農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題是中國(guó)“三農(nóng)”的核心問(wèn)題。目前學(xué)界普遍認(rèn)為中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的癥結(jié)在于“產(chǎn)權(quán)虛置”。盡管學(xué)界對(duì)“產(chǎn)權(quán)虛置”概念尚沒(méi)有統(tǒng)一界定，但是學(xué)者表述的涵義本質(zhì)一致：如“名義上人人都是所有者，而實(shí)際上人人都不是所有者”(薛家驥，1990)；“名義上有個(gè)產(chǎn)權(quán)的歸屬主體，但現(xiàn)實(shí)中卻找不到或者說(shuō)難以找到行使主體”(王磊榮，2008)。由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)虛置的形成涉及積重難返的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變革的歷史痼疾、政府長(zhǎng)期以來(lái)土地行政的政策慣性和社會(huì)精英及農(nóng)民已有的土地意識(shí)形態(tài)造成的思維定勢(shì)，導(dǎo)致解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)虛置問(wèn)題糾結(jié)而又復(fù)雜。因此，本文借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)有關(guān)“產(chǎn)權(quán)明晰”理論作為分析支點(diǎn)，并沿著學(xué)界近年來(lái)對(duì)農(nóng)地“產(chǎn)權(quán)虛置”研究的最新進(jìn)展，本著現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)要素資源優(yōu)化配置的終極要求，對(duì)我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)虛置的表現(xiàn)及其影響進(jìn)行深度剖析，對(duì)解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)虛置面臨的現(xiàn)實(shí)障礙進(jìn)行梳理與澄清，進(jìn)而提出解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)虛置的政策路徑選擇，以此拓展學(xué)界對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題研究維度，為政府進(jìn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度規(guī)制提供有益參考。
一、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)虛置的表現(xiàn)及其影響深度剖析
1.城鄉(xiāng)地權(quán)主體二元分隔轉(zhuǎn)化導(dǎo)致農(nóng)民地權(quán)利益宏觀面虛化
農(nóng)地產(chǎn)權(quán)宏觀面虛置是由城鄉(xiāng)地權(quán)主體二元分隔轉(zhuǎn)化帶來(lái)的。《土地管理法》第二條明確我國(guó)實(shí)行“土地社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制”；《憲法》第十條、《土地管理法》第八條對(duì)此進(jìn)行具體區(qū)分，即城市市區(qū)的土地屬于“國(guó)家所有”，農(nóng)村和城郊土地，“除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”。這表明我國(guó)實(shí)行了城鄉(xiāng)兩種不同的土地制度。表面上看，兩種不同公有制形式的土地產(chǎn)權(quán)主體是平等的，但實(shí)際上由于權(quán)利內(nèi)涵不同使兩者涇渭分明的區(qū)別開來(lái)。如“非農(nóng)建設(shè)”，《農(nóng)地承包法》規(guī)定：農(nóng)地承包后“未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)”，《土地管理法》則要求：必須辦理“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”；而城市土地就不存在這種約束。說(shuō)明城市土地可以直接進(jìn)入市場(chǎng)，而農(nóng)地只能農(nóng)用，不能直接入市。當(dāng)兩種不同公有制形式的土地在各自處于靜止?fàn)顟B(tài)時(shí)，虛置問(wèn)題不容易產(chǎn)生。