推進基層政府治理現代化建設是一個歷史議題，對當今的意義，則是在法治原則的基礎上去建構基層政府與社會的關系、與市場的關系，重塑基層政府的公共性，改變基層政府在經營性和競爭性領域發揮資源配置的基礎性或決定性作用。也就是說，當今推進基層政府治理現代化，一方面，“要搞清楚，哪些社會事務，需要政府、市場和社會各自分擔。哪些需要政府、市場和社會共同承擔”（李培林，2014:3），但另一方面，更具有根本性意義的是，推動基層政府治理體制實現現代轉型，以適應新的社會發展變化。因此，因應利益群體的多樣性和社會結構的多元化，基層政府治理需要改革其傳統治理體制、治理思維、運行機制及治理方式，并推進基層政府治理民主化、法治化和制度化建設。這大致就是當前基層政府治理現代化的基本含義。
一、 基層政府治理及其現代化
基層政權建設一直是中國現代國家建構的功能實現部分。從國家對社會的控制以及國家與地方的關系上看，中國現代國家建構的目標就是重塑社會，實現國家工業化、現代化，而貫穿其中的歷史邏輯則是加強和強化國家財稅汲取和社會動員及控制能力。在這個歷史邏輯前提下，可以從三個層面來考察基層政府治理及其現代化：其一，現代化國家對社會控制（直接或間接）的強化；其二，政府的行政管理職能和經濟管理職能這兩者之間關系（重合或分離）的變遷。其三，在現代化進程中基層社區的組織與功能的演變（馬戎、劉世定、邱澤奇，2000:6）。因此，所謂基層政府治理及其現代化，關涉基層政府與國家、整體社會之間關系的演變和發展趨向。
近代以來國家政權官僚化，其表征就是國家權力向基層社會推移：一是現代官僚體制行政化，一是尋找國家代理人。但是這兩方面努力都尚不成功，出現所謂國家政權內卷化。但內卷化是指舊制度或制度文化不斷被復制或放大的問題，導致鄉鎮官僚與舊制度勢力操縱基層行政，結果造成基層政權不能成為國家官僚體制現代性的一部分。
從其后歷史發展上看，國家政權內卷化表明的其實是兩個問題：一是國家官僚化不成功；一是基層治理失敗。前一個問題，是受制于傳統勢力盤踞基層或舊制度復辟造成基層政權建設內卷化；后一個問題，則是集權體制的內在治理邏輯造成基層政權偏離國家的目標而出現制度異化。內卷化可以歸咎于國家能力包括財政能力不足以推動徹底的官僚化或行政化，從而把一切的權力納入以國家權威為中心的管制體系當中；但基層治理的失敗則與前者無關而主要是由國家現代化發展方向（集中于汲取和社會控制能力的建設，而不是集中于現代國家與社會關系以及公民權利規范的建構上）以及經濟和政治模式內在的不一致和相互沖突的治理邏輯和治理理念所導致，以至于這個問題至今仍深刻地糾結在國家統治的合法性和現代社會的公民基本權利實現之間的關系上。
新中國成立后，解決了第一個問題，即國家權力對整個社會的統合能力。其表征是，國家權力深入基層，包括政黨組織權力也建構在村莊上。但第二個問題卻沒能得到有力推動。盡管在國家與社會高度一體化體制下，政社合一的基層治理組織（人民公社）發揮著經濟職能和專政職能，但集權體制的權力分配（集權與分權）問題和現代國家與社會關系問題并沒有得到法律規范或完成現代化，基層政府“介于國家與地方社會的兩邊”（馬戎、劉世定、邱澤奇，2000:68），它既是國家代理人，但又不能避免成為離間國家與社會關系的中介者，基層社會自主自治空間被國家擠壓，且無組織能力和競爭活力。
與1949年之前的弱國家與弱社會（國家能力分散和社會組織化水平低下且處于初級社團的層次上）比較，新中國政權是強國家（國家能力在財稅汲取與社會控制方面的絕對集中），但社會自治沒有得到發展——城市社區管理是單位制輔之以街居制，農村社區管理是人民公社的政社合一體制。國家實現了對社區控制的無邊界延伸。也就是說，新中國成立之后，為了實現國家工業化、現代化，國家一直在加強和強化財稅汲取能力和社會動員與控制能力，至于國家與社會之間公民權利的建構和法律規范，一直不能成為現代國家建制議程而得到有力推進（張靜，2001：5-13），也因此造成國家防范社會的管控思維，社會自治空間非常狹窄，甚至至今，國家扶持的社會自治包括今天的村民自治也沒有現代民主建設的實質意義。
當今基層政府治理現代化面對的是一個體制上的結構性問題，涉及國家與社會關系、政府組織與社會組織關系、政府治理與（社群）社會治理、（公司）市場治理的關系。事實上，今天的基層政府治理危機頻現，源于改革開放之后經濟社會結構的多元變化。利益分化以及社會權力的分散，國家與社會之間亟須明確權利邊界，但在基層政府治理結構功能上并沒有出現多元社會主體參與的民主治理狀態。根本的原因在于，市場經濟改革是經濟領域的改革，盡管因此出現利益群體多元化，并促進社會結構的變化和多樣化，但并沒有造成政治權力的分散和弱化，不僅如此，政治行政權力更加強大，或者說，市場經濟改革反倒是強化了國家對基層社會的控制能力。也就是說，國家改革政策是在重新建立國家機器的權威（Shue,1988：123-154）。市場經濟改革，使國家獲得的是經濟發展動力和財稅汲取能力，并且，人民公社體制的瓦解以及市場化所帶來的社會分化，使得國家能夠更加容易控制農民，因為后者有群體性卻無組織性（Kelliher,1992：27-39）。市場經濟改革的一個結果，是基層政府權力整體深入經營性與競爭性領域，壟斷資源和市場，蛻變為政權經營者（張靜，2000:52）。但市場經濟改革的另一個結果，是基層社會自主自治空間的擴大，利益多元化和社會多樣性的發展，公共參與擴大要求日益強烈，基層政府治理的合法性或正當性越來越受到質疑和挑戰，基層政治認同低下并出現局部治理危機。
