黨的十八屆三中全會(huì)以來，土地制度改革明顯加快，在改革取向和政策制定上也有許多新的突破，不過從目前看，全面深化農(nóng)村土地制度改革，還需要繼續(xù)解放思想邁大步。
土地制度是一個(gè)國(guó)家的基礎(chǔ)性制度。我國(guó)實(shí)行土地公有制，即國(guó)家所有制和集體所有制。城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。現(xiàn)行土地制度與市場(chǎng)化、城市化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展不相適應(yīng)，需要全面深化改革。
黨的十八屆三中全會(huì)以來，土地制度改革明顯加快，在改革取向和政策制定上也有許多新的突破，例如：提出發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，實(shí)行農(nóng)村承包地的“三權(quán)分置”，開展若干試點(diǎn)探索集體建設(shè)用地入市，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，允許農(nóng)民對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，等等。這些改革理念和改革舉措，將推動(dòng)土地制度不斷完善和發(fā)展。不過從目前看，全面深化農(nóng)村土地制度改革，還需要繼續(xù)解放思想邁大步。
所有制是指人們對(duì)物質(zhì)資料通常指對(duì)生產(chǎn)資料的占有形式。作為一種財(cái)產(chǎn)制度，所有制本身并不必然自動(dòng)帶來人們的幸福生活。對(duì)人類社會(huì)來說，最根本的制度安排在于是否增進(jìn)人們的生活福祉，而不在于是否采取什么形式的所有制。國(guó)以民為本，民以食為天。所有制只是服務(wù)于人們生活的財(cái)產(chǎn)制度安排，它既非國(guó)之本，亦非民之天。改革以來，我國(guó)所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，即由改革前純而又純的公有制，轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨兄茷橹黧w、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。我國(guó)土地制度一直堅(jiān)持公有制不變，但土地的產(chǎn)權(quán)制度則發(fā)生了很多新的變化。
在我們視為私有制的國(guó)家和地區(qū)，并非實(shí)行純而又純的土地私有制，而是公有制、私有制等并存的土地所有制結(jié)構(gòu)。例如，美國(guó)私人所有土地占58％，聯(lián)邦政府所有土地占32％，州政府所有的土地占10％；日本65％的土地為私有，35％為國(guó)家所有和公共所有；加拿大聯(lián)邦公有土地占39％，省公有土地占48％，私人所有土地占13％；臺(tái)灣僅有土地占61．8％，私有土地占38．2％。
我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行單一的集體所有制，作為我國(guó)兩種公有制形式之一的集體所有制，并不同于國(guó)家所有制。根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。就是說，作為本集體成員的農(nóng)民，是集體所有權(quán)的主權(quán)。改革以來，農(nóng)村土地集體所有制已有三種實(shí)現(xiàn)形式：一是集體共同共有，如未承包和未確權(quán)到戶的山林、耕地以及公共用地等；二是農(nóng)民按份共有，如農(nóng)戶按人頭承包或確權(quán)到戶的耕地；三是農(nóng)戶家庭占有，如宅基地。在三權(quán)分置中，堅(jiān)持集體所有權(quán)，落實(shí)農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。可見，農(nóng)村土地的集體所有制雖然沒有變化，但集體所有土地的占有形式、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了重大變化。在深化土地改革中，應(yīng)當(dāng)修改《物權(quán)法》，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)這兩種農(nóng)民的主要用益物權(quán)，應(yīng)當(dāng)明確賦予農(nóng)民對(duì)其享有占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)四項(xiàng)完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)能。
1982年《憲法》規(guī)定城市土地屬于國(guó)家所有、農(nóng)村和城郊土地屬于集體所有。改革以來，我國(guó)走上了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展軌道，城市的邊界在不斷擴(kuò)大。按照現(xiàn)行的法律法規(guī)，城市化的發(fā)展變成了城市吃掉農(nóng)村土地的過程，即通過不斷的國(guó)家征地，將集體土地變性為國(guó)有土地，再在變性后的國(guó)有土地上建設(shè)城市，而不允許農(nóng)村集體土地建設(shè)城市。現(xiàn)在我們提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。這種改革的方向是正確的，但改革試點(diǎn)的步伐邁得不快也不大。在市場(chǎng)化改革的大背景下，只要符合規(guī)劃和用途管制，城市土地和農(nóng)村土地都可以在不改變土地所有制性質(zhì)的前提下平等進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。應(yīng)當(dāng)明確1982年《憲法》規(guī)定的城市土地屬于國(guó)家所有、農(nóng)村和城郊土地屬于集體所有的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，并進(jìn)行土地所有權(quán)的登記。在此以后，隨著城市邊界擴(kuò)大，不必非要采取征地模式將集體土地變?yōu)閲?guó)有土地，而是集體土地同樣可以成為城市土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。
農(nóng)村土地的制度改革必須與國(guó)家稅制改革相銜接。要適應(yīng)土地制度改革的需要，加快土地稅法改革。我國(guó)現(xiàn)行的土地稅制嚴(yán)重滯后，極不適應(yīng)土地改革的需要。在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)中，有的試點(diǎn)地區(qū)在政府、集體、農(nóng)民的收益分配中，簡(jiǎn)單照搬國(guó)有土地出讓方式，由政府收取土地增值收益調(diào)節(jié)金，比例為交易總額的5％—30％。我們認(rèn)為政府只能以稅收的形式參與集體土地入市的收益分配，應(yīng)當(dāng)加快修改稅法。
臺(tái)灣將土地稅分為地價(jià)稅、土地增值稅兩種，土地稅為地方稅種。地價(jià)稅以其法定地價(jià)數(shù)額1．5％為基本稅率，超過累進(jìn)起點(diǎn)地價(jià)時(shí)增收累進(jìn)稅。土地稅中，還規(guī)定征收空地稅、荒地稅。對(duì)于私有空地逾期未使用者征收空地稅，空地稅不少于應(yīng)繳地價(jià)稅的3倍，不超過應(yīng)繳地價(jià)稅的10倍；對(duì)于私有荒地，逾期未使用者，征收荒地稅，荒地稅不少于應(yīng)征之地價(jià)稅，不超過應(yīng)繳地稅的3倍。我們可借鑒臺(tái)灣開征空地稅、荒地稅做法，有效防止投機(jī)者大量圈占耕地屯而不用的現(xiàn)象。
在土地制度改革中，應(yīng)當(dāng)將土地立法提上重要日程。在建設(shè)法治中國(guó)的進(jìn)程中，全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)加快土地系列立法，切實(shí)將土地管理納入現(xiàn)代法治軌道。應(yīng)改變以大量政策文件代替國(guó)家法律、重城市土地立法、輕農(nóng)村土地立法等傾向，加快修改《憲法》有關(guān)條款，制定《土地法》等基本法律，修改《土地管理法》。
土地制度改革，既需要解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，又需要加強(qiáng)制度建設(shè)，推進(jìn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
（作者為北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員）
本文原載于中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)2016年02月19日
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