反過來講，如果戶籍制度改革不能在農(nóng)民身份、公民權(quán)利、就業(yè)發(fā)展機(jī)會等社會不平等方面進(jìn)行突破，那么，城鎮(zhèn)化建設(shè)就不能成功，就不能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的分配公平和分配正義。
2.讓農(nóng)民工在城市有出路，在農(nóng)村有活路。中央十三五規(guī)劃建議中指出，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。深化戶籍制度改革，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民有同等權(quán)利和義務(wù)。實(shí)施居住證制度，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。深化住房制度改革。加大城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造力度。(30)這是農(nóng)民工在城市和農(nóng)村都有“出路”的政策改革方向。核心是保障轉(zhuǎn)戶進(jìn)城農(nóng)民的切身利益。現(xiàn)實(shí)做法應(yīng)該是，明確保障農(nóng)民農(nóng)村宅基地、責(zé)任田、承包林等既得利益。同時，相關(guān)職能部門應(yīng)逐步制定出臺相關(guān)配套制度，將工作重點(diǎn)放在如何確保轉(zhuǎn)戶進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等保障措施落實(shí)到位，要明確規(guī)定農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后在承包期內(nèi)的承包地、宅基地及山林的使用權(quán)和收益權(quán)，確保農(nóng)民落戶進(jìn)城后即能享受完全的“市民化”待遇。但政策意圖是一回事，能不能在做到，涉及一系列制度建設(shè)和社會建設(shè)，則是另一回事。比如，當(dāng)下的城鎮(zhèn)化建設(shè)，主要還是地方政府推動GDP增長和財政增長的投融資方式和手段，人口城鎮(zhèn)化率還大大低于工業(yè)化率，而且，前者還有通過行政手段人為拔高的(統(tǒng)計學(xué)意義上的)城鎮(zhèn)化率。實(shí)質(zhì)上，城鎮(zhèn)化是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，實(shí)現(xiàn)全體公民的分配公平和分配正義。涉及的制度領(lǐng)域是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、戶籍制度、社會保障、居民身份、公共服務(wù)等方面問題，也就是說，城鎮(zhèn)化是一個關(guān)涉諸多政策法律系統(tǒng)的制度建設(shè)與社會建設(shè)問題。(31)總之，在一定意義上講，城鎮(zhèn)化建設(shè)就是要打破城鄉(xiāng)分治結(jié)構(gòu)、建構(gòu)城鄉(xiāng)一體的社會保障體系、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、公民權(quán)利平等的制度保障，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民分配公平與分配正義。
3.推動農(nóng)民工政治參與制度化建設(shè)。基本權(quán)利的獲得是實(shí)現(xiàn)政治權(quán)利包括政治參與權(quán)利的第一步。比如，生存權(quán)、勞動權(quán)等社會權(quán)利的獲得，非常重要，但如果沒有政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，即便獲得基本權(quán)利，也難以得到保障。第二步，即農(nóng)民工階層獲得參與公共事務(wù)權(quán)利的關(guān)鍵，則是政治參與的組織化與制度化建設(shè)。要實(shí)現(xiàn)上述變革，第一，城市社會的各種公共組織和社會團(tuán)體要向農(nóng)民工開放，要接納或容納農(nóng)民工階層的進(jìn)入，成為城市社會組織的一分子；第二，農(nóng)民工要享有與城市職工平等的結(jié)社權(quán)，能夠建立自己的行業(yè)組織、工會組織，以及如何維護(hù)自身權(quán)益的正式組織。第三，讓農(nóng)民工獲得真正的選舉權(quán)與被選舉權(quán)，能夠利用城市公共機(jī)制，伸張并保護(hù)權(quán)益，有參與城市公共事務(wù)和表達(dá)意見的權(quán)利，使其真正地融入城市社會公共生活領(lǐng)域當(dāng)中。上述變革的目標(biāo)，是要農(nóng)民工個體和公共體制之間建立制度化關(guān)聯(lián)，并有效發(fā)揮連結(jié)、代表、協(xié)調(diào)和應(yīng)責(zé)作用。其意義在于“它廣泛影響著個體的生存利益。這些利益包括：他們依靠公共制度解決問題、避免相互損害的能力，他們通過代表增強(qiáng)自身力量的能力，他們尋求公共衡量標(biāo)準(zhǔn)、要求權(quán)威機(jī)構(gòu)幫助的能力”(32)但實(shí)現(xiàn)上述權(quán)利的前提是，拆除種種體制上和制度上的權(quán)利歧視，換言之，如果農(nóng)民工權(quán)利的保障只是停滯在基本生存權(quán)的保障上，而不是致力于農(nóng)民工公民權(quán)利包括政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)上，那么，如此的改革就不可能指望它有什么實(shí)質(zhì)性的意義。