大體上講，近代以來的現代國家建構，其突出特征就是國家權力對社會控制的不斷加強和強化，這一特征從基層政權組織的經濟功能（主要是財稅汲?。┡c行政職能（主要是社會控制）的變遷當中，能夠觀察到基層政府治理的大致脈絡和走向。比如，縣以下政權組織機構（鄉鎮級政府機構的設置）的正規化，它體現的是國家權威性資源積累與現代性的密切關系；比如，國家對社會滲透的結果（1949年以前與此后以及1979年以來中國農村的國家滲透程度變化），是國家控制社區的延伸，基層社會自主性不能成長起來，這從現代化進程中基層社區的組織與功能的演變上，能夠清晰地觀察到（周慶智，2014：1-9；周慶智，2015：13-22）。盡管在不同時期、不同地區也可能有自主性社團或某種類似自治的集鎮形態的存在，但在現代國家建構的總體進程上，這類社會自治形態的存在并沒有太多的制度建構意義。
二、 基層政府治理結構與功能
基層政府是指鄉鎮政府，但鄉鎮政府并沒有完整的行政權力。盡管從1983年建立鄉鎮政府以來，鄉鎮政府官員已經具有國家的行政和薪資級別，并以此出現官僚化，但它仍然承擔著人民公社的經濟和社會管理職能，也就是說，鄉鎮政府在制度上實行政社分開后，在功能上仍然是政經合一的體制。在權力行使上，鄉鎮政府受到縣級政權組織的政治上與行政上的制度性牽制，而不能成為完整的一級政府權力，這與鄉鎮政府官員是否成為完全現代意義上的公務員（馬戎、劉世定、邱澤奇，2000:68），沒有太大的實質關系。當然，鄉鎮政權組織有追求自身政治經濟利益最大化的自利性一面，比如公司化的逐利傾向，與基層社會形成的政治庇護關系，不可避免地出現擺脫上級政府和基層社會監督的非制度化傾向，等等，使得縣級政權組織對它的約束不力，但是，鄉鎮政權組織終究是縣級政權組織的一個功能實現部分和權力部分。
理論上，當今所謂基層政府治理現代化，是指國家與社會關系的現代性建構，是要在政府、市場和社會的三維關系中，尋求廣泛的多元治理支持力量、有效的公共事務治理之道。進一步講，基層政府治理現代化要求政府作為多元治理主體的一元，它的功能和作用是維持經濟社會秩序的法治架構并提供公共產品和公共服務，它與其他社會主體或市場治理主體的關系是一種平等的、合作與協商的共治關系。
亦如前文所述，作為現代國家建構的功能性組成部分，基層政府治理的職能是財政能力建設和社會管控能力的加強和強化。基層政府的這個職能在1978年改革開放以前和此后都沒有發生多大實質性變化。在計劃體制下，基層政府的上述功能因政社合一體制的基礎制度支持，確定無疑，但在市場經濟改革之后，上述功能似乎發生了令人困惑的變化。一方面，它似乎完全成為了一個政權經營者，其運行機制公司化；另一方面，它對基層社會控制似乎弱化了，基層社會自主性有所發展和進步。對于前者，爭論不多，依據在于其歷經30余年的經濟職能的實現方式（權力市場化）和追求GDP增長的經濟發展戰略導向；但對于后者，爭議頗多，在于：第一，改革開放之后，在市場化改革和社會分化過程中形成的各種正式和非正式組織，表達著自己的利益追求和顯示著體制外社會力量的發展和成長，倪志偉(Victor Nee)與蒙津戈（David Monzingo）據此認為，國家對社會的主導和控制呈現弱化態勢（Nee & Monzigo,et.al,1983:9-21）。第二，與上述看法相反，比如戴慕珍和喬納森·安戈（Jonathan Unger）認為，雖然市場經濟改革政策在一定程度上削減了基層干部的部分行政管理權和資源控制權，但并沒有根除舊體制下的庇護型政治關系，甚至相反，市場經濟改革政策導致這種庇護關系更加復雜和多變，基層干部通過建構與農民新的庇護型政治關系，使基層政府對基層社會的控制獲得了進一步的加強和強化（Oi,1989:17-23;Unger,1994:19-25）。實際上，上述爭論的理論價值并不大，因為，國家依靠行政手段推動農村社會經濟發展的治理邏輯和治理方式沒有改變，也就是說，不能撇開國家政治與行政權力控制來討論基層政府對基層社會控制的強或弱，而且，也不能夸大基層政府與農民的所謂政治庇護關系——事實上這種關系（基于利益連接和體制約束）在改革開放之后的確在弱化。概括地講，人民公社體制的解體并沒有改變基層政府治理體制及其權威結構，這個體制及其權威結構是由國家體制決定的，而且一直是中國現代國家建構的目標和方向，這也是事實。
