【摘要】文章站在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的視角，指出農(nóng)村公共品的供需具有季節(jié)性、階段性、臨時性和分散性的特點。國家在可見的將來很難有足夠的財政能力包攬下所有的農(nóng)村公共品供給，農(nóng)村公共品供給中的內(nèi)生機制將發(fā)揮相當(dāng)重要的作用，因此必須提升農(nóng)村公共品的內(nèi)生型供給能力和村社承接外來供給的能力。切合農(nóng)村實際的行政組織建設(shè)和社會建設(shè)，能有效地增強農(nóng)村社會的整合、動員、合作能力，這是提升農(nóng)村公共品供給內(nèi)生性機制、提高公共品供給效率、促進公共品供需均衡的必由之路。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村公共品；內(nèi)生型供給；承接能力；組織建設(shè)；社會建設(shè)
近年來，隨著新農(nóng)村建設(shè)的展開，國家財政不斷地加大對農(nóng)村公共品供給的投入，但是供給的效率卻比較低下［1］；而且在未來的相當(dāng)長時間里，國家仍無力也不可能包攬農(nóng)村所有的公共品供給。農(nóng)村公共品供需均衡的實現(xiàn)，不僅需要相關(guān)政策制度的完善來增加國家和市場等外在的供給資源總量，還需要撬動農(nóng)村社會各個領(lǐng)域的資源進行公共品的內(nèi)生供給，并提升村社承接外來公共品供給的能力。為此，我們必須引入村莊的內(nèi)部視角，來關(guān)注農(nóng)村公共品供給中的內(nèi)生性機制。
一、中國農(nóng)村公共品的供需特點
農(nóng)村公共品是指在農(nóng)村范圍內(nèi)為鄉(xiāng)村社會居民所消費的帶有公共品性質(zhì)的社會產(chǎn)品；其需求由農(nóng)民個體和群體發(fā)出，而其供給卻對政府和社會的資源具有極大的依賴性。要實現(xiàn)中國農(nóng)村公共品的供需均衡，必須要認(rèn)清楚農(nóng)村公共品供需所處的社會大背景；同時還必須站在農(nóng)村社會內(nèi)部的視角，理解農(nóng)村公共品供需的基本特點。
農(nóng)村公共品供給所處的背景有三大特點值得我們關(guān)注，它們構(gòu)成了農(nóng)村公共品供給的硬約束。首先，中國是個有著近8億農(nóng)村人口的大國，眾多的農(nóng)村人口和廣袤的農(nóng)村土地，使國家無力為農(nóng)村提供完善的公共品供給。中國目前仍然是發(fā)展中國家，國家雖然可以為農(nóng)村提供越來越多的財政轉(zhuǎn)移資金，但完全依托國家財政來解決農(nóng)村的公共品供給，可能性很小。
其次，中國農(nóng)村土地廣袤，農(nóng)村人口密度不如城市高，農(nóng)業(yè)效率不如工商業(yè)高，依托于農(nóng)村土地之上的農(nóng)村物質(zhì)性公共品，相對于城市具有不經(jīng)濟的特點。農(nóng)村熟人社會與現(xiàn)代制度之間天然存在著緊張關(guān)系———現(xiàn)代制度是以現(xiàn)代商業(yè)社會為基礎(chǔ)來設(shè)置和安排的。如果農(nóng)村公共品供給的機制完全照搬城市的模式，勢必會成本極高，效率低下。
第三，中國農(nóng)村區(qū)域發(fā)展不均衡，地形地貌、氣候、種植結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)差異極大，農(nóng)村社會的這種非均衡性使得不同地區(qū)農(nóng)村對公共品的需求相當(dāng)不同。舉例說來，華北平原的在旱作物地區(qū)，農(nóng)田灌溉可以依托機井進行，機井灌溉相對于渠道灌溉，更容易排他，從而更容易通過市場化的機制來操作。而南方水稻耕作區(qū)的渠道因為更難排他，而更需要有防止“搭便車”的制度安排。不同地區(qū)公共品供給的差異性更要求我們應(yīng)該“看菜吃飯”，區(qū)別對待，并在此基礎(chǔ)上發(fā)揮各地的創(chuàng)造性，合理使用各種本土資源。
發(fā)展中國家的基本國情、農(nóng)村土地廣袤、農(nóng)業(yè)人口眾多以及天然熟人社會制度這些基本特征，導(dǎo)致了國家在可見的將來很難有足夠的財政能力包攬下所有的農(nóng)村公共品供給，農(nóng)村居民或農(nóng)村社區(qū)作為農(nóng)村公共品供給的主體之一將發(fā)揮相當(dāng)重要的作用。
