從總供給來看，我國糧食生產(chǎn)、進(jìn)口、儲備三項(xiàng)加起來可能超過2萬億斤，但每年的需求量為1．2萬億斤左右。因此，我國糧食大大富裕。在總供給上，我國自身的糧食生產(chǎn)貢獻(xiàn)最大，在政策刺激下，11年連續(xù)豐收。糧食生產(chǎn)最大特點(diǎn)是生產(chǎn)集中度越來越高，表現(xiàn)在谷物生產(chǎn)上，連續(xù)十一年每年上一個(gè)臺階。在進(jìn)出口上，自1998年以來，我國糧食由凈出口變?yōu)閮暨M(jìn)口，1998年凈出口518萬噸，2013年凈進(jìn)口216萬噸，凈進(jìn)口越來越大。改變中國進(jìn)出口結(jié)構(gòu)的唯一一個(gè)品種是大豆，2014年進(jìn)口總量為7140萬噸，占糧食總進(jìn)口量的70％以上。
如果不算儲備，只算糧食總產(chǎn)量加上凈進(jìn)口量，我國糧食自給率2000年是100％，到2013年下降到88．6％—88．7％。我國《糧食規(guī)劃綱要》規(guī)定糧食安全自給率是95％，沒有達(dá)到目標(biāo)。為什么糧食連年增產(chǎn)，但自給率卻不斷下降？有兩個(gè)原因：一是大豆并不是真正意義上的糧食，大豆是油料作物，如果把大豆考慮進(jìn)去，中國自給率必然下降，如果排除大豆，按照谷物自給率，自給率95％以上，連年超過綱要目標(biāo)。二是我國谷物嚴(yán)重超量儲備，農(nóng)民生產(chǎn)出的糧食，有相當(dāng)部分沒有進(jìn)入市場，而是通過國家收購特別是臨時(shí)收儲政策將大量谷物收購變?yōu)槌~儲備，造成國內(nèi)供求緊平衡的假象，如果把儲備考慮進(jìn)去，每年我國自給率都超過100％。當(dāng)前中國的谷物儲備率從過去的30％到了超過70％，就是說我國谷物儲備量相當(dāng)于全國當(dāng)年消費(fèi)量的70％以上。今年繼續(xù)執(zhí)行原有糧食收儲政策，谷物儲備率可能超過80％。
中國人多地少，水資源短缺，在這種狀況下，我們應(yīng)該生產(chǎn)國內(nèi)需要數(shù)量的糧食還是生產(chǎn)更多的糧食？我們遇到的問題是，保證怎樣的糧食安全，是保證綜合生產(chǎn)能力，還是保證實(shí)物產(chǎn)出量？目前，我們一方面在生產(chǎn)環(huán)節(jié)大量補(bǔ)貼，大量支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，糧食生產(chǎn)出來以后，國內(nèi)市場消化不掉，通過收購又退出市場，形成大量儲備，倉庫不足又投巨額資金建設(shè)倉庫，越來越多的糧食儲備還得幾百億元的流通補(bǔ)貼。現(xiàn)在，超過合理安全線的儲備量不是一點(diǎn)點(diǎn)，國際經(jīng)驗(yàn)一國糧食安全線儲備率是17％—18％，假定中國市場不發(fā)達(dá)，發(fā)育滯后，按照30％來算，還超過40％，在一個(gè)水土資源高度稀缺的國家，這么做是否合理應(yīng)深入研究。
目前，我國土地、水等稀缺資源在不斷減少。我國有18億畝耕地，但在土地流失中，占多補(bǔ)少、占好補(bǔ)劣，雖然總量沒有多大變化，但質(zhì)量在變差。不少地方水資源已經(jīng)嚴(yán)重不足，但為了保持糧食連續(xù)增產(chǎn)，出政績，把井打到800米以下，這么做有沒有必要？現(xiàn)在，糧食比較收益也在不斷下降，下降最快的是三種谷物、大豆。到2013年底，我國糧食收益率已經(jīng)從33％下降到6．6％，要想保證糧食生產(chǎn)和糧食安全，國家必須把收益率提高，收益率不提高，農(nóng)民不會種糧食。要使飯碗端在自己手里，國家就要補(bǔ)貼，恐怕補(bǔ)貼糧食生產(chǎn)將是新常態(tài)。
在新形勢下，過度生產(chǎn)和超量儲備，是一種新的糧食不安全，面對糧食安全隱患，我國糧食安全的戰(zhàn)略思路需要轉(zhuǎn)變，試提出以下幾點(diǎn)建議：
一是創(chuàng)新設(shè)定糧食安全目標(biāo)。
建議廢除傳統(tǒng)糧食概念，將糧食中豆類、薯類剔除在外，形成新的糧食概念。新的糧食安全以谷物安全為重點(diǎn)，谷物安全中主要考慮稻谷、小麥、玉米等品種安全。
二是調(diào)整國內(nèi)儲備政策，實(shí)行目標(biāo)儲備。
不是儲備的糧食越多越好，要將儲備量降低到合理區(qū)間，鑒于我國市場發(fā)育滯后，流通體制改革遲緩，國大人多，糧食安全儲備率可以高些，但儲備率最好不要超過當(dāng)年社會消費(fèi)量的30％。
三是制定鼓勵儲備糧食綜合生產(chǎn)能力的政策，實(shí)行目標(biāo)收購價(jià)格。