也就是說，傳統基層政府治理的制度環境沒有改變，其運行模式、治理理念及治理方式也沒有發生實質性的改變。但市場經濟改革造成基層政府成為“政權經營者”的事實，致使它將權力功能都投入到經營性與競爭性的市場經濟活動當中。通過壟斷經營、稅收的汲取、以及各種所謂的“體制外收入”（包括集資和攤派行為），資源和財富在向基層政府和既得利益群體集中，而且，基層政府的行政權力幾乎擴大到基層經濟和社會的所有公共領域之中。與1978年之前比較，當今基層政府治理目標是追求自身政治利益最大化而非公共利益最大化（趙樹凱，2010:8-11），其治理結構和治理方式是一元化權威自上而下的資源汲取和社會控制及動員方式。
第一，結構與功能。與1978年之前的人民公社體制比較，鄉鎮政府的權力結構沒有發生改變，權力功能也沒有發生現代轉型，雖然期間反反復復進行過多次行政體制改革，但這種改革關注的核心是行政效率，與實現其權力功能的現代轉型幾乎沒有多大關系。從國家與基層政府兩者的權力運作關系上看，一方面，到目前為止，還看不到國家權力對基層政權組織的統合能力和控制能力有實質性的弱化。在政治領導上，縣黨委是領導鄉鎮的核心政治機構，對鄉鎮負責人的任用負有考察、培養和推薦的權力；在行政領導上，縣的“條條”（縣政府職能部門與鄉鎮政府之間形成的條條紐帶）與鄉鎮的“塊塊”（鄉鎮政府的職能部門）形成復雜的動態權力控制和平衡關系。也就是說，基層政權組織是在國家政治權力和行政權力的管控能力的范圍之內，且無有意外。實際上，當今基層政府治理表現出來的制度異化，只是國家政治與行政集權體制的一種寄生品而已。另一方面，現在看來，鄉鎮權力不僅沒有弱化，反而獲得了實質性的強化，而獲得如此強化，其主要源自國家方面及它自身自主性權力空間的拓展和擴張結果。與改革開放之前的人民公社體制比較，鄉鎮政府機構設置越來越專業化、復雜化、全面化，官僚化程度也越來越高。同時，鄉鎮政府還是國家與基層社會連接的制度管道，具體講，國家資源（比如中央通過“項目制”方式向農村投入的各種資源）與地方資源（比如村集體資金、資產、資源即所謂“三資”管理權、宅基地的分配、基建項目的發包、土地安置費和賠償款的發放等）的控制權和分配權都在鄉鎮政府，也就是說，鄉鎮行政管理人員實質性地參與到鄉村社會的資源運作和配置領域。最后也是最關鍵的，考察鄉鎮政權的權力功能和作用，一定要看到其背后的縣級政權，事實上，鄉鎮政府的所有經濟社會政策都是“縣鄉共謀”的結果，并且，縣級政權乃是鄉鎮政權經濟社會政策的策源地，也就是說，后者的權力并不完整，它更多的是處于執行者的地位。因此，只有把縣鄉政權放到一個整體性權力功能上考察，才能解釋基層政府的政策領域范圍、資源控制權的擴大以及資源分配權的延展，比如在金融領域，貸款權、資源權，行業進入的特許權，等等，都是縣級政權授權的結果?？傊?，控制資源，以獲得更大的權力，這就是基層政府權力結構的構成原則，也是基層政府治理的核心功能所在和利益最大化所在。
第二，行政管理職能和經濟管理職能。改革開放以后，在國家的政府主導型經濟發展戰略推動下，基層政府采取運動式的方式比如招商引資等積累財富，幾乎把全部行政力量都投入到追求權力利益和稅收利益最大化方面。與財富不斷增長的同時，社會管理職能和公共服務職能則逐漸弱化?；鶎诱鲗偷慕洕l展模式帶來兩個結果：第一，權力主導經濟。這種對經濟活動的主導管理方式使得經濟領域的行動者都處于權力制定的規則和運作方式之下行動，通過資源壟斷權和行政管理權，把市場上的所有競爭者都置于不平等和不公平的位置上。其結果，經濟繁榮惠及的是權力階層以及圍繞在權力周圍的既得利益階層。然而，權力帶來了財富，但也造成了自身腐敗，直接引致政治衰弱和社會不公的蔓延。時至今日，讓權力退出市場的主張或曰讓市場發揮資源配置的決定性作用，已經寫進了執政黨的十八大文件當中。第二，基層社會沖突加劇，基層社會矛盾不斷積累起來。基層政府在逐步放棄公共責任的同時，社會利益多元化和社會結構分化也在發展變化，來自基層民眾的權利主張和權益訴求越積越多。因此，對基層政府來說，積累財富與維持秩序穩定之間的張力，成為它不得不面對的治理矛盾和挑戰，但它的應對策略卻仍然采取傳統的運動式治理方式：將其非經濟領域的行政職能統統投入到由縣黨委系統的政法部門主抓的所謂“綜合治理辦公室”的維穩工作機制上來，把自己與基層民眾對立起來，以“防民甚于防寇”的強權者心態來竭力維持所謂的穩定的基層社會秩序。理論上，市場機制客觀上要求基層政府必須承擔兩項基本職能：一是服務于市場，即為市場經濟創造安定的政治環境，實行穩定的經濟政策，建設必要的基礎設施和比較健全的服務體系；二是調控市場，即根據各地具體情況，運用經濟、法律和行政手段，有效地對市場活動進行調控，保證社會經濟有序而均衡地發展。但事實上，30多年的市場經濟改革，基層政府不是以上述基本職能為治理目標，而是以利益政治和財政收入最大化為目標，也就是說，基層政府的行政管理職能與經濟管理職能，并沒有專注于政府的公共性（維護公共利益、提供公共產品和公共服務）建構上。相反，基層政府利用公共權威進入市場，更多地介入掠奪性行為中去，甚至是一些可能影響到整個政權體系穩定的經營性行為（Wedeman,1997:152），事實上，基層政府的行為與私人機構的行為無異。然而，除了政府主導型經濟發展戰略的體制性原因之外，還有另一個體制性的原因，那就是現行干部評價體制（以財政增長和GDP數字為考量）驅使基層官員追求財政收入最大化，導致其把所有行政力量都投入到財政收入增長和GDP的不斷拔高的政績競賽上，這也成為基層干部發展經濟的強大動力。概言之，在上述行政管理職能與經濟管理職能失去公共性的情況下，基層政府治理就會專注于財稅汲?。ㄘ斦鲩L和GDP增長）與社會控制及動員能力（“維持社會穩定”）的不斷加強和強化上。