而我國農(nóng)村自然條件的巨大差異和發(fā)展的不均衡，則進一步凸顯了農(nóng)村公共品供給農(nóng)民或農(nóng)村社區(qū)的主體性力量。這些特征要求必須建立起可以表達不同地方農(nóng)民公共品需求偏好的機制。而站在農(nóng)村社會內(nèi)部的視角，我們又會發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村熟人社會里的公共品供需具有季節(jié)性、階段性、臨時性、分散性等特點。所謂季節(jié)性，是與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)特點聯(lián)系在一起的。春季插秧，夏季灌溉或排澇，秋季收獲和冬季農(nóng)閑（因此容易出現(xiàn)偷盜等治安案件、火災(zāi)隱患），不同的季節(jié)里，對公共品的需求自然有所不同，相關(guān)公共品供給的側(cè)重點也因之有所區(qū)別。同時，公共品需求的季節(jié)性特征就要求相關(guān)公共品的供給必須及時：比如蟲期到了，農(nóng)技人員必須及時指導(dǎo)農(nóng)民治蟲；該澆灌的時候，水庫必須立即放水；育齡婦女的婦檢，必須趕在春節(jié)后大規(guī)模的人員外出務(wù)工經(jīng)商之前完成。
階段性，是指一些農(nóng)村公共品的需求與供給往往必須在一個給定時間內(nèi)加以解決。比如教育的“普九達標(biāo)”，某個階段集中推進的農(nóng)村公路“村村通”工程，新農(nóng)村建設(shè)中集中力量進行的村莊規(guī)劃整治，農(nóng)村新型合作醫(yī)療的推進等等。這里所說的階段性需求，并非指該需求僅僅在某個階段才存在，而是說，在某個階段，這種需求顯得尤為迫切；階段性供給，集中力量解決某方面的公共品需求，成為一個時段里的“中心任務(wù)”。
臨時性，則是指因為一些突發(fā)事件而引發(fā)的公共品的需求與供給。例如非典、禽流感出現(xiàn)后所進行的排查、防疫、治療、處理；臺風(fēng)、洪水、冰雹、泥石流等突然自然災(zāi)害后的災(zāi)民安置、衛(wèi)生防疫、組織幫助農(nóng)民搶種搶收；突發(fā)的惡性社會治安事件后的社會秩序維持等等。
分散性，一方面是指由于農(nóng)民分散的居住形態(tài)而導(dǎo)致的公共品難以集中高效供給；另一方面則是指在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)村傳統(tǒng)的連帶關(guān)系解體，農(nóng)民日常生活中產(chǎn)生了諸多彌散性的公共品需求。在中國農(nóng)村地區(qū)，有的地方農(nóng)民是集中居住在村落里，還有的則是散居在“三家村”之中，這種散居的狀況使得公共品供給的成本大大增加，效率極低，例如水、電、路、電信網(wǎng)絡(luò)等等的建設(shè)。現(xiàn)在有些地方為了解決這個難題，不得不花費巨大資源動員散居的農(nóng)民移民搬遷，集中居住。20世紀(jì)末，隨著農(nóng)民的大規(guī)模流動，農(nóng)民的生計模式和家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，農(nóng)村的社會關(guān)聯(lián)不斷松動，原先大家庭內(nèi)部和村社集體內(nèi)部的合作解體，隨之產(chǎn)生了一些新的彌散性的需求，如農(nóng)村空巢老人的照料，留守兒童的教育，社會秩序的維持，傳統(tǒng)習(xí)俗的保持等等。
由于農(nóng)村公共品供需的這些特點，以及國家的財力所限，我們在進行農(nóng)村公共品供給的時候就必須充分調(diào)動農(nóng)村社會中的內(nèi)生性機制：撬動農(nóng)村社會各個領(lǐng)域的資源進行公共品的內(nèi)生供給以彌補政府和市場的不足；提升村社承接外來公共品供給的能力以提高公共品的供給效率。
二、社區(qū)內(nèi)生型公共品供給
自古以來，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部自生就有一定的公共品供給能力，我們稱之為社區(qū)內(nèi)生型公共品供給。在古代社會，不少家族性的社區(qū)內(nèi)部設(shè)有“族田”“義莊”，用以接濟貧窮、賑恤孤寡及協(xié)濟族人讀書應(yīng)試；許多地方中小型的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、道路橋梁學(xué)校等公共品均由社區(qū)內(nèi)部自我提供。當(dāng)前雖然國家在不斷增加對農(nóng)村的資源投入，但許多帶有明顯的社區(qū)性特征的公共品供給仍離不開村莊社會內(nèi)部的力量。如進行渠道的日常清淤維護、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生的保持、民間日常糾紛的調(diào)解和社會公序良俗的維護等，村莊社區(qū)內(nèi)生型的公共品供給有著無法替代的重要地位。