而一旦農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)化或城市(鎮(zhèn))化動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)移時(shí)，農(nóng)村集體土地便會(huì)遭到利益虛置的后果。這一點(diǎn)在《憲法》第十條、《土地管理法》第二條即可管窺。“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。這里有兩個(gè)問(wèn)題：一是代表征地主體的“國(guó)家”實(shí)際難確，既可以是不同層級(jí)的基層政府，也可以是國(guó)務(wù)院。二是農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)化，農(nóng)民獲取的是補(bǔ)償價(jià)值，而不是市場(chǎng)價(jià)值。其問(wèn)題實(shí)質(zhì)就是，國(guó)家壟斷了農(nóng)地一級(jí)市場(chǎng)，代表“國(guó)家”的不同主體可以分割土地市場(chǎng)價(jià)值，農(nóng)民獲取的只是征地補(bǔ)償價(jià)值的一部分，且補(bǔ)償多少取決于政府的仁慈和與農(nóng)民的博弈。
2.集體地權(quán)主體多元難確，農(nóng)民地權(quán)利益遭到橫向面分割
農(nóng)地產(chǎn)權(quán)橫向面虛置源于“集體”主體多元含糊。目前法律對(duì)農(nóng)村“集體”界定非常模糊。《憲法》籠統(tǒng)界定為農(nóng)地“集體所有”；其他法律界定為兩個(gè)層次的集體，即“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))”或“村”兩級(jí)“農(nóng)民集體所有”。具體將“集體”落實(shí)到哪個(gè)主體，《民法通則》指“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”或“村委會(huì)”；《土地管理法》和《農(nóng)地承包法》指“村集體經(jīng)濟(jì)組織”、“村委會(huì)”和“村民小組”。過(guò)去的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”早已名存實(shí)亡，而現(xiàn)有合作經(jīng)濟(jì)組織或合作社的隨意性與臨時(shí)性決定它不可能成為地權(quán)主體，而對(duì)農(nóng)地?fù)碛袥Q定審批權(quán)的縣級(jí)政府與具有執(zhí)行權(quán)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村委會(huì)成了事實(shí)上的主體。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體多元含糊，實(shí)質(zhì)上強(qiáng)化了“集體”代理者政府及其干部或地方強(qiáng)勢(shì)力的權(quán)力，方便了他們以“集體”名義對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)利益進(jìn)行有利于自己的層層分解，從而侵占農(nóng)民的土地權(quán)益。據(jù)學(xué)者對(duì)土地糾紛案的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，被告方涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府及領(lǐng)導(dǎo)干部占65％左右，涉及村支部及村委會(huì)干部占23％左右，涉及開發(fā)區(qū)、房地產(chǎn)公司的占12％左右(于建嶸，2005)。由于行政主體擁有壓迫者的力量，在公權(quán)力的強(qiáng)大壓迫下，求助于政府與法院進(jìn)行維權(quán)的大門時(shí)常關(guān)閉，在狀告無(wú)門的情況下，農(nóng)民只有采取消極對(duì)抗方式，從最初拉橫幅靜坐、堵路維權(quán)，發(fā)展到自殺自焚，最后到暴力對(duì)抗，甚至掀翻燒毀警車，刺殺拆遷官員。個(gè)體對(duì)抗與群體沖突的極端維權(quán)方式高潮迭起，每一次抗?fàn)幋蠖嘁赞r(nóng)民權(quán)利方的失敗而告終。
3.地權(quán)四至邊界模糊與被規(guī)模化股份虛設(shè)導(dǎo)致利益流失
