摘要：隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化的推進(jìn)，建設(shè)用地需求增加，土地資產(chǎn)屬性凸顯，宅基地利用中出現(xiàn)隱形流轉(zhuǎn)和超標(biāo)占用等問題，亟需創(chuàng)新宅基地管理制度。從宅基地功能出發(fā)，農(nóng)村劃分為城中村、近郊村和遠(yuǎn)郊村三種類型，以長沙市3個(gè)典型村為例，分析社會轉(zhuǎn)型過程中三種農(nóng)村的宅基地功能變遷。研究表明，三種農(nóng)村宅基地的社會保障功能和生產(chǎn)功能都在減弱，城中村和近郊村的宅基地資產(chǎn)增值功能增強(qiáng)，遠(yuǎn)郊村宅基地基本不具備資產(chǎn)增值功能。根據(jù)資源配置理論，具有資產(chǎn)增值功能的宅基地應(yīng)實(shí)行市場配置，即有償使用和自由流轉(zhuǎn)；不具備資產(chǎn)增值功能的宅基地則繼續(xù)實(shí)行計(jì)劃配置。
改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，市場配置逐漸成為資源配置的重要方式。但宅基地一直采取計(jì)劃配置，無償分配和限制流轉(zhuǎn)是宅基地管理制度的重要特征。隨著市場化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，建設(shè)用地需求擴(kuò)大，土地資產(chǎn)屬性增強(qiáng)，宅基地利用中出現(xiàn)隱形流轉(zhuǎn)和超標(biāo)占用等問題。如何創(chuàng)新宅基地管理制度，提高宅基地配置效率成為中國當(dāng)前面臨的一項(xiàng)重大的理論和政策課題。針對宅基地管理制度創(chuàng)新，國內(nèi)開展了部分試點(diǎn)，比較典型的如上海市的宅基地置換，天津市的宅基地?fù)Q房，重慶的地票制度等。相關(guān)學(xué)者也進(jìn)行了理論探索和實(shí)證分析，主要集中在宅基地流轉(zhuǎn)［1-4］、宅基地退出［5-7］、宅基地制度變遷路徑［8,9］、宅基地制度缺陷［10-12］、完善宅基地制度［13-17］等。從國內(nèi)的試點(diǎn)情況來看，雖然提高了土地資源節(jié)約集約利用水平，但也帶來了一系列的社會問題，如宅基地置換后農(nóng)民就業(yè)問題。從學(xué)術(shù)研究來看，學(xué)者大多是研究宅基地管理制度的其中一面，研究制度總體架構(gòu)的不多。基于此，本文從宅基地功能出發(fā)，分析社會轉(zhuǎn)型過程中不同區(qū)位農(nóng)村的宅基地功能變遷，以及宅基地功能變遷與制度變遷的內(nèi)在關(guān)系，結(jié)合資源優(yōu)化配置理論，提出創(chuàng)新宅基地管理制度的總體框架，以期提高宅基地配置效率。
一、宅基地內(nèi)涵及功能
（一）宅基地內(nèi)涵
到目前為止，法律尚未對宅基地作出明確的定義。從宅基地的資源屬性來看,宅基地是指農(nóng)民用于建造住房及附屬設(shè)施的土地［18］。從其財(cái)產(chǎn)屬性來看，宅基地使用權(quán)是一項(xiàng)民事財(cái)產(chǎn)權(quán)利，集農(nóng)民居住權(quán)、人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)于一體［19］。
根據(jù)農(nóng)村區(qū)位的差異，農(nóng)村可以分為城中村、近郊村和遠(yuǎn)郊村。其中，城中村位于城市建成區(qū)范圍內(nèi)，近郊村位于城市邊緣區(qū)，屬于城市規(guī)劃區(qū)范圍，遠(yuǎn)郊村在城市規(guī)劃區(qū)以外。為了解實(shí)踐中宅基地的構(gòu)成，在湖南省長沙市選擇3個(gè)進(jìn)行調(diào)研，每種類型選擇1個(gè)典型村。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)不同區(qū)位農(nóng)村的宅基地構(gòu)成存在一定的差異，如表1所示。根據(jù)功能的差異，宅基地構(gòu)成可以劃分為生活居住用地、生產(chǎn)用地、生產(chǎn)輔助用地和倉儲用地等4大類型。
表1不同類型農(nóng)村宅基地用地結(jié)構(gòu)(略)
(二)宅基地功能分析