總之，農(nóng)民工階層政治權(quán)利的獲得，大致通過兩個途徑，一個是階層之間展開斗爭的產(chǎn)物；一個是各方社會力量進(jìn)行政治妥協(xié)的產(chǎn)物。前一種結(jié)果大多通過革命的方式來達(dá)成，后一種結(jié)果大多通過利益政治博弈來完成。現(xiàn)實(shí)的問題是，避免前一種情況的出現(xiàn)，同時致力于后一種情況的實(shí)現(xiàn)。因此，第一，自上而下地由政府或政治精英主導(dǎo)來推動體制改革，改革歧視性的社會制度和社會政策，包括城鄉(xiāng)二元分治體制、戶籍制度以及一系列城鄉(xiāng)分別對待的歧視性政策體系等；第二，致力于民權(quán)、政治權(quán)利、社會權(quán)利的平等原則和平等精神的建設(shè)，涉及農(nóng)民工基本權(quán)利的保障、政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)、社會權(quán)利的平等、經(jīng)濟(jì)權(quán)利的公平等方面；第三，政治參與的制度化與法治化建設(shè)。賦予農(nóng)民工階層參與社會公共事務(wù)的權(quán)利，以期提高農(nóng)民工階層政治組織化水平和政治參與的廣度和深度。比如，推動農(nóng)民工階層的組織化，使農(nóng)民工能夠組成自己的社會組織——商會、行業(yè)協(xié)會、工會等自治團(tuán)體。農(nóng)民工階層的社會組織的功能發(fā)揮的是類似于一種“小團(tuán)體”(little platoons)(33)的調(diào)停者作用，它對國家過分干預(yù)公民權(quán)利現(xiàn)象的發(fā)生起到了防范作用，并且，更重要的功能和作用是，避免社會不滿情緒政治化。
四、結(jié)語
討論農(nóng)民工階層與中國政治發(fā)展問題，基于如下三個方面的考慮：其一，一直以來，對農(nóng)民工群體基本權(quán)利保障關(guān)注很多，而對農(nóng)民工群體的政治權(quán)利實(shí)現(xiàn)問題，卻關(guān)注不多。但人類的政治發(fā)展實(shí)踐表明，個人權(quán)利與政治權(quán)利要結(jié)合起來，缺一不可，后者是前者的保障。貢當(dāng)斯說：“一方面，制度必須尊重公民的個人權(quán)利，保障他們的獨(dú)立，避免干擾他們的工作；另一方面，制度又必須尊重公民影響公共事務(wù)的神圣權(quán)利，號召公民以投票的方式參與行使權(quán)力，賦予他們表達(dá)意見的權(quán)利，并由此實(shí)行控制與監(jiān)督”(34)，也就是說，在捍衛(wèi)個人權(quán)利的同時，還應(yīng)當(dāng)有參與公共事務(wù)的權(quán)利作為保障，這是個人權(quán)利與政治權(quán)利關(guān)系的一般邏輯，不多不少。其二，農(nóng)民工生存狀況受到經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平制約，他在這方面所享有權(quán)利的改善有待于社會經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，但農(nóng)民工政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，則不存在這些限制條件。因?yàn)椋灰鸪釉谵r(nóng)民工群體身上的一系列不合理、不平等的制度，讓農(nóng)民工成為公民，并依法享有政治權(quán)利，比如結(jié)社自由的權(quán)利、表達(dá)意見的權(quán)利，等等，政治權(quán)利就能落在實(shí)處。其三，不是要在解決了生存權(quán)之后，再討論農(nóng)民工其他權(quán)利包括政治權(quán)利的獲得問題，也就是說，不能在上述權(quán)利之間做出由此及彼的取舍或分割，事實(shí)上，這些權(quán)利都互為因果，都不可或缺，不能做出簡單化的犬儒主義式的理解和解釋。
對農(nóng)民工階層來說，社會經(jīng)濟(jì)地位的差別是造成其政治權(quán)利不同等的結(jié)果，而不是原因，因?yàn)槿魏紊鐣即嬖谏鐣?jīng)濟(jì)地位的差別，都存在社會不平等。也就是說，造成農(nóng)民政治權(quán)利不平等的根本原因是，農(nóng)民工是農(nóng)民而不是公民，他們的公民權(quán)利包括政治權(quán)利無法延伸到戶籍身份所在地之外，比如城市，并且，賦予其農(nóng)民的戶籍身份是建構(gòu)在一系列政治社會經(jīng)濟(jì)法律制度的差別體系上。