第三，社會管理和社會服務職能。許惠文（V.Shue）認為，改革開放以來的一系列經濟開發政策和行政改革政策，把農民納入了具有一體化趨勢的商業網絡和不斷強化的地方行政制度的控制當中，使他們的社區逐步向自上而下的社會控制形式開放了，也使中國出現了一個史無前例的國家力量延伸階段（Shue,1988:123-154）。這種分析似乎暗含的意思是：之前，農村社區沒有向國家開放，是因為有人民公社體制的“保護”，現在開放了，是因為“商業網絡”的一體化和“地方行政制度的控制力”，使國家權力可以對農村社區長驅直入？這是一個缺乏歷史常識的想象或者是一種歷史邏輯混亂的判斷。問題的本質是，要看基層政府治理體制機制有無改變，基層政府的社會管理和社會服務職能有無變化。“開放”的農村是什么導致了“史無前例的國家力量延伸”？事實上，人民公社體制原本就是國家的“社會控制形式”。實質上，農村開放的是土地、資源、勞動力，當然，這屬于市場經濟資源要素和生產要素的合理配置和流動，但問題是，這些要素在市場經濟改革中，并沒有促成基層政府治理體制機制的適應性變革，而是成為基層政府經濟發展和財政增長的“紅利”（比如土地財政），一個根本性的體制原因是，城鄉二元分治體系所造成的社會不平等和資源分配不公。一次分配不公拉大了差距，二次分配更擴大了這種差距，以至于城鄉貧富差距越來越大，而基層政府治理體制卻仍舊維持在城鄉二元分治運作機制的結構里，它甚至助長了這種城鄉差異和分配不公，并加入到對農民的掠奪性的營利活動當中。因此，改革開放以來，農村社會穩定成為控制農民抗爭和維權行動的鄉鎮政府的一項重大社會管理和社會服務職能。尤其是在城鎮化建設中，鄉鎮政府差不多扮演的是一個中介者或掮客的角色。讓農民流離失所，把農民的土地資源賣給開發商，致使基層政府的公共性或公共職能變得越來越模糊不清。盡管有國家項目、有社會資本向農村投入，但鄉鎮政府卻以經營者的營利算計來控制項目資金的流向和用途，也就是說，它并沒有傾力提供它本該提供的公共服務，比如教育、醫療、就業機會、社會保障等，而更多的是專注于項目本身所帶來的利益再分配和所謂的“管理費用”，從事與企業相關的融資、登記、生產采購和銷售等營利活動，并不關注項目投入能否給農村帶來公共產品或公共設施上的生活改善和利益共享。對基層執政者來說，一方面，基層政府可以通過稅收、貸款等方面的政策傾斜，招商引資，與開發商合作，來推動地方經濟發展，從而為基層政府創造更多的財政收入來源和經濟發展成果；另一方面，從政治角度看，地方企業的發展所帶來的經濟增長，能夠成為基層官員升遷的重要政績依據，因而，基層政府與地方企業的利益高度一體化。概言之，在改革開放之后，基層政府的社會管理和社會服務職能，主要體現的是經營性與營利性的（與民爭利）經濟發展和基層社會秩序穩定的強力管控上?；鶎诱姓喙芸厣鐣乃季S以及傳統的社會管理方式幾乎沒有發生實質性變化，不僅如此，改革開放政策使基層政府上述職能得到了進一步的加強和強化。
綜上所述，與1978年改革開放之前比較，基層政府的治理結構、功能以及治理機制和治理理念，沒有發生任何實質性的改變。不僅如此，因人民公社體制的瓦解和實行村民自治，鄉鎮政權組織橫跨兩個體制——國家行政體系與社會自治體系，在制度上甚至表現出歷史上舊體制的胥吏化傾向，亦即，基層干部包括村官越來越偏離國家治理的目標而形成一個“自利性”的非官亦官或不官不民的利益共同體，與舊體制中的胥吏擅權和操縱基層行政的角色功能重合在一起，介于國家與地方社會的兩邊。在這個意義上，鄉鎮政權組織實際上出現了“結構性退化”。趙樹凱認為，這種情況可以概括為“基層政府內卷化”，其特征是：功能取向上，具有公司化特征，不受民眾和上級政府控制，表現出顯著的自主性；權威結構上，具有碎片化特征，沒有被完全整合進國家政權體系；行為模式上，具有運動化特征，慣于以政治動員取代行政管理，難以實現常規的政府運行。結果，基層政府陷入一種“政治困境”，即經濟不斷發展而政治上持續衰弱（趙樹凱，2010:253）。緊迫的現實問題是，中國有4萬多個鄉鎮是國家最基層的公務機構和公共組織，并且，這些鄉鎮政府擔負著國家與農民的經濟社會聯系功能。因此，基層政府治理現代化關涉國家與基層社會的發展走向。
回到現代國家建構的邏輯上?；鶎诱卫硎乾F代國家建構之官僚化的一個功能實現部分，換言之，如果國家舊體制機制的治理結構和功能不變，并且，國家奉行權力控制社會的治理理念和治理方式不變，那么基層政府治理結構和功能的改變空間就不會太大。盡管基層政府經常偏離國家治理目標，并且還體現出離間國家與基層社會關系的負面效果，但這一切還沒有（也無可能）脫離國家政治體系功能的結構性約束，也因此，基層政府治理的權力行為在現行體制下，并不會受到來自國家權力的實質性削弱和打擊，因為國家只有（也只能）通過基層政府來與基層社會建構聯系，并保持基層社會穩定，也因此基層政府一直是（也不能不是）國家與基層社會之間的政權代理人。