首先，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)邊界確定不區(qū)分地理屬性。我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)確定是籠統(tǒng)規(guī)定，但我國(guó)土地地理特性紛繁復(fù)雜，產(chǎn)權(quán)確定應(yīng)該符合這個(gè)特性。如山區(qū)、丘陵等土地適宜細(xì)分給“私人”，水塘、生態(tài)林等地最好界定為“共有”。如果不進(jìn)行這種區(qū)分容易產(chǎn)生外部性問(wèn)題，如林權(quán)改革，在贛南寧都某鎮(zhèn)砍伐越發(fā)嚴(yán)重，而在閩西長(zhǎng)汀某鎮(zhèn)則更好地保護(hù)林地資源①。其原因在于前者是將邊界本已清晰的山體均分給若干個(gè)家庭，而后者是將邊界清晰山體分配給單個(gè)農(nóng)民家庭。前者負(fù)外部性大，后者負(fù)外部性小。其次，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)證書對(duì)四至(東西南北)邊界的設(shè)定模糊。目前《農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》對(duì)四至邊界的區(qū)分多以“渠”、“路”、“溝”、“村莊”和“水塘”等為標(biāo)志。這些標(biāo)志物會(huì)由于城鎮(zhèn)擴(kuò)張、土地整理、公共設(shè)施、農(nóng)田水利等建設(shè)發(fā)生變化，隨著時(shí)間推移和代際更替，原有定性的標(biāo)志記憶日益模糊并逐漸淡忘，以至于埋下地權(quán)紛爭(zhēng)的隱患。如今農(nóng)村中“先占先有、誰(shuí)占誰(shuí)有、不占沒(méi)有”的爭(zhēng)地行為不斷，引發(fā)的“口水戰(zhàn)”、“肉搏戰(zhàn)”和“白刃戰(zhàn)”使村民關(guān)系疏遠(yuǎn)，鄰里反目成仇，甚至不惜對(duì)簿公堂。其三，被規(guī)模化后土地利益虛化。被規(guī)模化后原有的土地邊界徹底消失，代之而起的是虛擬的股份土地，除了僅有的部分收益權(quán)外，農(nóng)地的決策權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和分紅支配權(quán)都不能充分行使，如北京龍家務(wù)村出租土地200多畝，年底給村民分紅每人100元，扣去相關(guān)費(fèi)用，到手只有55元。村民分得的紅利僅占全村實(shí)際收入的2.6％(董偉，2004)。隨著大量農(nóng)民工進(jìn)城，政府推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意愿攀升，隨之而來(lái)的農(nóng)民土地利益虛化也會(huì)激增。
二、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)虛置問(wèn)題解決面臨的現(xiàn)實(shí)障礙
1.農(nóng)地確權(quán)給誰(shuí)的認(rèn)識(shí)障礙
由于學(xué)者們各自的學(xué)術(shù)背景、理論主張和實(shí)踐認(rèn)知不同，對(duì)確權(quán)給“誰(shuí)”至今仍然停留在“國(guó)家”、“集體”、“農(nóng)民”和“多極”孰為主體的爭(zhēng)論上。爭(zhēng)論方各據(jù)其理，但仔細(xì)辨析發(fā)現(xiàn)，其所依據(jù)的緣由存在認(rèn)識(shí)偏頗。首先，將經(jīng)濟(jì)上清晰確權(quán)與政治上國(guó)權(quán)混為一談。清晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)重要意義在于土地經(jīng)濟(jì)意義，其目的是通過(guò)明確產(chǎn)權(quán)主體，達(dá)到充分發(fā)揮農(nóng)地資源配置效率。將農(nóng)地確權(quán)給“國(guó)家”，即“普天之下莫非王土”，乃是個(gè)政治概念，沒(méi)有任何經(jīng)濟(jì)意義，即便不確權(quán)也是不可改變的客觀事實(shí)。因此，將經(jīng)濟(jì)上確權(quán)與政治上國(guó)權(quán)不加區(qū)分，不僅不會(huì)改變產(chǎn)權(quán)虛置狀況，反而會(huì)加劇產(chǎn)權(quán)虛置發(fā)生。其次，在確權(quán)為“集體”的前提下進(jìn)行“部分產(chǎn)權(quán)”釋放能夠解決產(chǎn)權(quán)虛置問(wèn)題。目前較多學(xué)者支持這種方案，如農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“準(zhǔn)所有權(quán)”化(王海杰，2007)、農(nóng)民“永佃”或“永耕”(江惠生，2008)。雖然該制度創(chuàng)新成本小，也得到當(dāng)前政府政策認(rèn)可。但從本質(zhì)上看，它只能一定程度緩解產(chǎn)權(quán)虛置帶來(lái)的弊端，而不能從根本上解決產(chǎn)權(quán)虛置問(wèn)題。