社區(qū)內(nèi)生型公共品供給發(fā)生，需要社區(qū)內(nèi)部具有較強的內(nèi)聚力和集體行動能力，需要社區(qū)成員之間具有較高的認(rèn)同，還需要具有共同的道德規(guī)范輿論價值體系和社區(qū)權(quán)威。因為內(nèi)生型公共品的常態(tài)性提供，絕不能僅僅依靠少數(shù)幾個富裕的積極分子、大戶，更需要廣大社區(qū)成員內(nèi)部具有強大的向心力、道德感和對少數(shù)違規(guī)者的懲戒機制。在中國傳統(tǒng)社會，鄉(xiāng)土社會內(nèi)部的習(xí)慣法可以懲罰那些違規(guī)的農(nóng)戶，甚至在一些地方，村莊還能將違反村莊道德的村民進行體罰乃至處死。在現(xiàn)代農(nóng)村，村莊內(nèi)部也還有著較強的道德輿論機制，能對那些“搭便車”，破壞村莊合作與規(guī)則的人污名化、標(biāo)簽化、邊緣化，這就是所謂的“吐沫星子可以淹死人”。這種懲惡揚善的機制能比較有效地將村民整合起來進行公共品的內(nèi)生供給。
社區(qū)內(nèi)生型的公共品供給，基本離不開農(nóng)民的合作行為，這就要求合作的規(guī)模不能太大。按照集體行動的邏輯，集體的人員越多，規(guī)模越大，希望“搭便車”的人就可能越多，集體行動的難度就越大，合作形成的可能性就越小。在中國傳統(tǒng)社會，農(nóng)民在水利上的合作大多發(fā)生在自然村的范圍內(nèi)。人民公社初期，由于經(jīng)驗不足，片面強調(diào)“一大二公”，以萬人左右規(guī)模的公社為基本的合作單位，結(jié)果導(dǎo)致了管理混亂失效，造成了巨大損失。后來國家總結(jié)教訓(xùn)，及時做出調(diào)整，實行“隊為基礎(chǔ)，三級所有”的體制，以生產(chǎn)隊為管理單位，即生產(chǎn)、分配、合作的范圍控制在三五十戶左右的“熟人社會”之中，這就使得效能大為提高。
另外，社區(qū)內(nèi)生型公共品供給還要求社區(qū)是穩(wěn)定的，內(nèi)部的流動性不高，成員的生活面相在村莊之內(nèi)，能夠形成對未來的穩(wěn)定預(yù)期。我們在日常生活中會發(fā)現(xiàn)，車站和旅游景點的商店最容易發(fā)生宰客行為，那是因為交易的雙方之間是“一錘子買賣”，是單次博弈；而在村莊或者住宅小區(qū)內(nèi)的店就很少宰客，那是因為雙方的交往是穩(wěn)定的，是多重博弈。同樣的道理，在一個穩(wěn)定的社區(qū)內(nèi)部，社區(qū)成員之間都是多重博弈的關(guān)系，因此極端的違規(guī)，破壞合作的事情便不容易發(fā)生。中國傳統(tǒng)的村莊里，人們“生于斯，長于斯”，世世代代生活于此，社會流動極少，彼此知根知底，日常的生產(chǎn)生活中也需要彼此之間經(jīng)常地進行互助合作，守望相助，因此村莊的集體行動能力很強。這種狀態(tài)一直持續(xù)到20世紀(jì)末大規(guī)模的農(nóng)民流動外出務(wù)工之前。這構(gòu)成了社區(qū)內(nèi)生型公共品供給的重要基礎(chǔ)。
社區(qū)內(nèi)生型公共品供給的涉及范圍非常廣泛，不僅包括各種農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還包括在農(nóng)村內(nèi)部糾紛調(diào)解、公序良俗的維護等方面。在傳統(tǒng)中國農(nóng)村以及當(dāng)下一些傳統(tǒng)組織資源保持得較好的村莊，村莊糾紛主要依靠民間權(quán)威解決。而今天大多的農(nóng)村地區(qū)，民間精英和村組干部在糾紛解決中依然發(fā)揮著重要作用。例如陜西的關(guān)中地區(qū)，糾紛（尤其是家庭和家族內(nèi)部的糾紛）首先在家族層面解決，家族調(diào)解無效，村組干部出面解決，大多數(shù)矛盾都能在村莊內(nèi)部得到妥當(dāng)處理；在不少家族組織資源保持得不夠完善的村莊，調(diào)解民間糾紛則成為村干部最主要的工作之一，村民們遇到鄰里糾紛和相當(dāng)部分的家庭糾紛都是找村干部解決［2］。