三、 基層政府治理的現代轉型
基層政府治理處于現代轉型階段，也就是說，實現基層政府治理現代化，需要改變傳統政府治理體制機制，以適應新的經濟社會變化。這就是，在基層政府與基層社會之間確立社會基礎和建構社會利益關聯，解決國家與社會的斷層問題，這涉及制度建設與社會建設。政府政治與行政職能制度化、民主共治結構建設、府際關系與行政關系的法治化等，這屬于制度建設；完善基層群眾自治組織、推進基層社會自治、基層民眾政治參與制度化、程序化、法治化，這屬于社會建設。只有制度建設和社會建設一起推進，才能使基層政府治理的現代轉型得以實現。
今天，從近代以來開始的國家治理現代化包括基層政府治理現代化，遇到了現實的挑戰，那就是，社會分化以及社會階層的固化，個體利益的多元以及利益群體的多元，使得傳統的治理經驗難以應對，或者說，市場改革政策帶來的經濟繁榮并沒有同時帶來政治認同性的提升和穩定的社會秩序，不僅如此，利益分化和社會多樣性對傳統的基層治理結構和治理方式帶來巨大的解構力量。但是，現實的情況是，“基層政府的制度環境沒有改變，基層政府的行動邏輯也沒有改變，政府運行機制并未發生根本變革”（趙樹凱，2010:387），不僅如此，在今天，一方面，我們看到的不是基層政府治理體制的現代轉型，相反，我們看到的是，基層政府的舊體制得到了來自國家政治資源和經濟資源的大力加強和強化，目的是加強基層政府治理對社會的統合能力；另一方面，我們看到的是基層政府對基層社會控制能力的大力加強，以及對基層群眾自治組織進行制度性的黨政干預的強化。概言之，國家對基層政權組織的倚重和后者對基層社會控制的強化都大大地提升了。
因此，當今強調基層政府治理現代化，就是從現代國家建構的歷史趨勢出發，從現代社會多元化發展的歷史趨勢出發，揭示出基層政府治理需要做出的改革是體制性的，涉及基層政府治理與國家、整體社會之間關系的體制建構、制度建設和社會建設方面。因為，需要搞清楚的是，基層政府治理在國家現代化進程中的功能和作用是什么？是政權經營者，必然起到的是離間國家與社會關系的作用，或者說，“介于國家與地方社會的兩邊”，其“兩邊通吃”的功能和作用妨礙了國家統一政策的推行，以至于不能把農村改造為現代性的國家的一部分（馬戎、劉世定、邱澤奇，2000:68）。這些看法是在比較歷史研究的基礎上做出的，當前出現的鄉鎮政權組織制度異化，也進一步印證了上述看法。這大致就是推進基層政府治理現代化的體制改革意義所在。
第一，建構政府公共性?；鶎诱卫碇贫犬惢瑢嶋H上是一個政府公共性缺失問題或公權異化問題。政府公共性即政府產生、存在和發展的目的是為了公共利益、公共目標、公共服務。針對當今基層政府政治認同不高、公信力低下的現狀，公共性的建構首先是政治信任的建構，而后者要通過利益相關者參與行動來建構政治主體性，或者說，以公民參與來促成政治信任的重建，乃是政府公共性建構的第一步。但基層政府公共權力運行模式屬于統治類型，統治型的治理遵循的是命令—服從關系，而在利益相關者參與下獲得政治信任的治理模式乃是參與式模式，它與統治式模式的最大不同，即不是權力的單向命令—服從，而是雙向的同意—服從關系（徐勇，2009:175-180）。所以，建構政府公共性，首先要建構政府權力的社會授權來源。至今，基層政府的權力來源在上，來自黨組織的授權，但黨組織的人民代表性并不能解決或解釋基層政府權力作為國家行政體系的社會性或社會授權問題，而強調基層政府的社會授權就是強調基層政府的權力應扎根于基層社會之深厚的民意之中。其次，公共性建構還需要實現政府職能的制度化，制度化包括制度本身的公正性（社會公眾認可）、適應性（回應社會問題、化解社會矛盾）、協調性（組織、制度、程序等相互配合）、有效性（按照規則體系辦事）。以制度化的政府來適應高度分化、復雜的政治社會環境，將新的外部需要和價值判斷滲透、滲入內部，實現適應性的變革發展（趙樹凱，2010:13-14）。最后，實現現代國家與社會關系的民主化和法治化是建構基層政府公共性的結構性條件。一方面，對于基層政府治理者來說，就是要促使其與本地人民的利益和意志一體化，并使其政治與行政職能制度化、規范化、程序化。對于基層民眾來說，就是要建立一種以與政府合作為基礎的關系。首先，政府承認民眾在議程的建立、政策選擇的擬定以及政策對話的形成中具有平等的地位。其次，民眾積極地從事對政策制定過程和政策制定內容的界定。再次，政府負有最終決策和政策闡述的職責。如此，基層政府的政治認同會得到不斷提高，民眾也會真正地參與到基層治理當中來。另一方面，在法治化的政治生活中，社會組織將會發展起來，基層民眾的自治能力和自治精神將會得到提升和培養，政府官員和民眾將會自覺地把自己的抱負和未來都貢獻在基層社會治理上，而民眾將會在力所能及的有限范圍內，試著去管理社會和管理自己，并使自己習慣于民主賴以實現的組織形式和參與形式?？傊?，緊迫的現實問題是，改革開放30多年來，政府公共性不僅沒有能夠建構起來，而且基層政府統治的合法性或正當性都在不斷流失，同時，經濟發展帶來的不是基層治理質量的提升，甚至適得其反，造成基層政府制度異化，促成了基層干部利益共同體的形成，并使它有很多的制度空間置身于國家控制與社會監督之外。因此，建構政府公共性，就是以憲法和法律來約束政府權力、保障個體的權利隨之成為社會共同的政治價值訴求，同時，通過建立有效的民意表達、民主協商、民眾監督的參與機制，確立公民權力機制（公民影響或決定公共決策的機制），使基層政府的合法性和正當性更有效地嵌入在基層社會的利益結構中。