宅基地功能可以從自然、社會和經(jīng)濟(jì)三個(gè)層面分析。從自然層面來看，宅基地主要是發(fā)揮承載功能。從社會層面來看，根據(jù)宅基地的用地構(gòu)成，主要具有兩大功能。首先，宅基地具有社會保障功能，主要體現(xiàn)國家為保障農(nóng)民居住權(quán)，依據(jù)法律給農(nóng)民無償分配一宗宅基地，用于其建造住房，農(nóng)民這項(xiàng)土地權(quán)利的取得是依據(jù)其農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份；其次，宅基地具有生產(chǎn)功能，體現(xiàn)在農(nóng)民可以利用宅基地中的生產(chǎn)用地和生產(chǎn)輔助用地生產(chǎn)部分農(nóng)產(chǎn)品。從經(jīng)濟(jì)層面來看，宅基地具有資產(chǎn)增值功能，宅基地使用權(quán)人能夠通過出售、出租宅基地和合作建房等方式獲取宅基地的級差收益。我國宅基地管理制度設(shè)立的初衷主要是為了保障農(nóng)民的居住權(quán)，因而社會保障功能是制度設(shè)計(jì)的主導(dǎo)功能，生產(chǎn)功能是其附屬功能，資產(chǎn)增值功能是隨著社會轉(zhuǎn)型逐漸衍生出來的新功能。
二、社會轉(zhuǎn)型過程中農(nóng)村宅基地功能變遷——以長沙市3個(gè)典型村為例
(一)宅基地功能變遷分析方法
為獲取調(diào)研村宅基地功能現(xiàn)狀及演變情況，采取入戶訪談、村組干部個(gè)別訪談和問卷調(diào)查相結(jié)合的方式，調(diào)查各村近20年宅基地功能變化情況。用農(nóng)民住房自住情況代表宅基地的社會保障功能，農(nóng)民在農(nóng)宅開展養(yǎng)殖情況代表宅基地的生產(chǎn)功能，農(nóng)民出租、出售宅基地和合作建房情況代表宅基地的資產(chǎn)增值功能。
宅基地社會保障功能：農(nóng)房自住率=農(nóng)房自住戶數(shù)∕所有調(diào)研戶數(shù)；
宅基地生產(chǎn)功能：農(nóng)宅養(yǎng)殖率=農(nóng)宅內(nèi)養(yǎng)殖戶數(shù)∕所有調(diào)研戶數(shù)；
宅基地資產(chǎn)增值功能：農(nóng)房出售率=農(nóng)房出售戶數(shù)∕所有調(diào)研戶數(shù)，農(nóng)房出租率=農(nóng)房出租戶數(shù)∕所有調(diào)研戶數(shù)，其中，農(nóng)房出租包括整租和部分出租兩種情況，合作建房率=合作建房戶數(shù)∕所有調(diào)研戶數(shù)。
（二）同類型農(nóng)村宅基地功能變遷
工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展，城市建成區(qū)面積擴(kuò)大，近郊村逐步被納入中心城區(qū)范圍，由于征收農(nóng)房成本相對較高（與征收農(nóng)用地相比）等多種原因致使農(nóng)民宅基地仍然保留，形成城中村。同時(shí)，城鎮(zhèn)化過程中城市外圍農(nóng)村逐漸演變?yōu)榻即濉＿h(yuǎn)郊村大量勞動力進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商，遠(yuǎn)郊村出現(xiàn)大量閑置宅基地。在這一過程中，不同類型農(nóng)村宅基地功能在發(fā)生變遷，具體情況見表2。
表2不同類型農(nóng)村宅基地功能變遷(略)
從表2可知，城中村宅基地社會保障功能在減弱，生產(chǎn)功能逐漸減弱，直至消失，資產(chǎn)增值功能不斷增強(qiáng)。所調(diào)研的茶場村部分農(nóng)民在城區(qū)購買了商品房，農(nóng)房主要出租給外來務(wù)工人員或者高等院校在校生，對于這部分農(nóng)民而言，宅基地的社會保障功能在弱化。受出租住房和養(yǎng)殖比較收益差異的影響，以及城市建設(shè)和管理的控制，茶場村宅基地原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能逐漸弱化，直至消失。由于城鄉(xiāng)人口流動，茶場村常住人口增加，農(nóng)房市場需求擴(kuò)大，良好的區(qū)位和完善的配套設(shè)施使得農(nóng)民可以通過建房出租、“出售”宅基地和合作建房等方式實(shí)現(xiàn)宅基地資產(chǎn)增值。
近郊村宅基地的社會保障功能和生產(chǎn)功能都在減弱，資產(chǎn)增值功能逐步凸顯。桃花嶺村部分農(nóng)民在中心城區(qū)購買商品房，農(nóng)房整體出租，對于這部分農(nóng)民，宅基地社會保障功能在減弱。桃花嶺村良好的區(qū)位，加之相對較為優(yōu)越的環(huán)境，農(nóng)民依托自家住房開辦農(nóng)家樂，宅基地依然具有一定的生產(chǎn)功能。桃花嶺村因能提夠一定的就業(yè)機(jī)會和市場信息機(jī)會，且住房租金比中心城區(qū)和城中村低，同樣成為城市流動人口居留地，宅基地出租、出售和合作建房的市場需求逐漸擴(kuò)大，使得宅基地資產(chǎn)增值功能逐步顯現(xiàn)。