由此可見，村莊內(nèi)生型的公共品供給具有明顯的優(yōu)點。首先，農(nóng)民很容易表達出自己的需求偏好。農(nóng)村社區(qū)性公共品供給狀況與農(nóng)民利益密切相關(guān)，村民十分了解公共品供給的改善的益處。今天，用村社民主的辦法來表達村民需求偏好，已經(jīng)具有較強的可操作性：村民自治，尤其是其中的村民代表會議制度，則為村社范圍內(nèi)農(nóng)民對公共品需求偏好的表達提供了現(xiàn)存的制度安排。
其次，內(nèi)生型的公共品供給效率較高。這不僅由于內(nèi)生型的公共品能很好地體現(xiàn)農(nóng)民的需求偏好，還由于這些與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的公共品，大部分都是以地緣為基礎(chǔ)進行供給，比如水、電、路。農(nóng)民承包的耕地，基本是以村、組（尤其是村民小組）為單位進行平均分配。農(nóng)田水利和鄉(xiāng)村道路也是在集體土地的基礎(chǔ)上修建的。全國大多的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)田灌溉的水系都是以村或組為單位進行安排，一個村民組，往往可能就是一個共同的灌溉單位，共享一個水利系統(tǒng)。農(nóng)村公共品供給單位與村社組織的重合，使村社內(nèi)部較容易一致行動，從而使公共品的供給效率提高。
第三，內(nèi)生型公共品供給的成本相對較低。內(nèi)生型公共品供給時使用的都是村社內(nèi)部的資源，這些資源使用成本較低。如當(dāng)村民自發(fā)組織起來出資出力修路時，村莊內(nèi)大量潛在的、用于閑暇的勞動力資源就被調(diào)動起來，以勞動力替代資金；閑置的一些碎磚碎瓦石子也能到充分的使用，這樣就能極大地節(jié)約修路成本。又如民間糾紛由村社內(nèi)部的權(quán)威精英進行調(diào)解，都是完全免費的，而不似對簿公堂打官司那樣勞民傷財。總之，人們在進行內(nèi)生型公共品供給時，往往能高效地挖掘、整合、利用社區(qū)內(nèi)潛在、分散、閑置的各種資源，這能在較大程度上替代農(nóng)村里稀缺的資源——資金，從而降低成本。第四，內(nèi)生型公共品的供給，有利于增強社會資本，維護村莊共同體。
內(nèi)生型公共品的生產(chǎn)與供給不僅能解決人們生產(chǎn)生活的諸多現(xiàn)實需求，還能使村民之間產(chǎn)生較為頻繁、密切的互動，由此能篩選、造就村莊精英，建立維系村莊的價值規(guī)范，拉近村民之間的心理距離，形成村莊的認(rèn)同與凝聚［3］。而村莊內(nèi)聚力與社會資本的增強，又會進一步增強公共品內(nèi)生性供給的能力，由此形成正反饋。內(nèi)生型公共品供給最大的難題是如何有效地克服搭便車行為，促成集體行動。有研究曾表明，在社會關(guān)聯(lián)度較高的村莊之中，村民多群體性地運用軟性懲罰的方式（如標(biāo)簽化、污名化、邊緣化）對合作行為中的搭便車者進行懲罰；在社會關(guān)聯(lián)度中等的村莊，村莊社區(qū)內(nèi)可能以人情、面子（如公開指責(zé)、當(dāng)面批評）來對搭便車者進行懲罰，但由于村莊內(nèi)規(guī)范的約束力不高，其效果往往不如前者；而在社會關(guān)聯(lián)度低的村莊，則只能以個人為單位，或以犧牲自己利益或通過引入暴力資源來懲罰搭便車者，這種剛性的懲罰方式雖然可能有效，但需要支付高昂的成本與代價，因此發(fā)生的概率較低［4］。
20世紀(jì)末期以來，隨著農(nóng)民的大規(guī)模外出務(wù)工經(jīng)商和市場化因素的深度進入，農(nóng)民的流動性增強，村莊的邊界不斷開放，村莊社會內(nèi)部關(guān)聯(lián)度越來越低，大多地區(qū)村莊作為一個共同體的內(nèi)部凝聚力已經(jīng)趨于解體，村莊對違反公益及習(xí)俗者進行懲罰的能力很弱。具體來說，一方面，在現(xiàn)代農(nóng)村，村民的公民權(quán)利受到法律的平等保護，農(nóng)民已經(jīng)有足夠的法律意識來捍衛(wèi)自己的合法權(quán)力。而村組干部以及村莊其他組織（除非地痞及黑惡勢力）也不敢明目張膽違反法律規(guī)定去處罰搭便車的農(nóng)民。另一方面，現(xiàn)代社會中的信息與人員都是高度流動，村民已經(jīng)更傾向于在城市或在發(fā)達地區(qū)找到自己的社會歸屬，他們逐漸忽視村莊內(nèi)部的評價機制，甚至越來越不忌憚于被村莊污名化、邊緣化。
