區(qū)分兩類主體訂立抵押合同
在農(nóng)村承包土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)較好的地區(qū)開展承包土地經(jīng)營權抵押貸款試點，對于完善農(nóng)村承包土地權能、提高農(nóng)民貸款的可得性具有積極作用。近來，通過對湖北武漢、寧夏平羅等試點地區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在推進農(nóng)村承包土地經(jīng)營權抵押試點過程中，應加快建立健全相關配套機制，特別是在設立抵押權時應區(qū)分普通農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體兩類主體，訂立內(nèi)容不同的抵押合同。
農(nóng)村承包土地經(jīng)營權抵押貸款的主體可分為兩類，一類是普通農(nóng)戶，另一類是家庭農(nóng)場、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。前者的土地經(jīng)營權屬于自有，可以用承包期內(nèi)剩余期限的經(jīng)營權進行抵押。金融部門出于防范和降低風險的考量，一般會對剩余期限再打一個折扣。比如，平羅縣的金融機構一般將剩余期限折半處理，農(nóng)戶土地經(jīng)營權抵押貸款額=土地資產(chǎn)價格×面積×二輪承包剩余期限×1/2。而對于家庭農(nóng)場、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，其土地經(jīng)營權是流轉(zhuǎn)而來的，盡管土地流轉(zhuǎn)合同期限較長，很多截止到二輪承包期末，但新型經(jīng)營主體支付流轉(zhuǎn)費一般是一年一付。可以認為，只有在新型經(jīng)營主體支付流轉(zhuǎn)費以后，經(jīng)營權才真正實現(xiàn)讓渡。那么，新型經(jīng)營主體實際上只占有當年的土地經(jīng)營權。因此，其抵押貸款期限應為1年，且要經(jīng)過轉(zhuǎn)出農(nóng)戶同意，額度也只能以1年的經(jīng)營權來計算。新型經(jīng)營主體可以在第二年歸還貸款和支付流轉(zhuǎn)費后再次申請貸款。可見，由于普通農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對土地經(jīng)營權占有的情況不同，區(qū)分兩類主體訂立抵押合同可以有效降低金融機構經(jīng)營風險，提高金融機構放貸意愿。
在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款試點剛剛起步，相關配套制度還不健全，嚴重影響了交易雙方的積極性和試點工作的開展，亟須在以下幾個方面完善相關制度安排。
完善土地資產(chǎn)評估機制。開展土地資產(chǎn)評估，是農(nóng)地經(jīng)營權抵押的重要前提條件。當前，各地普遍缺乏土地資產(chǎn)評估的專門機構，抵押資產(chǎn)價格一般根據(jù)土地流轉(zhuǎn)市場價格簡單計算，存在一定程度的失真。對此，可以依托地方建立的農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺構建土地經(jīng)營權評估的專業(yè)化服務機制，也可以依托專業(yè)評估公司開展抵押土地資產(chǎn)評估工作。各地可以結合實際，制定包括土地流轉(zhuǎn)價格、種植品種、設施投入、地理條件等指標的科學評估辦法。
建立抵押資產(chǎn)處置機制。抵押資產(chǎn)能否有效處置，是關系農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款可持續(xù)發(fā)展的關鍵。一旦抵押貸款出現(xiàn)問題，土地經(jīng)營權必須有順暢的處置渠道，才能分散金融機構的經(jīng)營風險。目前，各地土地流轉(zhuǎn)服務體系建設比較滯后，亟須建立農(nóng)地經(jīng)營權抵押處置機制。地方政府應切實承擔監(jiān)管職責和風險處置責任，重點完善縣鄉(xiāng)村三級土地流轉(zhuǎn)體系，確保待處置的農(nóng)地經(jīng)營權能夠被及時納入土地流轉(zhuǎn)體系再次流轉(zhuǎn)。
建立風險補償機制。農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，且風險較高。而農(nóng)地抵押貸款資金規(guī)模小，在資產(chǎn)評估、處置機制不健全的情況下，如果風險完全由金融機構和農(nóng)戶承擔，就會影響雙方積極性。對此，應推動地方建立市場化風險補償機制。在試點初期，可以由政府和金融機構共同出資建立風險補償基金，但政府承擔的比例不宜過高，否則可能出現(xiàn)金融機構放松前置審查，甚至信貸雙方合謀騙貸等道德風險。
建設農(nóng)村信用體系。從當前試點情況看，決定金融機構是否貸款給農(nóng)戶的主要因素并不是土地經(jīng)營權，而是農(nóng)戶的歷史信譽、產(chǎn)業(yè)前景、償還能力等。這仍然屬于一種信用貸款，農(nóng)地經(jīng)營權只是對農(nóng)戶進行增信，而未獨立承擔起抵押品的角色。在相關配套制度缺乏的試點初期，這具有一定的合理性。這就要求各地推進農(nóng)村信用體系建設，為各類主體開展農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款提供信用支撐。
（作者單位：湖南大學法學院）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：人民日報2016年01月14日
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