第二，推動基層民主政治建設?；鶎用裰髡谓ㄔO是為了加強基層政府治理的合法性，讓基層政府為民眾負責，并讓民眾能夠影響政府的決策。但從現實政治發展實踐上看，基層政府不希望、不習慣民眾的參與，而民眾也不能通過諸如政府主導的所謂“協商民主”等方式來對基層政府政策實施實質性的影響，更不可能參與到基層政府政策制定過程當中。因此，基層民主政治建設的關鍵，是擴大公民參與。實質上，廣泛的公民參與不僅能夠使民眾的權利得以實現，而且，也能防止政府公權壟斷政權及其腐敗行為。（1）重塑基層政治共同體意識。對基層政權組織來說，就是要將其政治利益扎根于基層民眾利益之中。比如，改變“異地做官”的政治慣例和制度，變“流官”為“世官”，讓地方政務官員與地方民眾利益連在一起，并且，讓地方人大代表成為真正的地方民意代表，而不是“政治樣本代表”——不同界別的“積極分子”。最終達成政府管理者和民眾利益的一致性，促使政府管理者政治權衡的重點自然而然地落在大眾的利益，而非自己的政治利益上。對基層民眾來說，了解政策和影響政策制定的第一步，是賦予和保障他們的知情權，有了知情權，就會促進他們積極關心地方政治生活和基層政府的政策決策，增強民眾對基層政府的權利、義務和責任的認知。如此，一方面，民眾有意愿選出自己認同的政府候選人，另一方面，民眾能夠對基層政府的公共政策發揮實質性的影響力。概言之，重塑基層政治共同體意識，最終是為了改變高度集權的政治整合功能，推進政治事務地方化。（2）公民參與制度化。一是要參與渠道制度化和程序化，一是要養成政府的傾聽能力和回應能力。民眾通過公共參與，可以逐步養成協商與合作精神，后者正是民主治理賴以建立的政治文化基礎——理性公民，二十多年的村民自治實踐，“是已經或正在繼續塑造公民化的農民，為中國社會走向現代民主政治提供了最廣泛的公民基礎”（趙樹凱，2015：25-28）。但這遠遠不夠，必須要使政府的權力受到民眾的約束和向下負責，民眾的權力要影響公共決策和向上問責，這才是積極主動的公共參與和公共生活常態。對基層政府來說，一個參與渠道暢通、能夠以大多數民眾的利益和意愿為依歸的治理制度化建設，是重建基層社會聯系和基層公共生活的現實選擇?！皢栴}的關鍵在于如何將公民積極參與的熱情和行動與有效的公共管理過程有機平衡或結合起來，即如何將有序的公民參與納入到公共管理過程中來，在公共政策制定與執行中融入積極、有效的公民參與”（托馬斯，2010:3），這就要進行民主制度建設，鼓勵公民自己組織起來，管理自己的事情，使公共生活有序化。（3）推進基層社會民主化。在中國，從傳統到現代，國家與社會不分，民眾沒有權利，政府與社會的關系不是建構在個人權利和自由原則之上，而是建構在強制性的權力支配關系之上。社會民主化是指人們在社會經濟生活領域、思想文化領域以及家庭、學校、工作單位、生產單位和消費單位，等等，一切公共生活領域中，都有平等的參與權利、平等的決定權與管理權力。社會民主化的核心就是社會自治和個人主義價值取向，也就是說，自主社會組織的發展、個人的權利和自由的法律保障乃是現代社會發展的重要衡量標準，而社會民主化體現在對于個人權利的承認程度和對個人自由的保障度上。推進社會民主化是基層民主政治建設的強大推動力，而國家與社會的分離，利益的分化，利益群體的多樣性，價值多元化，個人的歸屬感和認同感，則是社會民主化在制度上從單一性向多樣性變化的條件。
第三，加強基層社會自治建設?；鶎由鐣灾问墙鉀Q基層政府治理動力來源的治本之道。反過來說，一味地強化基層政府的行政權威無助于解決當前基層治理困境甚至局部危機。面對異質社會的整合問題，基層政府依靠傳統治理經驗諸如“動員式”或“管理式”的社會控制模式（馬戎、劉世定、邱澤奇，2000:61），已經無力應對。推進基層社會自治建設，必須讓自主社會組織參與到基層治理當中來，讓社會自己組織起來，這是實現社會自治的第一步，也是非常關鍵的一步。但現實的基層治理結構并沒有自主社會組織的存在或成長空間和條件。比如，黨的十八大提出，取消社會組織的審批制，實行登記制，但在地方卻不能實質性推動，原因可能是多方面的，政治的、行政的、歷史慣例或文化的，等等?，F今，遍布社會和社區的是官辦的或半官半民的社會組織，比如各地競相推動的所謂“三社聯動”（社會組織、社工、社區志愿者）、“社會組織孵化器”，扶持起來的基本上都是上述社會組織，類似于“授權治理”的附屬團體。