因此，信息的高度流動使得村莊評價不再重要，因為評價可以迅速消散；人員的高度流動使得村莊無法再有效地懲罰違規(guī)村民，因為違規(guī)村民可以迅速流動。因此，能夠有效進行內(nèi)生型公共品供給的，基本都是傳統(tǒng)的組織資源和文化資源保存得較好的地方；而這樣的地方，隨著農(nóng)民的流動、村莊邊界的開放和村社共同體的松解，在逐漸減少。
三、社區(qū)承接外來供給的能力
外部力量可以向農(nóng)村社會輸入資源供給公共品，但卻往往無法直接滿足以村社為基礎(chǔ)的農(nóng)村公共品的復(fù)雜要求。在外部的公共品資源向社區(qū)輸入過程中，需要社區(qū)內(nèi)部具有承接這種外來供給的機制。社區(qū)承接外來供給的能力，直接影響著公共品供給的效率。在外部公共品資源輸入的過程中，村社內(nèi)部起碼必須具備以下的能力，才能有效地承接這些資源。
一是能在社區(qū)成員中籌集相關(guān)的配套資源。這需要村社內(nèi)部具有很強的組織資源和文化資源。例如進行“一事一議”資金籌集時，往往總會出現(xiàn)企圖“搭便車”的人，如果沒有強有力的組織、精英和道德輿論體系對其進行制約，就可能出現(xiàn)少數(shù)人的“搭便車”行為引起村社內(nèi)部的連鎖反應(yīng)，使“一事一議”無法完成，從而導(dǎo)致村社公共品供給處于短缺狀態(tài)。
二是能夠讓所有村民有利益表達的機會，整合全體成員的利益訴求，準(zhǔn)確地表達偏好。農(nóng)村的公共品建設(shè)，如果不經(jīng)過內(nèi)部成員的討論，或者沒有強有力表達偏好的能力，就可能會出現(xiàn)異化，被一些人濫用。在有些地方就曾出現(xiàn)過基層政府將公共投資用于政績工程，甚至中飽私囊的現(xiàn)象；或者少數(shù)強勢的社區(qū)成員為了自身的利益，讓公共品不能普遍惠及社區(qū)成員。這些都使得公共品供給處于低效甚至無效狀態(tài)。
三是要求社區(qū)有較強的平衡各個利益相關(guān)方的能力。公共品的供給中可能會導(dǎo)致部分成員的利益絕對受損或者相對受損，因此村社在供給公共品時，要在充分了解各利益群體需求的基礎(chǔ)上進行分配和平衡。例如在給村莊修路時，可能會征用到一些村民的耕地，原來在很多地方會在來年對耕地進行調(diào)整，讓社區(qū)成員的土地重新回到均分狀態(tài)（有些村社還掌控一定的公共土地，則可能會從中劃撥補償?shù)母兀欢?002年《土地承包法》出臺，很多地方進行承包地確權(quán)后，村集體組織從法律上無權(quán)再對農(nóng)民的承包地進行重新調(diào)整，這就對村社的平衡能力提出了挑戰(zhàn)。又如，要修的村路只能解決村內(nèi)部分成員的出行問題，未被惠及的村民就可能會產(chǎn)生相對被剝奪感，那么村路路線的選擇，或者道路的修建次序，就需要各方協(xié)調(diào)平衡。這個問題解決不好，可能會讓村社內(nèi)部陷入無休止的爭吵之中，甚至最終導(dǎo)致項目的擱淺。
四是要有能力組織社區(qū)成員對公共品資源進行有效的維護和管理。國家或其他村社外部力量可以進行公共品供給，卻往往不會再提供資源維護管理，這就需要村社成員能夠組織起來進行介入。例如有的村莊在爭取到修路項目后，村里一些德高望重的老人就自發(fā)組織起來，成立修路的監(jiān)事會，防止偷工減料和貪污；道路修好后，他們繼續(xù)進行維護管理，不讓超重的卡車通過。又比如，在有些地方，政府在村內(nèi)修了四條防止內(nèi)澇的排水管道，但是修好后卻無人管理，村民平時把秸稈、垃圾倒入其中，形成淤積，最終使得村莊在夏季的暴雨后形成內(nèi)澇，導(dǎo)致玉米大量減產(chǎn)。村社的組織能力不足必然會導(dǎo)致公共品“重建輕管”，使其不能發(fā)揮應(yīng)有的效用［2］。
五是有些公共品在施惠于農(nóng)戶時，需要社區(qū)基層的組織體系作為樞紐進行有效對接。外部供給的公共品資源往往可能無法直接對接于千家萬戶的小農(nóng)，這勢必需要有健全的基層組織體系網(wǎng)絡(luò)來進行銜接，只有如此，才能保證相關(guān)公共品供給的交易成本足夠低廉。例如，國家的農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)體系，在20世紀(jì)90年代之前之所以能高效運轉(zhuǎn)，很大程度上就得益于強有力的村集體組織，否則一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，單憑勢單力薄的農(nóng)技員難以服務(wù)上萬的農(nóng)戶———無論是新技術(shù)推廣，還是畜牧防疫、農(nóng)作物病蟲害測報等服務(wù)，都是靠村組干部進行推動操作。