有一種看法認(rèn)為，改革開放以后，各個社會階層都是獲益的，總體上是一種合作共贏的關(guān)系。21世紀(jì)以來，階層之間疏離，甚至沖突明顯增多，階層關(guān)系出現(xiàn)復(fù)雜化。但原因并不是某個階層獲得利益少而產(chǎn)生了階層之間的緊張關(guān)系，而是在各階層普遍獲益的前提下，由于獲益差距明顯拉大甚至懸殊而導(dǎo)致的階層之間的關(guān)系緊張，以及由于權(quán)益受到侵害而產(chǎn)生的階層之間的關(guān)系緊張。(35)對農(nóng)民工階層而言，這種看法值得討論：第一，假定是獲益或普遍獲益，但一定不是合作共贏。改革開放30多年來，農(nóng)民工為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出的貢獻(xiàn)與他們的獲得是不公平的，甚至是剝奪性的不公平，比如，農(nóng)民工為城市政府增加GDP，絕大部分剩余價值都留在了城市，但他們卻不能與城市居民享有平等社會權(quán)利如醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等權(quán)利。這不是獲益或共贏，是制度性的剝奪。第二，獲益差距(其實(shí)是貧富差距)拉大只是產(chǎn)生階層關(guān)系緊張的原因之一，階層之間關(guān)系緊張的更深層的原因是由不合理、不平等的制度造成的，比如，城市居民與生活在城市中的農(nóng)民工階層形成兩個界限分明的群體——“斷裂社會”發(fā)生的“城市內(nèi)部戰(zhàn)爭”如增城事件(36)。第三，個體權(quán)益受害不能推及階層之間的緊張和對立。由于社會經(jīng)濟(jì)地位的差別，社會不平等是所有社會都存在的現(xiàn)象，但問題是，這樣的不平等一定不是社會制度和社會政策不平等所導(dǎo)致，它更可能是基于財富和收入、聲望、權(quán)力等的不平等所造成。這與中國社會分層情況具有本質(zhì)的不同，因?yàn)橹袊鐣謱邮菍ι鐣后w實(shí)施不同的社會制度和社會政策所導(dǎo)致的，如此，農(nóng)民工階層獲得更少的資源和機(jī)會，甚至無法獲得資源和機(jī)會。這種情況并非只是由于社會成員收入差距大、權(quán)力擴(kuò)張，或者，精英結(jié)盟(政治精英與資本精英結(jié)合、政治精英與文化精英結(jié)合等)，(37)根本的原因或者說體制上的原因是，階層的產(chǎn)生和社會分化是由于體制制度原因，比如，戶籍制度所造成的先賦性權(quán)利不平等導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間在醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老、社保等方面的制度性歧視和制度性剝奪，等等。
社會不平等與政治不平等之間是否存在對應(yīng)關(guān)系，大致有兩種主張：一種認(rèn)為政治參與反映存在于社會之中的實(shí)際的社會經(jīng)濟(jì)不平等，或者說，公民參與的水平不同，是源于他們所占有的社會經(jīng)濟(jì)利益數(shù)量，占有的利益越大，公民參與政治的程度就越高越廣。另一種認(rèn)為，政治參與給各個群體提供了一個機(jī)會，使他們能利用這個機(jī)會，積極行使政治權(quán)力，減輕他們的社會經(jīng)濟(jì)損失，并且在一定程度上補(bǔ)償這種損失。(38)對照中國現(xiàn)實(shí)，社會經(jīng)濟(jì)不平等的確影響到公民參與的廣度和深度，比如，顯而易見的是，市民的政治參與比農(nóng)民工或農(nóng)民的政治參與要積極，但這種導(dǎo)致政治參與不同的社會經(jīng)濟(jì)差別更多的是由社會制度和社會政策造成的，也就是說，他們之間的社會經(jīng)濟(jì)差別首先是由歧視性制度比如城鄉(xiāng)二元體制、戶籍制度等導(dǎo)致的，它造成農(nóng)民工階層職業(yè)地位、受教育水平、家庭收入等普遍低下，當(dāng)然會影響到他們的政治參與比率。其次，與市民比較，他們在城市與政治沒有任何制度性聯(lián)系，沒有任何組織能夠接納，沒有任何組織可以依附，沒有利益表達(dá)權(quán)利，等等，他們的政治參與愿望以至于參與水平就不可能高。簡而言之，若賦予農(nóng)民工階層政治參與機(jī)會，首先要實(shí)現(xiàn)制度平等和制度公平，在這個前提下，再討論他們政治參與的積極或消極問題，在這個意義上，職業(yè)、財富、教育上的差別只是制度不平等的結(jié)果，而不是政治參與比率不高的原因，這是討論中國社會不平等與政治不平等之間對應(yīng)關(guān)系的邏輯前提和基本出發(fā)點(diǎn)。