因?yàn)椤凹w”所有淹沒(méi)了農(nóng)民“個(gè)體私地”與“集體共地”的區(qū)別，尤其忽略了“集體共有”土地多層次性的區(qū)分，在“集體產(chǎn)權(quán)”思維下確權(quán)賦地，其虛置的枷鎖不可能解除。其三，清晰地確權(quán)就是將所有農(nóng)地?zé)o條件地給“農(nóng)民”私有。這里混淆了農(nóng)民“個(gè)體”所有與農(nóng)民“集體”所有的區(qū)別。一方面，將農(nóng)地“農(nóng)民所有權(quán)”等同于農(nóng)民“個(gè)體”所有，在實(shí)踐中必然將屬于農(nóng)民共同利益范圍的農(nóng)民集體“共地”劃分給農(nóng)民個(gè)體所有，即所謂的“私有化”；另一方面，確權(quán)給農(nóng)民“個(gè)體”所有時(shí)又將本該屬于農(nóng)民個(gè)體利益范圍的農(nóng)民“集體共地”的利益給排除掉。盡管“多元”或“復(fù)合”化的農(nóng)地確權(quán)逐漸得到學(xué)者認(rèn)同，如多元化分層式復(fù)合產(chǎn)權(quán)(閔桂林，2011)、二級(jí)多元(溫銳，2013)，但由于對(duì)消除確權(quán)認(rèn)識(shí)障礙的共識(shí)尚未形成，因而，確權(quán)為“誰(shuí)”的爭(zhēng)議還需更多的學(xué)者進(jìn)行澄清與論證。
2.確地所依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定障礙
農(nóng)地確權(quán)內(nèi)含著確地的難度。首先，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)確地難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的地理狀況。我國(guó)農(nóng)地的地理狀況呈現(xiàn)地區(qū)性、多樣性和復(fù)雜性，隨之確地的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該具有靈活適應(yīng)性，但我國(guó)土地政策出臺(tái)多以統(tǒng)一規(guī)格進(jìn)行。現(xiàn)實(shí)中這種統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)似乎好找，但是實(shí)踐中找到多樣化、可應(yīng)對(duì)的確地標(biāo)準(zhǔn)則不容易。其二，確地技術(shù)難以應(yīng)對(duì)多變的四至邊界。一方面，已有的確地技術(shù)含量低，如前述《農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》對(duì)四至邊界的設(shè)定，只有大致的定性描述而無(wú)技術(shù)性的定量說(shuō)明；另一方面，非農(nóng)建設(shè)和農(nóng)田改造加大了農(nóng)地四至邊界的可變性，這對(duì)農(nóng)民土地又提出了不斷確權(quán)確地的要求。而現(xiàn)實(shí)中具有時(shí)期限制與時(shí)間維度的土地不可能適應(yīng)農(nóng)地四至邊界多變的要求，所以，減少農(nóng)民因地權(quán)邊界模糊產(chǎn)生的紛爭(zhēng)，找到具有靈活應(yīng)對(duì)性的現(xiàn)代技術(shù)手段進(jìn)行確地非常必要，但客觀又存在相當(dāng)難度。其三，以現(xiàn)有地權(quán)主體確地難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜糾結(jié)的地權(quán)關(guān)系。新中國(guó)成立至今，幾經(jīng)行政干預(yù)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)多次易主：一是經(jīng)常性的土地調(diào)整導(dǎo)致地權(quán)主體頻繁變動(dòng)，如改革開放以來(lái)歷經(jīng)兩次土地承包，其間又因婚喪嫁娶、生老病死、求學(xué)升遷而貫徹“三年小調(diào)，五年大調(diào)”土地政策；二是隨時(shí)有可能發(fā)生的地權(quán)主體變動(dòng)，如政府征地、政策移民和沉重賦稅遺留的錯(cuò)亂地權(quán)關(guān)系變動(dòng)②。面對(duì)“厘不清，厘還亂”的地權(quán)關(guān)系，是依據(jù)當(dāng)前的農(nóng)民訴求，還是依據(jù)最初的土地承包，抑或打亂重分，確地政策面臨多難抉擇。
3.不敢充分賦權(quán)的思想障礙