綜上所述，與社區(qū)內(nèi)生型公共品供給一樣，社區(qū)承接外來供給的能力主要取決于社區(qū)內(nèi)部的社會關(guān)聯(lián)和內(nèi)聚力，取決于社區(qū)內(nèi)部既有的組織資源和文化資源。我們可以通過對農(nóng)村水利建設(shè)工程的分析來進一步理解鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的承接能力對外來公共品的供給效率的影響。水利建設(shè)是個涉及面非常寬的系統(tǒng)工程，它不僅有賴于國家有力的投入與供給，還需要農(nóng)村社會具備與之相匹配的社會基礎(chǔ)與對接機制。
水利設(shè)施最終都是需要面對千家萬戶的小農(nóng)，直接作用于地權(quán)細(xì)碎化的耕地之上。這是當(dāng)前中國水利建設(shè)必須直面的大前提。水利設(shè)施發(fā)揮效用需要水利與農(nóng)戶、大水利與小水利、水權(quán)與地權(quán)、建設(shè)與管理等多方面的有機銜接。如果這些方面的銜接存在問題，必將使得農(nóng)村水利建設(shè)出現(xiàn)“缺榫困境”，大規(guī)模的農(nóng)田水利建設(shè)勢必會出現(xiàn)事倍功半的后果。在農(nóng)村水利建設(shè)過程中的溝通與博弈，可能遭遇以下四方面的困境限制。首先是農(nóng)戶方面的困境。農(nóng)戶曾經(jīng)是農(nóng)田水利的主要供給主體，而今這樣的局面已經(jīng)一去不復(fù)返。一方面，隨著務(wù)工收入在家庭收入越來越占主導(dǎo)地位，土地（水利）對其重要性已日益下降，因此他們對農(nóng)田小水利進行資金和勞力投入普遍缺乏愿意。另一方面農(nóng)戶的社會分化與社會流動，大大增加了其組織成本。此外，農(nóng)民權(quán)利觀的日益膨脹而義務(wù)觀卻相對缺乏，以及農(nóng)民的村莊預(yù)期已經(jīng)發(fā)生了明顯的變化，也影響了他們參與水利建設(shè)和水利管護的積極性。這樣的現(xiàn)實使得國家設(shè)計的“一事一議”制度和農(nóng)民用水協(xié)會在大多地方無法發(fā)揮作用。
其次是基層組織的困境。農(nóng)村稅費改革以后，農(nóng)田水利的組織困境，最重要的表現(xiàn)在于鄉(xiāng)村兩級失去了統(tǒng)籌能力。近年來基層政府財政匱乏，且地方政府的利益逐漸與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)脫鉤，農(nóng)田水利好壞幾乎與地方政府利益無關(guān)，他們傾向于機會主義地解決農(nóng)田水利問題，即不是從建立一個完善的農(nóng)田水利體系，而是從最近幾年可能不出事來對待農(nóng)田水利。
同時，全國大多地方村民組長被取消，村民組這個“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的基礎(chǔ)也就逐步瓦解，作為一個基本灌溉單元的村民組也隨之解體。當(dāng)基層組織喪失了統(tǒng)籌能力時，日益原子化的農(nóng)民更是無法形成集體行動。這就造成了水利無法與眾多農(nóng)戶對接。
三是大水利與小水利的對接困境。當(dāng)前的水利工作往往缺乏整體的視野，將大水利與小水利分割開來，導(dǎo)致農(nóng)田水利很難真正發(fā)揮效用。小水利與大水利是一對互補關(guān)系，且小水利應(yīng)服從和依附于大水利，形成“長藤結(jié)瓜”式的水利系統(tǒng)，只有大水利這個“藤”保證水源，“瓜”中方能有水。由于村社組織退出共同生產(chǎn)事務(wù)，不愿再在組織農(nóng)戶與大中水利的對接上發(fā)揮作用，作為一個灌溉單元的村社集體迅速解體，導(dǎo)致了基本的灌溉單元下降到戶。與戶相適應(yīng)的灌溉方式是打井和挖堰，條件好一點的是在小河中筑壩攔水，用潛水泵抽水。這正是當(dāng)前不少農(nóng)村農(nóng)田水利的發(fā)展方向。在大小水利已經(jīng)脫節(jié)的情況下，越多的小水利不僅無法從根本上解決灌溉困境，反而進一步切割了大水利的系統(tǒng)。此舉不僅增加了農(nóng)業(yè)的成本和風(fēng)險，還導(dǎo)致大中型水利設(shè)施因長期無法使用而出現(xiàn)“用進廢退”式的毀損。