遠(yuǎn)郊村宅基地社會保障功能和生產(chǎn)功能減弱，基本不具備資產(chǎn)增值功能。所調(diào)研的西門村少數(shù)個(gè)人能力強(qiáng)的農(nóng)民在城市購買了商品房，宅基地社會保障功能弱化。由于西門村主要勞動力進(jìn)城就業(yè)，留守的老人、婦女和兒童農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力相對較弱，在宅基地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐漸在減少，宅基地生產(chǎn)功能在逐漸弱化。由于區(qū)位優(yōu)勢不明顯，缺乏相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)支撐，外來人口少，加上本地農(nóng)民外出打工或經(jīng)商，西門村宅基地出售或者出租的市場需求小，宅基地資產(chǎn)價(jià)值難以得到體現(xiàn)，基本不具備資產(chǎn)增值功能。
(三)不同類型農(nóng)村宅基地功能演變態(tài)勢
上述分析表明，城中村宅基地社會保障功能減弱，生產(chǎn)功能逐漸減弱，直至消失，資產(chǎn)增值功能增強(qiáng)；近郊村宅基地的社會保障功能和生產(chǎn)功能減弱，資產(chǎn)增值功能凸顯；遠(yuǎn)郊村宅基地的社會保障功能和生產(chǎn)功能都出現(xiàn)弱化，資產(chǎn)增值功能幾乎沒有。宅基地功能變遷，尤其是資產(chǎn)增值功能增強(qiáng)，可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益，加上宅基地?zé)o償取得且無留置成本，使得城中村和近郊村的農(nóng)民有多占宅基地、亂搭亂建的沖動，造成土地資源無序利用。
表3不同類型農(nóng)村宅基地功能演變態(tài)勢(略)
三、宅基地功能變遷與制度變遷內(nèi)在關(guān)系
十一屆三中全會以后，中國社會逐漸向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型對中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會和文化等方面產(chǎn)生了重大影響，農(nóng)村的外部條件發(fā)生了巨大變化，主要表現(xiàn)在市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化等，這些變化對農(nóng)村土地制度產(chǎn)生了重要影響，具體來說：市場經(jīng)濟(jì)要求土地這一生產(chǎn)要素具有資產(chǎn)屬性，變無償使用為有償使用，用市場機(jī)制促進(jìn)土地資源合理流轉(zhuǎn)以提高資源配置效率；城鎮(zhèn)化和工業(yè)化需要建設(shè)用地，土地需求量增加，土地稀缺程度更為明顯；城鄉(xiāng)一體化促進(jìn)了城鄉(xiāng)人口流動，不同類型農(nóng)村人地關(guān)系發(fā)生變化，城中村和近郊村常住人口增加，遠(yuǎn)郊村常住人口減少。土地資產(chǎn)屬性凸顯增強(qiáng)了農(nóng)民資產(chǎn)增值意識，城鄉(xiāng)人口流動、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化等擴(kuò)大了土地需求，尤其是城中村和近郊村的用地需求。需求決定供給，社會對某一資源有需求，某一資源就有交換價(jià)值，即意味著其具有財(cái)產(chǎn)屬性，具有資產(chǎn)增值功能［21］。因此，土地資產(chǎn)屬性增強(qiáng)、土地需求量增加以及城鄉(xiāng)人口流動等外部條件的變化引起了宅基地功能變遷，部分農(nóng)村宅基地資產(chǎn)增值功能顯現(xiàn)和增強(qiáng)。此時(shí)，宅基地使用權(quán)價(jià)格高于僅具有社會保障功能下的價(jià)格，引起宅基地相對價(jià)格上漲，形成外部利潤，而現(xiàn)行的宅基地管理制度不能使這一外部利潤內(nèi)在化，進(jìn)而產(chǎn)生宅基地管理制度變遷的內(nèi)在需求。這一邏輯過程如圖3-1所示。
(一)社會轉(zhuǎn)型、宅基地功能變遷與宅基地相對價(jià)格變化