農(nóng)地產(chǎn)權(quán)泛指各種權(quán)利總和。目前農(nóng)民擁有農(nóng)地占有權(quán)、一定期限使用權(quán)、有限支配權(quán)或處置權(quán)和部分或全部收益權(quán)；除此之外，農(nóng)民還缺乏土地所有權(quán)、買賣權(quán)、抵押權(quán)和發(fā)展權(quán)等幾樣重要權(quán)利。法律規(guī)定：農(nóng)村“承包地不得買賣”；除了“招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包”，并取得“經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證”可以抵押外，“農(nóng)民承包地不允許抵押”；除了政府將農(nóng)地轉(zhuǎn)為國(guó)有之后進(jìn)行開發(fā)或發(fā)展外，法律尚未提及農(nóng)民可以對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)或發(fā)展，而僅有的農(nóng)民集體開發(fā)與發(fā)展也冠之以小產(chǎn)權(quán)而被社會(huì)排斥。不敢充分賦權(quán)源于以下顧慮：其一，充分賦權(quán)就是私有化。學(xué)者認(rèn)為，一旦農(nóng)民擁有買賣權(quán)、抵押權(quán)和發(fā)展權(quán)，就等于農(nóng)地私有化。這里有兩種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。一是將土地“買賣”、“私有”與“土地兼并”、“社會(huì)動(dòng)亂”劃等號(hào)。只要土地私有，“很多干部會(huì)在一夜之間成為大地主”(李昌平，2004)，農(nóng)民可能因“無(wú)償還能力”或“天災(zāi)人禍”而喪失土地，甚至?xí)獾健皣?guó)際資本與新興資本對(duì)土地的占有和瓜分”(姜柏林，2006)，從而造成嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。二是將土地“買賣”、“私有”與“社會(huì)轉(zhuǎn)型”對(duì)立起來(lái)。土地“買賣”、“私有”是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要條件。只允許農(nóng)地流轉(zhuǎn)，而不允許土地買賣，農(nóng)民永遠(yuǎn)是農(nóng)民，農(nóng)民及其子女不可能分化，他們只能徘徊于城鄉(xiāng)之間處于兼業(yè)狀態(tài)，即便有穩(wěn)定非農(nóng)職業(yè)或穩(wěn)定收入，哪怕是考入大學(xué)有體面非農(nóng)工作的農(nóng)民子女，也不愿放棄自己的土地，整個(gè)農(nóng)村將會(huì)長(zhǎng)期處于滯脹凝固化狀態(tài)。其二，充分賦權(quán)將會(huì)導(dǎo)致無(wú)政府狀態(tài)。許多人擔(dān)憂，賦予農(nóng)民充分地權(quán)，農(nóng)民就擁有無(wú)限制的權(quán)利，農(nóng)民將會(huì)肆意妄為，要不因?yàn)檎c農(nóng)民進(jìn)行土地交易談判時(shí)漫天要價(jià)導(dǎo)致無(wú)法交易成為“釘子戶”，要不因?yàn)楦F困潦倒而將土地變賣、抵押導(dǎo)致農(nóng)民流離失所、社會(huì)動(dòng)蕩和王朝覆滅。這里有兩個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)：一是將農(nóng)民充分享有土地權(quán)利與履行應(yīng)盡的土地義務(wù)對(duì)立起來(lái)，認(rèn)為農(nóng)民只要有了充分權(quán)利，農(nóng)民就無(wú)需承擔(dān)任何義務(wù)，一切以農(nóng)民自己的私利為中心；二是將農(nóng)民享有充分地權(quán)與政府履行土地管理職能割裂開來(lái)，認(rèn)為農(nóng)民充分享有地權(quán)，政府就不應(yīng)該管，也沒(méi)有必要管理，政府則無(wú)所作為，甚至把政府應(yīng)該履行的對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)職能也統(tǒng)統(tǒng)拋棄。
4.政府土地行政的政策轉(zhuǎn)型障礙