四是水權(quán)與地權(quán)的對接困境。水權(quán)具有統(tǒng)一性和公共性的特征，因此水權(quán)的集體性只能通過地權(quán)的集體性來實現(xiàn)，即土地上的集體權(quán)利保障了水利的公共性。中國的農(nóng)地分布極為細(xì)碎，并且互相插花，這導(dǎo)致了農(nóng)田水利的成本大大提高，效率大為降低。而一旦土地喪失集體屬性，即基層組織喪失對土地的調(diào)配能力，那么地權(quán)就會在很大程度上將原本完整的水利系統(tǒng)切割開來，嚴(yán)重影響水利的效用。雖然土地經(jīng)營者可以通過協(xié)商進行水利上的合作，但是對于中國農(nóng)村成千上萬的小農(nóng)經(jīng)營者而言，這種協(xié)商成本將無比巨大以至于僅進行水利上的合作將非常艱難。而當(dāng)前農(nóng)民地權(quán)的固化無疑使得基層組織對于土地利用的調(diào)配能力近乎化解。這樣國家和集體在千家萬戶的耕地上進行水利建設(shè)和管護、維持水利統(tǒng)一性的能力也近乎瓦解。
從以上的案例及分析中我們可以看出，外來的公共品供給往往無法直接高效地面對分散經(jīng)營的小農(nóng)，這就需要鄉(xiāng)村組織和村社集體具有較強的統(tǒng)籌和整合動員功能，從而實現(xiàn)外來公共品與千家萬戶小農(nóng)的有效對接。
四、農(nóng)村公共品供給內(nèi)生性機制的強化
農(nóng)村公共品短缺的原因，不僅僅是在于國家資源投入的不足，還在于國家無法滿足以村社為基礎(chǔ)的農(nóng)村公共品的復(fù)雜需求［5］；在于外來的資源無法與分戶經(jīng)營的小農(nóng)對接鉚合；同時也在于村社無法有效地對彌散型的公共品需求進行自我供給。歸根結(jié)底，農(nóng)村社會內(nèi)部的組織資源不足使得公共品供給的內(nèi)生性機制十分虛弱。這種情況就勢必要求我們更加關(guān)注農(nóng)村內(nèi)部的行政組織建設(shè)和社會建設(shè)，如此才能更有效的促成農(nóng)村公共品的供需平衡。
鄉(xiāng)村行政組織體系是農(nóng)民及國家可以依托的基礎(chǔ)性力量，其本身就是農(nóng)村社會中最大的公共品。建設(shè)堅強有力、結(jié)構(gòu)合理的鄉(xiāng)村行政組織體系，是農(nóng)村公共品供給中要解決的重要命題。在鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)實處境下，基層政府組織在長期的實踐中形成了綜合性、運動性、鄉(xiāng)土性的特點［6］；這正與農(nóng)村社會公共品需求的季節(jié)性、階段性、臨時性和分散性相適應(yīng)，能讓鄉(xiāng)村行政性組織有能力在較短的時間內(nèi)集中相當(dāng)?shù)馁Y源力量，并且較低成本地解決農(nóng)民的需求。
離開鄉(xiāng)村行政組織體系，依靠縣和縣以上的行政組織直接與農(nóng)民互動是不切實際的。因為鄉(xiāng)村以上的組織既無法掌握農(nóng)村的信息、不能對癥下藥，也不可能有如此龐大的人力資源來直接服務(wù)村民。同時，鄉(xiāng)村以上的組織直接與農(nóng)民打交道，效率也十分低下，凡是那些村莊內(nèi)部不規(guī)則、不常規(guī)、細(xì)小瑣碎、具有突發(fā)性、臨時性、偶然性，要聯(lián)系到一家一戶的具體實際的事務(wù)，都需要扎根于基層的鄉(xiāng)村干部來處理。國家力量難以介入村莊社會，或不經(jīng)濟地介入，會導(dǎo)致農(nóng)村社會內(nèi)部的離散力量和無序化，最終不只是影響公共品的供給，而且會嚴(yán)重?fù)p耗村莊內(nèi)部的一致行動能力。因此，鄉(xiāng)村行政組織是農(nóng)村公共品供給中最關(guān)鍵的樞紐性力量，是農(nóng)村中弱勢群體的最后一根救命稻草，是鄉(xiāng)村發(fā)生危機時可以隨時動員起來維持基本秩序的滅火器。
