原題：“計天下利，求億戶財”：周誠關于土地征收補償的觀點評介
周誠是我國資深經濟學家，長期從事農業經濟、土地經濟的研究，還涉獵理論經濟研究；農地征收補償問題是其現階段研究的重點問題之一。自２００３年３月２５日在《中國經濟時報》發表《現階段我國農地征用中的是是非非》（以下簡稱《是非》）一文以來，已經在報刊上發表了十幾篇相關文章，其中最具代表性的大體上有８篇。其中，主要是主動陳述性的，也包括少數被動應對性的。考慮到一般讀者很難系統地讀到周誠先生相關的有代表性的主要作品，筆者根據長期追蹤，將這些作品中所體現的周先生的土地征收補償基本觀點進行比較全面的評介，以利于對于這一問題探索的進一步深化。“計天下利，求億戶財”是周先生的一篇相關文章的主標題。據作者解說，其含義主要是指對于土地自然增值的分配，要把眼光放寬。
下面分為五個部分進行評介：
一、關于農村社區土地集體所有制性質及農民應得的征地補償費問題
從土地征收補償的角度來看，這一問題涉及到國家支付的土地補償費在集體經濟組織與失地農民之間分配的份額問題。
對于農村社區土地所有制的性質，周先生的認識大體上分為兩個階段。在第一階段，其觀點主要是：“我國農地集體所有制的本質為‘共同共有制’，這意味著農村集體經濟的每一個成員都平等地擁有一份土地權利。然而，在‘共同共有制’條件下其成員所擁有的權利卻與‘按份共有制’不同——前者的土地所有權是不能按份分割的而后者卻是能夠按份分割的。”據此，作者得出的結論是，“農村集體經濟組織從國家取得的土地補償費，自然是歸作為農地所有者的農村集體經濟組織所有并計入公積金，而不應當平均分配給集體經濟的全體成員或失去承包土地的農民。”那么，失地農民便只能是獲得安置補助費（見《是非》）。
后來，即在第二個階段，周先生的觀點發生了明顯的改變。在２００５年１０月１７日發表于《中國經濟時報》的《再論我國農地征收的合理補償》（以下簡稱《再論》）一文中，他認為，“現階段我國農村的土地所有制，本質上是按份共有制，而且具體體現為現有農村人口對于集體土地的‘等額享有’制。那么，農地產權首先便屬于作為農村集體經濟主人的全體成員，而失地者所擁有的土地產權，就是其應得的那一份。從而，當農民的承包地被國家征收時，國家所付出的土地本身的補償，便體現為按照農民所擁有的那份承包地的價格所進行的一次性補償，而農村集體經濟組織從失地農民所獲得的土地補償金中，分得相當于農民每年應交的土地承包費的資本化的部分，也是順理成章的。”按照這一觀點，則失地農民所獲得的土地補償費的份額，便自然而然地占絕大部分，而集體經濟所獲得的，便只能是極少部分。
二、關于對失地農民的補償標準問題
周先生早在《是非》一文中就已經指出，“當農民因農村社區集體經濟的土地被國家征用而喪失土地承包權時，有權要求國家給予足夠的安置補助費”。后來，在２００３年９月２日于《中國經濟時報》上發表的《農地征用中的公正補償》（以下簡稱《補償》）一文中，他具體指出：“安置補償費至少應當包括這樣幾個項目：轉業費（如轉業培訓費、新項目生產資料購置費等）、社會保險費、養老保險費、醫療保險費、學齡兒童教育保險費等。簡言之，安置補助費的項目、金額應當能夠保障失地農民在生產、生活、教育等方面，不僅保持原來的水平而且更加有保障。只有做到這一點，才能稱得上是真正公正的。他們因國家征地而失去了衣食之源、生存之本，國家理應使他們獲得充分的補償。”而在《計利應計天下利——我國農地征收合理補償問題再探索》（載２００５年１１月４日《經濟學消息報》，以下簡稱《再探索》）一文中，他則進一步強調：“由土地本身補償與安置性補償相加而形成的總補償費，至少應當滿足這樣幾個項目的要求：安家費（指原住宅被迫搬遷時）、轉業費（指被迫脫離農業另謀出路時所需的培訓費、新項目生產資料購置費等等）、養老保險費、醫療保險費、學齡兒童教育保險費等等。”而且進一步強調，失地農民“對國家做出了直接的重要貢獻，國家理應使他們獲得充分的補償，在生產、生活上獲得基本保障而無后顧之憂。這屬于公平理論中的‘奉獻與回報對等’原理”。
可見，對于失地農民的補償，周先生一貫強調的是“足夠”、“充分”、“更加有保障”、“無后顧之憂”等等；而在２００６年２月１３日發表的《農地征收宜秉持“全面開發權”論》（載《中國經濟時報》，以下簡稱《秉持》）一文中，他又將此觀點進一步充實和提高為：“優先充分補償、安置失地農民，使其進入‘小康’，無任何后顧之憂。”這就把他的思想表達得更加準確和完善了。