另外，基于集體產權的居民（農民）經濟合作組織，是政府的公產，而不能成為居民（農民）的私產，這樣的所謂民間經濟合作組織也不是真正的民間社會組織，等等?？傊陨鲜雒婺砍霈F的社會組織，基本上不是具有獨立性、自主性和促進性的社會組織，類似于“封閉性自治組織”（close corporation）,亦即依附于權威授權的社會自治組織（博克斯，2013:20），對基于價值共享與利益共享的參與式基層治理沒有任何實質性推動意義。自主社會組織的發展之所以具有程序性和實質性意義，在于：社會組織或社會團體為公民提供了與國家權力進行有效協商和交涉的平臺，有了這樣的協商和交涉平臺，就能夠把社會動員包括各種利益訴求、社會矛盾和社會沖突控制在程序化的法治規范之下。如此，才能將基層社會自治確立在政府制度化和社會權利保障的法治基礎之上。另外，需要著重指出的是，基層社會自治不是村民自治，前者涵蓋所有社會自治團體的參與組織化、制度化發展。只有當中國的農民不再處于無組織狀態，而是結合在成千上萬個自下而上的現代功能性團體組織（如農村經濟合作組織、農會、商會等）里時，中國農村的民主治理才有真正的載體，而這樣的社會自組織才能夠對基層政府權力做出有力的制衡和制約。當前，基層群眾自治組織的自治功能在不斷退化，但基層社會自組織的發展卻非常活躍，對后者來說，獨立性與自主性是其本質要求，這必然會成為基層社會自治發展包括基層群眾自治組織發展的重要推動力。如此，一方面，基層社會自治有了多元主體參與的制度環境，而且，這些社會自組織的組織化形式日益完善，組織化水平日益提升；另一方面，鄉鎮政府和基層群眾自治組織也只是基層社會自治結構的一元，而不是（也不可能）具有擅權和包辦政府與社會之間所有公共事務的雙重代理人角色。總之，基層社會自組織的發展是走出目前基層政府權威治理困境和推動基層社會民主建設的發展方向。
第四，推動府際關系法治化?；鶎诱卫碇贫犬惢牧硪粋€體制上的原因，就是府際關系的集權化。層級行政包干制或稱之為壓力型體制，必然激發政權層級之間的政治自利性趨向，這是現行體制必須面對和必須解決的問題，鄉鎮基層政權組織亦不例外，因為后者甚至把這種行政包干制一直推行至村社一級。反過來說，無論是當今學術界和公共政策領域的各種行政集權或分權的主張（事實上這不是一個體制內權力分配問題），還是改革開放以來一直在進行的“簡政放權”改革或“條塊分割”的權力利益博弈，都不能解決府際之間的權力分割或權力平衡問題，因為現行行政體制的內在權力運行邏輯必然導致上下級權力之間的政治利益博弈，也就是說，基層政權組織的自利性傾向是現行體制的本質特征，或者說，府際關系基于的是權力邏輯而不是法治原則，前者以為問題出在權力的分配和控制方面，后者是要從制度結構制衡上約束權力，使國家治理擺脫收權與放權的難以平衡的僵局，從而把基層政府納入法治化軌道上?？傊?，基層政府治理法治化的重要一環，就是改變集權式的行政壓力型體制，而推動府際關系的法治化，就是要讓鄉鎮政府面對基層民眾，而不是完全面對來自上方的行政任務，最終改變目前的行政壓力型體制，在政治上匯聚民意，行政上完成職權范圍內的事情。如此，行政上,受國家行政體系的強有力節制，政治上，與基層民眾的利益連在一起，反映基層民眾的訴求，與基層民眾結成利益共同體，達到政治職能與行政職能分開的目的。實質上，從目標來看，現代國家建構的方向就是要讓鄉鎮政府能夠同時滿足國家和基層社會的需求。
第五，國家與社會關系的現代構建。把公權與私權分開，把公共領域與私人領域分開，即構建現代國家與社會之間的權利關系，這是基層政府治理實現現代化的結構性條件，同時，這也是使基層社會免遭公權專橫和建構公共生活的基本條件。中國現代國家建構的結果，是整個傳統的鄉村治理格局發生了完全改變，國家機器整體前移，從縣城延伸到鄉鎮，在這個過程中，公權完全覆蓋私權，公共領域與私人領域沒有邊界，公權肆意進入每個公民（市民和農民）的私人生活當中。事實上，傳統基層政府治理就是建立在國家與社會關系不規范、公域與私域無邊界的體制結構上，也就是說，在政府與社會之間沒有個人權利的概念，也就等于說政府與社會之間的關系不是建基于公民權利之上。在當今，這種結構也沒有實質性的改變，行政權力廣泛介入經濟社會生活，破壞了經濟社會生活秩序，瓦解了社會的自主性，不是推動而是抑制了市場和社會的創新性活力。其體制上的原因，一是國家權力一直秉承一元化權威主導地位的經濟社會治理模式，基層政府在傳統的國家治理邏輯支配下，依靠行政強制力和社會資源的壟斷地位，通過一些治理模式設計和實踐形式，比如江蘇太倉的“政社互動”、深圳南山的“一核多元”社區治理模式，蘇州相城的“大網格治理”，等等，企圖將基層社會管控在一個不會危及秩序的范圍之內；一是社會力量弱小、組織化程度不高，不能面對公權的肆意侵犯，進行有組織的社會和解和社會抗爭，提出自己的利益和權利訴求。但是，在今天，經濟社會結構的多元變化不可逆轉，對國家或政府來講，以憲執政、依法行政，是對其制度化和法治化的基本約束和權力邊界，對社會來講，公民的個人權利和自由的主張日益強勢，防止政府權力越界，要求政府向社會放權，與社會共治，這代表了一種多元民主治理趨向。實質上，現代國家建構的基石就是公民個人權利保障的制度化、法治化和民間社會組織的發達和不斷地壯大。而后者又是現代國家建構的最穩定的力量，是基層政府治理的動力源泉和具有信仰的合作力量。