土地行政是以“國(guó)家強(qiáng)制力”為后盾，它既可能是“個(gè)人權(quán)利的保護(hù)神”，又可能是“個(gè)人權(quán)利最大最危險(xiǎn)的侵害者”(劉軍寧，1995)。由于我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)虛置造成管理虛位，過(guò)度管理與放任不管的“弊”大于“利”的結(jié)果時(shí)常發(fā)生，其程度如何取決于政府土地行政的政策定位。當(dāng)前我國(guó)土地行政具有突出的“土地財(cái)政”偏好。然而，要改變這種“取利型”的政策定位，現(xiàn)實(shí)面臨著開辟其他稅源的政策困境。自分稅制改革以來(lái)，中央集中了縣鄉(xiāng)兩級(jí)一半左右的收入，但地方支出總量不但沒(méi)有減少，反而還有顯著的增加。地方政府為了解決財(cái)政缺口，采取了其中最為有效的“以地養(yǎng)城、滾動(dòng)發(fā)展”手段，它不是“低價(jià)征地、高價(jià)賣地”的簡(jiǎn)單邏輯，而是一個(gè)“步步銜接、環(huán)環(huán)相扣”的GDP創(chuàng)收過(guò)程。在這種模式下，地方政府借助“基礎(chǔ)建設(shè)”、“工業(yè)開發(fā)”、“新農(nóng)村建設(shè)”和“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”等“公共”名義，堂而皇之地進(jìn)行“土地整理”、“平墳復(fù)耕”、“逼民上樓”、“株連式或突擊拆遷”等強(qiáng)征農(nóng)民土地現(xiàn)象，并且經(jīng)常是“先用后批”、“邊用邊批”、“批少用多”，甚至出現(xiàn)近期像河南中牟縣、湖北巴東、四川西昌的地方強(qiáng)勢(shì)力不惜“以錢買命”，而弱勢(shì)無(wú)助的農(nóng)民“以命維權(quán)”的慘烈后果。這些現(xiàn)象背后的核心問(wèn)題就是“土地財(cái)政”。所以，只要中央與地方財(cái)政攫取分配比例不變，只要地方政府找不到新的財(cái)政補(bǔ)充渠道，政府“土地財(cái)政”政策絕不可能改變，過(guò)度“與民爭(zhēng)利”的現(xiàn)象絕不可能禁止。至少到目前為止，政府尚未有從土地財(cái)政走出的任何跡象。
三、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)虛置解決的政策路徑選擇
1.清晰確權(quán)與科學(xué)確地實(shí)現(xiàn)地權(quán)主體及其權(quán)利實(shí)置
首先，區(qū)分不同主體，明確農(nóng)民為農(nóng)地實(shí)際主體。一是區(qū)分農(nóng)地名義主體與農(nóng)民實(shí)際主體。“國(guó)家”作為土地名義主體，這是任何實(shí)體國(guó)家不可改變的政治事實(shí)；在此基礎(chǔ)上，把農(nóng)地產(chǎn)權(quán)落實(shí)到農(nóng)民，即農(nóng)民為農(nóng)地實(shí)際主體。二是區(qū)分“集體”管理主體與“集體”所有主體。國(guó)家履行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)名義主體實(shí)際就是管轄權(quán)問(wèn)題，這種權(quán)力是通過(guò)層級(jí)代理逐級(jí)執(zhí)行，其中落到最基層“集體”管理主體是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村委會(huì)和村民小組。由于過(guò)去農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“所有主體”與“管理主體”于“集體”一身，讓產(chǎn)權(quán)實(shí)置就必須將兩個(gè)主體及其權(quán)能剝離：一方面，將農(nóng)地“集體”產(chǎn)權(quán)劃分為“農(nóng)民集體共地”與“農(nóng)民個(gè)體私地”，“農(nóng)民集體共地”歸對(duì)應(yīng)的“集體”所有，而農(nóng)民個(gè)體私地歸農(nóng)民個(gè)人所有；另一方面，不論“共地”還是“私地”都由“集體”代理者履行產(chǎn)權(quán)管理行為。三是區(qū)分農(nóng)民共有利益主體與農(nóng)民個(gè)體利益主體。農(nóng)民私地利益歸農(nóng)民所有，農(nóng)民集體共地利益部分歸農(nóng)民集體擁有，部分歸農(nóng)民個(gè)人享有。其次，明確將農(nóng)地什么權(quán)利賦予農(nóng)民。一方面，以《物權(quán)法》精神修改土地相關(guān)法律，讓農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期化、物權(quán)化落到實(shí)處；另一方面，在農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基礎(chǔ)上，將土地所有權(quán)、繼承權(quán)、抵押權(quán)、買賣權(quán)和發(fā)展權(quán)等權(quán)利有序地賦予農(nóng)民，使農(nóng)民成為名副其實(shí)的地權(quán)主體。再次，科學(xué)確地于農(nóng)。