農(nóng)民工階層是一個歷史現(xiàn)象，農(nóng)民工階層的政治權(quán)利不平等也是一個歷史現(xiàn)象。正因?yàn)槿绱耍r(nóng)民工階層政治權(quán)利的不平等問題對中國政治發(fā)展將會(或已經(jīng))產(chǎn)生非常不確定的影響。亨廷頓說，政治穩(wěn)定需要農(nóng)村的實(shí)質(zhì)性支持，或者說，沒有得到農(nóng)村的支持，就沒有政治穩(wěn)定的可能性。(39)對中國來說，農(nóng)村的“不確定政治因素”正在大范圍和大規(guī)模地向城市轉(zhuǎn)移，或者說，農(nóng)村的主體力量正在不斷向城市集結(jié)和集中。如此，農(nóng)民工階層或者成為一種影響政治和社會穩(wěn)定的消極力量，或者成為推動中國政治發(fā)展的積極力量，并最終融入中國民主政治發(fā)展的歷史進(jìn)程當(dāng)中。這一切都取決于能否賦予農(nóng)民工階層以平等的政治經(jīng)濟(jì)社會權(quán)利以及政治參與的法治化與制度化。關(guān)于這一點(diǎn)，用不著成為一個政治家或政治學(xué)家就能明白。
收稿日期 2015-10-18
注釋：
①(28)(36)孫立平：“結(jié)構(gòu)固化背景下的散射型憤怒”，《信睿》2011年第11期。
②小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村工業(yè)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))的發(fā)展成為改革開放以后中國經(jīng)濟(jì)社會復(fù)興的一個方向性問題。1980年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起，同步帶動農(nóng)村建制鎮(zhèn)增長。據(jù)國家建設(shè)部提供的相關(guān)數(shù)字顯示，到2003年底，全國共有建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)42000多個，其中建制鎮(zhèn)2萬多個，集鎮(zhèn)22000多個，縣城以外的小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)的總?cè)丝诩s1.91億。10年間約有1億的農(nóng)村人口先后落戶小城鎮(zhèn)，有力地促進(jìn)了小城鎮(zhèn)的發(fā)展(數(shù)據(jù)來自文軍“重新認(rèn)識費(fèi)孝通的小城鎮(zhèn)理論”，《社會觀察》，2010年11月)。
③1990年代之后的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，費(fèi)孝通倡導(dǎo)的小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，在理論上和實(shí)踐上遇到了許多新問題，至上世紀(jì)末，“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”實(shí)際被放棄。關(guān)于這方面的進(jìn)一步討論，可參見李培林著《社會改革與社會治理》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年，第180-182頁。
④⑤國家統(tǒng)計局：2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，發(fā)布時間：2015-04-29 09:30.
⑥張雨林：“小城鎮(zhèn)建設(shè)與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”，《中國社會科學(xué)》1986年第4期。
⑦朱光磊等：《當(dāng)代中國社會各階層分析》，天津：天津人民出版社，1998年，第323頁。
⑧(11)馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會》(下卷)，林榮遠(yuǎn)譯，上海：商務(wù)印書館，2010年，第246-262頁，第253-255頁。
⑨2004年中央一號文件說，“進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工已經(jīng)是產(chǎn)業(yè)工人的一個重要組成部分”(《資料：2004年中央一號文件(全文)》，2012年1月30日，來源：新華網(wǎng))；陸學(xué)藝就認(rèn)為“農(nóng)民工成為體制外產(chǎn)業(yè)工人的主體”，其社會分層也沒有把農(nóng)民工單獨(dú)分類，只是把農(nóng)民工歸于產(chǎn)業(yè)工人階層中的一個“相對獨(dú)立的群體”(參見陸學(xué)藝：《中國社會階層研究報告》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002年，第21頁)。
⑩(14)朱力：“農(nóng)民工階層的特征與社會地位”，《南京大學(xué)學(xué)報》，2003年第6期。
(12)科爾曼：《社會理論的基礎(chǔ)》(上)，鄧方譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社1990年版，第92頁。
(13)陸益龍：“1949年后的中國戶籍制度：結(jié)構(gòu)與變遷”，《北京大學(xué)學(xué)報》2003年第2期。
(15)(38)安東尼·奧拉姆：《政治社會學(xué)導(dǎo)論》，杭州：浙江人民出版社，1989年，第342頁，第330-331頁。