同時，鄉(xiāng)村行政組織體系這個肩負(fù)著極其重大責(zé)任的公共權(quán)力，本身就是農(nóng)村社會最重要的公共品，必須由國家來建設(shè)健全，而不能簡單地將其應(yīng)該承擔(dān)的公共服務(wù)方面的職能剝離出去，推向市場和社會。因為中國農(nóng)村基層社會的特征之一就是公共品需求極其復(fù)雜，且農(nóng)村的市場化程度低，是市場力量邊緣地帶。市場化的公共服務(wù)存在著服務(wù)供給方與服務(wù)接受方的嚴(yán)重信息不對稱、短期服務(wù)與長遠(yuǎn)規(guī)劃的不銜接、公共服務(wù)供給市場本身不完善和不完全的嚴(yán)重缺陷［7］。鄉(xiāng)村行政組織體系在保障農(nóng)村公共品供給、維護農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展方面有著市場和社會無法替代的重要作用，因此必須要建設(shè)健全與農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)相匹配的鄉(xiāng)村行政組織體系。
鄉(xiāng)村社會建設(shè)，包括村社組織的建設(shè)和農(nóng)村文化建設(shè)。文化建設(shè)和組織建設(shè)密不可分，文化建設(shè)以組織建設(shè)為載體，組織建設(shè)以文化建設(shè)為靈魂。通過這兩個建設(shè)，可以加強社區(qū)組織資源和社會資本，降低公共品的交易成本，從而強化農(nóng)村社區(qū)性公共品的供給能力，有利于公共品供需均衡的實現(xiàn)。村社組織指的是帶有集體經(jīng)濟色彩的村委會和村經(jīng)濟合作組織。稅費改革之后，絕大部分的村社組織由于缺乏集體經(jīng)濟實力，無力、甚至也因之無心組織農(nóng)民、供給公共品。因此國家應(yīng)該采取措施做實村社組織，其最直接有效的辦法就是給村社集體注入資金、資源。近年來，國家每年都通過各種管道，以各種形式加大支農(nóng)資金的投入，之前采取的方式基本都是直補到戶，今后新增的支農(nóng)資金可以考慮直補到村。如此，村社就有了一筆不菲的資金，可以逐步對農(nóng)民最迫切需要的公共品進行內(nèi)生性供給，而村社在使用這筆資金時必須嚴(yán)格按照“少數(shù)服從多數(shù)”的民主原則進行決策。
鄉(xiāng)村社會建設(shè)的另一個重要方面就是農(nóng)村社會文化建設(shè)。目前農(nóng)村公共品供給的內(nèi)生性機制不足，一個非常重要的原因就是農(nóng)民缺少自信和合作精神。文化建設(shè)可以為農(nóng)村社會提供精神動力，培養(yǎng)農(nóng)民的自信、勤勞的精神，調(diào)動他們建設(shè)新農(nóng)村的積極性和創(chuàng)造性；文化建設(shè)更可以凝聚社區(qū)，增加農(nóng)村的社會資本，從而可以提高村社的民主水平與合作能力。
農(nóng)村社會文化建設(shè)要以村社為本體。在建設(shè)公共文化設(shè)施時，要照顧村社的居住形態(tài)，合理布局，還要注重村社的文化傳統(tǒng)，讓村民產(chǎn)生歸屬感，從而增強村社的凝聚力。農(nóng)村文化建設(shè)還要以農(nóng)民為本位，要有助于大眾參與，尤其是廣大中老年參與。同時，農(nóng)村文化建設(shè)還要特別注意倡導(dǎo)集體主義精神，建構(gòu)有利于農(nóng)村社會內(nèi)部開展合作互惠的集體主義意識形態(tài)，從而創(chuàng)造合作的文化氛圍。
因此，切合農(nóng)村實際的行政組織建設(shè)和社會建設(shè)，能有效地增強農(nóng)村社會的整合、動員、合作能力，這也是提升農(nóng)村公共品供給內(nèi)生性機制、提高公共品供給效率、促進公共品供需均衡的必由之路。
【參考文獻】
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［2］董磊明．宋村的調(diào)解:巨變時代的權(quán)威與秩序．北京:法律出版社，2008
［3］董磊明．村莊公共空間的萎縮與拓展．江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2010(5)
［4］狄金華，董磊明．農(nóng)民合作行為中的懲罰機制及其實踐基礎(chǔ)研究．中國行政管理，2011(3)
［5］賀雪峰．新農(nóng)村建設(shè)要強調(diào)村社本位．調(diào)研世界，2007(1)
［6］董磊明．強大的常規(guī)性權(quán)力何以必要———論村莊政治中的基層組織體系．人民論壇學(xué)術(shù)前沿，2012(9)
［7］賀雪峰．論農(nóng)村基層組織的結(jié)構(gòu)與功能．天津行政學(xué)院學(xué)報，2010(6)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2015年05期
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