三、關于土地農轉非的“自然增值”問題
如何看待農地轉為非農地之后的土地增值，是探討土地征收問題的核心。早在于２００３年發表的《補償》一文中，周先生即對土地增值問題作了明確的論述。他認為：“土地增值可區別為自力增值和外力增值。”其中，自力增值是指土地所有者或使用者自行對土地投資而形成的土地增值。外力增值即“自然增值”則是指“土地所有者和使用者以外的社會性投資對于該地產生輻射作用而使其增值。凡此種種都是國家、地方各級政府、公私單位長期投資積累的成果。他們對于農業生產的作用，通常是微軟的甚至是微不足道的。然而土地由農轉非之后，地上的工、商、交、文、教等行業的生產、經營、生活等活動，便會與非農性基礎設施發生緊密的聯系，使其對于地價的作用突出顯示出來。”
但是，有人認為，上述觀點“背后的經濟學卻是錯誤的。這種經濟學認為，世間各種資源的市價是由其成本決定的。”（周其仁）這是在“閉門造車”，“對于經濟學一竅不通”（劉正山）。周先生在《再論》中對此提出的看法是：“實際上，新增非農建設用地‘輻射性增值’的實質并非是這些用地以外的各種建設成果的價值直接轉移到該地上面來，使其獲得增值，否則，豈非意味著上述各項建設成果的減值，或者是對其價值的重復計算？這些當然都是不可思議的。其實，這種‘輻射’的實質是各種非農建設項目的功能，直接改善了非農建設用地的‘使用價值’，即交通供電、貨源、客源等等方面的改善，使得用戶獲得種種便利，從而對這些土地的需求量增加，而土地的固定性則決定了位置優良土地的有限性并造成其價格明顯上揚。”
周先生還進一步指出：“所有這些都屬于級差地租與級差地價理論的范疇。”而且認為“在經濟學領域中，對于級差地租的‘變種’——‘輻射性級差地租’的理論性研究，還是不夠深入的”。
四、關于“漲價歸公”與“剩余歸公”問題
周先生在２００３年的《補償》一文中對于“漲價歸公”是這樣看待的：“農地轉非之后的土地增值為自然增值；此種增值的投資，來源于整個社會。從而，從原則上來說，應當歸社會所有而不應當歸農地所有者所有，也不應當歸農轉非之后的土地使用者所有，否則皆有失于社會公正。”“以上是從理論上而言，如果是從政策上而言，國家對于農民、農村集體經濟予以一定程度的照顧或做出一定程度的讓步，往往也是不難理解的。不過，后者并不意味著理論上的變通。”換言之，此時周先生的基本觀點是：土地農轉非之后的增值，從理論上來說，屬于自然增值，應當歸全社會所有，但是在政策上應當有所變通，以便使失地農民無后顧之憂。
直到２００４年３月８日在《中國經濟時報》上發表的《關于全面開發我國土地市場問題》（以下簡稱《市場》）一文中，提法才有所改變，即：“經過反復推敲之后筆者認為，關于農地‘自然增值’分配的基本原則應當重新概括為‘合理補償，剩余歸公，支援全國’，方更為確切和公正。”這意味著，此時已經從政策的角度，用“剩余歸公”替換了“漲價歸公”，但是并不意味著在理論上否定了“漲價歸公”。
到了２００６年初，周先生的觀點發生了進一步的變化——在《農地征收補償新論》（載《國土資源》雜志２００６年第１期，以下簡稱《新論》）一文中，對此進行了極為詳盡的論述，而且在《秉持》一文中，又對此作了濃縮和提升。周先生指出：“‘漲價歸農’（私）論是一種堅決維護農民利益的理論……但是它認定農民擁有取得全部土地自然增值收益權，而根本忽視整個社會，其中包括其他農民也應當享有農地開發權，那么，因整個社會經濟繁榮而產生的土地自然增值的分配，便與整個社會無緣了，在耕農民則更無緣問津，這顯然大失公平合理。”《秉持》一文還指出：“‘漲價歸公’論僅僅看到土地的自然增值來源于社會經濟發展，從而社會應當擁有整個農地開發權，而不顧失地農民擁有獲得充分補償的天然權利，即忽視農地所有者也應當分享農地開發權……從而也是不可取的。如果不擯棄這種理論，而僅僅是增加失地農民的補償，則意味著失地農民所得到的補償中便包含著社會對于他們的額外照顧甚至是恩賜，而并非失地農民本來所應得，從而從產權理論上來看便存在著明顯的漏洞。”周先生認為，“漲價歸農”與“漲價歸公”“是兩個極端，各自有其片面性……而其癥結為‘分配不公’”。可見，周先生是在否定“漲價歸農”的同時，否定了“漲價歸公”。