(16)格倫斯基：《社會分層》，北京：華夏出版社，2005年，第123頁。
(17)朱海龍：“網(wǎng)絡(luò)社會‘組織化’與政治參與”，《社會科學(xué)》2015年第3期。
(18)(19)基思·福克斯：《政治社會學(xué)》，陳琦等譯，北京：華夏出版社，2008年，第102-103頁，第107頁。
(20)秦暉認(rèn)為低人權(quán)表現(xiàn)為初級勞動力在議價領(lǐng)域權(quán)利的喪失，和在勞動力供給過剩及宏觀上國家的出口導(dǎo)向政策的作用下，工廠可以任意決定工人的工資、福利。(秦暉：“中國以‘低人權(quán)優(yōu)勢’造就驚人競爭力”，南方新聞網(wǎng)，2008年7月8日。
(21)2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測報告
(22)新生代農(nóng)民工是指1980年及以后出生的農(nóng)民工。來自2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測報告：1980年及以后出生的新生代農(nóng)民工12528萬人，占農(nóng)民工總量的46.6％，占1980年及以后出生的農(nóng)村從業(yè)勞動力的比重為65.5％。
(23)2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測報告，高中及以上農(nóng)民工占23.8％，比上年提高1個百分點(diǎn)。其中，外出農(nóng)民工中高中及以上的占26％，比上年提高1.6個百分點(diǎn)，本地農(nóng)民工高中及以上的占21.4％，比上年提高0.3個百分點(diǎn)。
(24)陳志武：“必須改革‘低人權(quán)優(yōu)勢’狀況”，鳳凰網(wǎng)財經(jīng)，2010年8月3日。
(25)李培林、陳光金、謝壽光、解讀中國社會科學(xué)院社會學(xué)所編：《社會藍(lán)皮書：社會形勢分析與預(yù)測》，北京：社科文獻(xiàn)出版社，2011年，http://www.21bcr.com/a/shiye/guancha/2011/0222/2347.html。
(26)(32)張靜：“通道變遷：個體與公共組織的關(guān)聯(lián)”，《學(xué)海》2015年第1期。
(27)農(nóng)民工與移民的比較，有如下不同：1.中國的農(nóng)民工遷移是局部性的，以個體為單位，也有少量的以家庭為單位的，而西方移民的流動是整體性的，是舉家遷移，以家庭為單位。2.中國的農(nóng)民工與土地保持著聯(lián)系，進(jìn)入城市是獲取新的利益的手段，在城鄉(xiāng)之間循環(huán)流動，而西方以為的遷移是與原有的土地割斷了聯(lián)系，城市是其最終生存的目的，從農(nóng)村到城市的遷移是單向性的。3.中國的農(nóng)民工是漂移性的，始終無法融入城市社會結(jié)構(gòu)中，大多數(shù)人把城市作為暫時的棲身地，而西方的移民是投入性的，完全融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化各個領(lǐng)域，在城市社區(qū)落地生存下來。(參見朱力：“農(nóng)民工階層的特征與社會地位”，《南京大學(xué)學(xué)報》2003年第6期。)
(29)比如，根據(jù)省委政府和省進(jìn)城辦的要求，為確保漢中市“十二五”期間60萬有條件農(nóng)村居民進(jìn)城落戶和2015年年內(nèi)轉(zhuǎn)移10.1萬農(nóng)村居民進(jìn)城落戶的目標(biāo)圓滿完成，市人力資源和社會保障局、市公安局聯(lián)合發(fā)文，2015年向漢臺區(qū)下達(dá)10500人的農(nóng)村居民進(jìn)城落戶任務(wù)。
(30)中共中央十三五規(guī)劃建議，2015年11月3日，來源：新華通訊社。
(31)周慶智：“城鎮(zhèn)化建設(shè)與基層治理體制轉(zhuǎn)型”，《政治學(xué)研究》2015年第5期。
(34)貢斯當(dāng)：《古代人的自由與現(xiàn)代人的自由之比較》，《自由與社群》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1998年，第326頁。
(35)(37)陸學(xué)藝主編：《當(dāng)代中國社會建設(shè)》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，第287-289頁，第287-289頁。
(39)塞繆爾·亨廷頓：《變動社會中的政治秩序》，北京：華夏出版社，1998年，第256-257頁。
（作者系中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員、政治文化研究室主任）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中師范大學(xué)學(xué)報：人文社會科學(xué)版》2016年第55(1)期
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