一是根據(jù)農(nóng)地的地理屬性，明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)地理邊界，將農(nóng)民“共地”界定給農(nóng)民“具體”的集體組織，將包括承包地、宅基地和自留地在內(nèi)的“私地”界定給農(nóng)民；二是通過(guò)地籍調(diào)查確定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)四至邊界，并運(yùn)用如GPS或地圖遙感等高科技手段對(duì)其進(jìn)行精確定位；三是以現(xiàn)有的土地承包關(guān)系為邏輯起點(diǎn)，對(duì)過(guò)去糾結(jié)的地權(quán)關(guān)系進(jìn)行歷史切割，否則政府多年的土地改革努力會(huì)付之東流，土地均分的平均主義又將重現(xiàn)。
2.以市場(chǎng)價(jià)值合理確利實(shí)現(xiàn)農(nóng)民地權(quán)利益實(shí)置
首先，從“與民爭(zhēng)利”轉(zhuǎn)向“與民讓利”以回歸政府職能本性。讓政府從過(guò)去“逐利型”轉(zhuǎn)向現(xiàn)代“服務(wù)型”、從利益“索取者”轉(zhuǎn)向市場(chǎng)正義“維護(hù)者”，必須將政策定位落實(shí)到改變“土地財(cái)政”的偏好上來(lái)。一方面，剝離政府壟斷土地市場(chǎng)與經(jīng)營(yíng)土地獲利的行為，讓政府從土地一級(jí)市場(chǎng)全身而退，取而代之的則是農(nóng)民土地直接進(jìn)入市場(chǎng)，從而阻斷政府的土地財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。另一方面，創(chuàng)立土地財(cái)產(chǎn)稅，讓政府能夠從土地交易和級(jí)差地租收益上漲中獲取稅收，使政府擁有長(zhǎng)期而有保障的提供公共服務(wù)的能力。其次，以市場(chǎng)價(jià)值法代替行政補(bǔ)償法來(lái)確立農(nóng)民土地利益。破除城市土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)行政化的長(zhǎng)期二元分置運(yùn)作格局，賦予城鄉(xiāng)地權(quán)主體以同等法律人格，實(shí)行同地、同權(quán)、同價(jià)的原則。具體通過(guò)搭建土地交易平臺(tái)，采取形式各異的市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償方式，如讓農(nóng)民與用地單位直接協(xié)商、對(duì)話和談判，讓農(nóng)民獲取農(nóng)地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和非農(nóng)用地上各種項(xiàng)目建設(shè)開發(fā)價(jià)值，還可以讓農(nóng)民自由選擇土地?fù)Q就業(yè)、土地?fù)Q保障、土地?fù)Q住房等做法，以及運(yùn)用承包地和宅基地向金融機(jī)構(gòu)抵押貸款等方式。其三，明確農(nóng)民及其子女享有兩類土地市場(chǎng)價(jià)值。依據(jù)農(nóng)民“共地”和“私地”兩類市場(chǎng)運(yùn)行狀況，農(nóng)民及其子女既可以獲取“私地”流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)價(jià)值或非農(nóng)發(fā)展的市場(chǎng)補(bǔ)償價(jià)值，也可以分享農(nóng)民“共地”流轉(zhuǎn)的部分市場(chǎng)價(jià)值或非農(nóng)發(fā)展的部分市場(chǎng)補(bǔ)償價(jià)值，還可以讓農(nóng)民及其子女獲取放棄土地應(yīng)有的最大化價(jià)值。
3.以有效權(quán)證與必要程序保障地權(quán)形式實(shí)置
首先，以農(nóng)地權(quán)證形式保障農(nóng)民地權(quán)。在全面地籍調(diào)查和高科技精確定位基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)民土地進(jìn)行確權(quán)登記，其內(nèi)容不僅包括土地承包人員、承包土地面積、地塊數(shù)量等方面，還應(yīng)該包括過(guò)去沒(méi)有的宗地位置、精確四至及宗地圖，減少由于權(quán)證內(nèi)容含糊不清引發(fā)的產(chǎn)權(quán)糾紛。同時(shí)要求建立農(nóng)地動(dòng)態(tài)監(jiān)控電子信息庫(kù)，當(dāng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系發(fā)生變動(dòng)時(shí)，不僅農(nóng)地產(chǎn)權(quán)合同證書形式要有約定，而且相應(yīng)的土地動(dòng)態(tài)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)庫(kù)也進(jìn)行更新，以減少因合同證書及對(duì)應(yīng)信息的缺乏而產(chǎn)生地權(quán)紛爭(zhēng)和宏觀管控失效。