不要采取越多越好的刺激生產(chǎn)政策，要更多地儲備糧食生產(chǎn)能力，并讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用。建議取消臨時(shí)收儲政策，在國家目標(biāo)儲備30％之內(nèi)，政府以目標(biāo)價(jià)格從農(nóng)民手中限量收購糧食，將收購量按比例指標(biāo)分到種糧農(nóng)戶，這些指標(biāo)可以在農(nóng)戶之間轉(zhuǎn)讓。超過目標(biāo)儲備后，當(dāng)市場價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，可以現(xiàn)金形式根據(jù)每畝糧食生產(chǎn)量按差價(jià)補(bǔ)貼生產(chǎn)者，反之補(bǔ)貼低收入消費(fèi)者。
四是優(yōu)化海外農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口政策，推進(jìn)農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略。
在新形勢下，保持較高的谷物自給率，并不是說不進(jìn)口了，而是要置換農(nóng)業(yè)資源，將我們的優(yōu)勢即勞動密集型農(nóng)產(chǎn)品打出去，增強(qiáng)出口競爭力；在減少土地、水資源密集型農(nóng)產(chǎn)品出口的同時(shí)，適當(dāng)增加這類產(chǎn)品的進(jìn)口量。同時(shí)，在絲綢之路的“一帶一路”戰(zhàn)略下，支持農(nóng)業(yè)走出去，利用海外農(nóng)業(yè)資源生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品，為國內(nèi)服務(wù)。
五是加快糧食產(chǎn)業(yè)體制改革，實(shí)行多元化收儲體制。
改革國家收儲體制，將每年國家收儲任務(wù)主要由國有企業(yè)承擔(dān)，逐漸過渡到向社會競爭招標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)與民營企業(yè)同等待遇。為此，改革國有收儲、加工企業(yè)，實(shí)行混合所有制改造，吸收國內(nèi)社會資本參與國有糧食企業(yè)改革。鼓勵發(fā)展糧食領(lǐng)域的民營企業(yè)，放寬市場準(zhǔn)入條件，簡化注冊手續(xù)，提供政策性金融支持，提高它們的市場競爭力。
六是應(yīng)該繼續(xù)加大對農(nóng)業(yè)的投入。
投入的目標(biāo)在以下幾個(gè)方面：1．向高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入，我們現(xiàn)在有10億畝中低產(chǎn)田，要變成高標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)田需要1．5萬億元，我國建高鐵能拿出幾萬億，能不能拿出一些錢投資中低產(chǎn)田改造，形成一批糧食綜合生產(chǎn)能力高的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，這是有戰(zhàn)略意義的。2．向優(yōu)質(zhì)糧種繁育、現(xiàn)代農(nóng)機(jī)裝備、病蟲害防控、配方施肥、土地污染治理等項(xiàng)目投資，這是民生最需要的。3．適度壓縮種糧面積，鼓勵支持農(nóng)民調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，發(fā)展高附加值產(chǎn)品，以增加農(nóng)民收入。可以跟農(nóng)民簽合約，在國家需要的時(shí)候再種糧食。
作者簡介：馬曉河，國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副院長、研究員,我國知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家,研究領(lǐng)域:經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)政策、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展政策等,著有《21世紀(jì)中國糧食問題》等
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)2016年1月29日
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