在此基礎上，周誠先生提出了“私公兼顧”論即“全面開發權”論。他認為：“在農地轉非中貫徹‘全面開發權’論意味著：優先充分補償、安置失地農民，使其進入‘小康’，無任何后顧之憂；剩余歸公（歸中央政府，避免地方政府以地生財），用于支援全國農村——其優先項目為對于在耕農民中的‘相鄰農民’、‘基本農田農民’的開發權的適度補償。”周先生認為：“‘私公兼顧’論、‘全面開發權’論，是承認差別、調和矛盾、多方互利、和諧共富之論。”
《中國改革》雜志２００６年第６期在轉載上文時加了編者按語：“周誠教授觀點與時俱進，又獲得新成果——‘全面產權觀’或‘私公兼顧論’。此論與過去之論有重大區別。”
五、關于開放土地市場問題
關于開放土地市場問題，一些人士可能沒有注意或者已經忘卻，早在２００４年初，周誠先生即發表過一篇題為《關于全面開放我國土地市場問題》的文章（出處見本文第四部分），全面、系統地提出了自己的看法。其主要觀點如下。
關于如何在土地所有權體制不變的情況下開放土地市場，周文認為，“在土地國有制、集體所有制不變的條件下，完全能夠全面開放土地市場。其具體情況是：國家通過征用、國有土地公司通過收購，可把集體所有土地變為國有；國有土地使用權可通過批租、零租的形式（即出售土地使用權）進入土地一級市場；一級市場的土地使用權，可進一步通過抵押、轉租等等形式，進入土地二級市場。在土地二級市場中，各種用地者、營地者便都有用武之地了”。
關于農地使用權進入土地市場，周文指出，“開放農地入市意味著，農村集體經濟向土地市場提供土地的長期使用權（與國有土地批租相仿，也包括入股分紅制等）和短期使用權；農民向土地市場提供承包期以內的土地使用權”。周文還具體指出，“應當允許在承包期內，土地使用權可普遍進入農村集體經濟以內、以外，農業、非農業的一切領域；但是，土地使用權無論如何流動，土地的集體所有制不變。而且，由于在非農用地使用權市場中，對于較短年期的土地使用權的需求是有限的，加之政府還要進行必要的調控，因而擔心農民的承包地大量轉為非農用地因而影響農業生產，是不必要的。”
關于擴大土地市場交易范圍，嚴格控制國家征收土地，周文明確地指出：“要擴大市場交易范圍，必然要嚴控國家征地，即把國家征地嚴格控制在‘最狹義公益需要’的范圍內。”周文所說的“最狹義公益需要”主要是指：“國防、政府辦公、防止自然災害（如防洪、治沙、保持水土等）、改善生態環境（如造林、擴大濕地等）、非營業性休閑用地（公園、綠地、廣場等）之類；至于工業、商業、交通、住宅等等用地，都可通過經營而收回成本并獲利，顯然均不在此列。只有這樣，方能從根本上解決‘國家征地，與民爭利’的問題。”
周誠先生還認為，全面開放土地市場，在客觀上要求加大政府管理和調控的力度。他指出：“強化土地市場開放度，當然意味著更充分地發揮‘無形之手’的作用，調控土地價格和供求，但是，同時也意味著‘有形之手’的作用也要相應地加強，以便完善市場秩序，抑制土地投機等。”他還進一步具體指出，“無論是土地用途的規劃和控制（特別是農地轉為非農用地），還是土地價格的調節，以及土地稅的征收，在全面開放的土地市場中，都具有更大的作用而不可掉以輕心。”
除此而外，人們必定關心，在全面開放土地市場的條件下，土地農轉非之后的增值應當如何分配的問題。周誠先生在《市場》一文中明確指出：“在市場交易中會產生‘用途轉換性增值’。其分配，首先應當考慮到對于農村集體經濟和農民的合理補償，其剩余部分則通過征收土地增值稅的形式收歸國有。”
根據以上所述，按照筆者的體會，將周誠先生的最基本觀點歸納如下：第一，全面開放土地市場，把國家征收農地嚴格限制在最狹義的公益用途范圍內；第二，農地轉為非農地之后所產生的自然增值，應當根據“充分補償，剩余歸公，支援全國”的基本精神進行分配；第三，在國家征收土地的條件下，其補償額應當保障失地農民進入“小康”狀態，在生產、生活上無任何后顧之憂；在此前提下，若有剩余，方談得上“歸公”；第四，在農地通過市場途徑轉為非農用地時，國家通過征收土地增值稅的途徑落實上述原則，區別不同情況確定征稅比重（最低為０）。
作者單位：中國人民大學農業與農村發展學院
中國鄉村發現網轉自：中國經濟時報
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