其次，優(yōu)化程序形式以保證農(nóng)地產(chǎn)權(quán)運(yùn)行公平正義。一方面，嚴(yán)格按照有關(guān)法律對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系變動(dòng)的要求來(lái)履行產(chǎn)權(quán)運(yùn)行程序，特別在涉及土地整理、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)以及非農(nóng)化使用這些事關(guān)農(nóng)民重大利益時(shí)，必須遵循嚴(yán)格審查、報(bào)批和使用等程序，不能簡(jiǎn)單化、走過(guò)場(chǎng)；另一方面，政府主導(dǎo)土地產(chǎn)權(quán)運(yùn)行過(guò)程，必須強(qiáng)化當(dāng)事人的意志表達(dá)形式，如讓農(nóng)民切實(shí)享有知情權(quán)、聽證權(quán)、談判權(quán)、定價(jià)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申述權(quán)等權(quán)利，沒(méi)有履行農(nóng)民意志表達(dá)的程序形式，任何農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變動(dòng)絕不予以認(rèn)可。
4.政府實(shí)施有效干預(yù)實(shí)現(xiàn)地權(quán)市場(chǎng)管理實(shí)置
產(chǎn)權(quán)清晰不可能一勞永逸，政府有效干預(yù)必須到位。首先，解決政府長(zhǎng)期以來(lái)的過(guò)度干預(yù)問(wèn)題。一方面，清理與廢除地方許多不合理的土地政策法規(guī)，拔除土地侵權(quán)的根子，如土地征收征用、土地整理和土地置換中的強(qiáng)制條款，特別注意對(duì)“公共利益”范圍的準(zhǔn)確界定，防止行政主體濫用“公共名義”侵權(quán)。另一方面，加快土地相關(guān)法規(guī)的制定與完善，如優(yōu)化確權(quán)登記制度、完善征地補(bǔ)償法、加快制訂“農(nóng)地流轉(zhuǎn)法”、設(shè)立土地開發(fā)或發(fā)展準(zhǔn)入門檻等，以有效約束政府、農(nóng)民和其他主體的利益關(guān)系。其次，解決政府干預(yù)地權(quán)市場(chǎng)失靈的政策缺位問(wèn)題。針對(duì)普遍存在“農(nóng)地拋荒”和“變相拋荒”，日益增多的“空心村”，“一戶多宅”、建新房不見“新人”的“空心化”問(wèn)題，非農(nóng)開發(fā)中的“閑而不用”、“廢而不棄”和造“鬼城”等市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，政府可以采取土地閑置付費(fèi)辦法，即根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，確定不同的稅率標(biāo)準(zhǔn)征收土地“閑置稅”，使農(nóng)地資源得到優(yōu)化利用。其三，農(nóng)地侵權(quán)發(fā)生有可救濟(jì)的途徑獲取。針對(duì)侵權(quán)后狀告無(wú)門現(xiàn)象，政府設(shè)立組織保障機(jī)制：一是依據(jù)土地糾紛的不同層次與不同性質(zhì)，暢通政府協(xié)商—專業(yè)仲裁—法院審判的獨(dú)立運(yùn)行機(jī)制與合理銜接機(jī)制；二是設(shè)立專門土地侵權(quán)行政救濟(jì)機(jī)構(gòu)，對(duì)農(nóng)民反映的土地侵權(quán)問(wèn)題，無(wú)論問(wèn)題大小與否、合理與否，都應(yīng)真誠(chéng)熱情地接待，并給予及時(shí)有效地回應(yīng)，切忌置若罔聞和拖沓推諉；三是允許農(nóng)民成立自治組織，使其合法承擔(dān)解決土地糾紛的仲裁人與代理人，當(dāng)涉及村民問(wèn)題的土地糾紛，它可以成為土地糾紛的仲裁人，當(dāng)村民集體土地權(quán)益遭到侵害，它可以擔(dān)當(dāng)村民權(quán)益代理人，代理農(nóng)民通過(guò)政府協(xié)調(diào)、機(jī)構(gòu)仲裁和法院審判同土地侵權(quán)者進(jìn)行博弈。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2013年第11期
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