四、 余論
討論基層政府治理現代化，有兩個考慮，一是基層政府治理還沒有實現現代化，這是一個歷史議題；一是沒有實現現代化的基層政府治理舊體制還在不斷地被國家體制復制并強化，這是一個現實議題。
基層政府治理的現代轉型是現代國家建構的一個功能性部分，也就是說，基層政府治理現代化并非始于1949年建政之后或1978年改革開放之后。始于清末的近代化，基層政權組織不斷地向下推移，成功或失敗，有歷史的原因，亦有國家工業化和現代化的歷史的、現實的考慮。但不管怎么講，現代國家建構至少行進了一半的路程，亦即實現了民族國家的型塑和國家權威管制體制的現代再造，而另一半的路程，亦即現代國家與社會關系以及公民權利的制度保障和法律規范，則一直處于反反復復的再建過程中。改革開放以后，國家與社會逐漸分離，市民社會的發展，以及經濟體制轉型和社會結構轉軌，這些體制性、制度性的變化，以為現代國家建構的完成似乎變得可以預期。但基層政府治理的傳統結構和制度環境并沒有變化，或者說，改革開放以來的市場經濟發展，卻造成基層政府在資源及決策權方面集權化程度更高，它控制所有資源，掌握絕大部分資源分配的權力。它之所以不變，是國家體制使然。在這里，不能因為基層政府治理出現制度異化，就無視國家的政治體系控制力，正如本文所言，基層政府治理制度異化只是國家治理體制的寄生品或衍生物而已。
比如，改革開放初期，尾大不掉的基層政府行政管理體制成為各方很方便攻擊的對象，因為，它與國家改革政策不適應，以及它的官僚主義的高成本與低效率。認為這個臃腫而龐大的官僚機器會吞噬經濟發展的成果，也就是說，之所以攻擊它，不是因為它與當時的市場取向的經濟改革相抵觸，而是因為它的高成本和低效率會妨礙其發展經濟和追求財政收益的最大化，會拖GDP增長的后腿。這一切主張與基層政府治理現代化建設沒有多大關系。
再比如，村民自治制度或所謂“鄉政村治”的治理體系，在政府與社會之間并沒有形成某種類似社會契約式的權利關系，村民自治一直處在基層黨政權力的實質控制之中。在國家保持農村發展和穩定的治理戰略要求下，在農村，鄉、村關系從指導、合作到完全納入基層政府行政體系之中，基層群眾自治組織逐漸行政化，村民自治的功能在不斷退化。
歷史上看，基層政府治理現代化與現代國家建構互為表里，貫穿其中的原則是國家財稅汲取能力的提升和社會控制及動員能力的有效性。在今天，基層治理或國家治理依然遵循著這樣一種權力支配社會的邏輯，但當今社會結構的變化和經濟利益群體的多元化，使得這樣的治理體制遇到了來自不同方面的挑戰和壓力——社會動員和社會抗爭比如上訪和群體性事件不斷發生，而基層政府的對策方式就是不斷地加強和強化權力本身。而且，因其授權來源在國家，是國家在基層社會的代理人，它便很方便的以國家權力的名義來壓制抗爭和異見。與此同時，國家為了基層的穩定和秩序又不斷地去加強和強化基層政府的權力。這也是當今基層政府治理陷入治理困境的體制性原因之一。
也就是說，不能對基層政府治理做出只是涉及公共政策系統或公共事務管理模式的狹窄理解，尤其是在對中國基層政府治理問題的檢討和闡述上。因為，在中國，基層政府治理仍然是一個有關現代國家建構以及基層政府適應變革的體制性和結構性問題，比如國家治理體系和治理能力的現代化、發展基層民主、提高基層民眾自主管理能力、公民參與制度化建設，等等。這些體制性和結構性問題都包涵在基層政府治理現代化的本質和內涵當中。
不管怎么講，在國家政策層面，要大力推動基層政府治理現代化建設，而基層政府治理應該順應當前經濟社會環境的變化，改變傳統的政治控制和防范社會的治理思維。對基層政府治理現代化而言，根本的改革，是法權與治權的區分，官治與民治的區分，這些區分都建立在依憲行政與依法行政的基礎上，亦即建立在法治化與民主化的基礎之上。而不是相反，國家擔心會隨著市場經濟改革的深化和社會多元分化，導致基層政府權威及其社會控制和動員能力下降，因此，通過賦予基層政府更多的資源和更大的權力，來積累基層政府自身的權威和強化其對基層社會的控制力。事實上，基層政府治理不可能總能依靠或寄托于持續的經濟增長來擴大合法性或正當性基礎和維持基層社會穩定，更主要的是取決于在促進經濟增長的同時，必須正視其權力的社會基礎已經發生了結構性的變化——利益分化導致多元利益群體的出現，社會分層體系從封閉趨向開放，出現一定程度的社會流動率，新興的自治的社會力量不斷成長，這些多元的社會力量日益要求參與和影響政治過程和政策過程，并作為社會主體參與到基層政府治理當中來。
作者系中國社會科學院政治學研究所研究員。
中國鄉村發現網轉自：《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2016年第3期
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