對于當(dāng)代中國而言，社會轉(zhuǎn)型就是從農(nóng)業(yè)的、鄉(xiāng)村的、封閉的半封閉的傳統(tǒng)社會，向工業(yè)的、城鎮(zhèn)的、開放的現(xiàn)代化社會轉(zhuǎn)型。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，以及社會保障體系逐步健全，農(nóng)村宅基地社會保障功能在逐步弱化。文中第二部分調(diào)研分析得出城中村、近郊村和遠(yuǎn)郊村的宅基地社會保障功能都呈現(xiàn)弱化的態(tài)勢，而近郊村和城中村宅基地資產(chǎn)增值功能在日益凸顯和增強(qiáng)。同時(shí)，農(nóng)民的認(rèn)識也在不斷變化。據(jù)學(xué)者韓俊等人（2009）的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：目前認(rèn)為土地具有社會保障功能的農(nóng)民仍然占多數(shù)，但認(rèn)為土地具有資產(chǎn)增值功能的比例也達(dá)到了40%，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民認(rèn)為土地具有資產(chǎn)增值功能的比例更高［22］。
圖3-1宅基地管理制度創(chuàng)新需求產(chǎn)生圖（略）
隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸縮小，城鄉(xiāng)人口流動加速。一方面，農(nóng)民進(jìn)城經(jīng)商、務(wù)工，部分具有一技之長、資本豐富的農(nóng)民在城市購買了商品房，絕大部分農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工租住在城市，由于城市商品房的租金相對較高，超出農(nóng)民的承受范圍，大多數(shù)農(nóng)民選擇在城中村和近郊村租住，使得這兩類村的常住人口增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，茶場村34%、桃花嶺村21%的常住人口中為外來人口，常住人口的增加引起這兩類農(nóng)村宅基地出租、出售和合作建房的市場需求擴(kuò)大，資產(chǎn)增值功能增強(qiáng)。另一方面，快速城鎮(zhèn)化使得城市人口集聚快速增長，造成城市交通擁堵、居住環(huán)境惡化和生活品質(zhì)下降，部分城市居民為了逃避人口過度擁擠而選擇近郊村居住，某種程度上擴(kuò)大了近郊村宅基地的市場需求，起到強(qiáng)化其資產(chǎn)增值功能的作用。
隨著社會轉(zhuǎn)型逐步深化，城中村和近郊村宅基地資產(chǎn)增值功能逐漸增強(qiáng)，使得這兩類農(nóng)村宅基地的資產(chǎn)屬性逐步凸顯。假設(shè)宅基地能夠自由交易，隨著市場需求不斷擴(kuò)大，通過土地市場的供求機(jī)制、競爭機(jī)制和價(jià)格機(jī)制作用，這兩類農(nóng)村宅基地的相對價(jià)格會逐漸上漲，并可能遠(yuǎn)超出在社會保障功能為主導(dǎo)功能下的價(jià)格。近5年茶場村農(nóng)房租金以平均每年8.17%的速度在遞增，桃花嶺村農(nóng)房租金以平均每年5.09%的速度在遞增。
(二)宅基地相對價(jià)格變化與外部利潤的形成
隨著宅基地相對價(jià)格的上漲，農(nóng)民對宅基地增值收益占有具有原始的動機(jī)，相比之下，對于農(nóng)民而言，遵守現(xiàn)行宅基地相關(guān)法律規(guī)定是一種非理性的選擇，他們具有強(qiáng)烈的要求恢復(fù)被剝奪的宅基地處分權(quán)的意愿，在實(shí)踐中表現(xiàn)為自行違反法律法規(guī)進(jìn)行隱形流轉(zhuǎn)，對于農(nóng)民而言，這種“違法”屬于有效違法，帶來的收益大于成本。對于國家而言，這種隱形流轉(zhuǎn)破壞城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，危及耕地和糧食安全，增加了政府的監(jiān)督管理成本。
宅基地相對價(jià)格上漲形成了現(xiàn)行制度框架下無法獲取的外部利潤，主要有：一是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所帶來的宅基地增值收益。茶場村農(nóng)戶房屋出租收入占到其總收入的19%，桃花嶺村農(nóng)戶房屋出租收入占其總收入的11%；二是降低宅基地使用權(quán)相對價(jià)格上漲導(dǎo)致的現(xiàn)行宅基地使用權(quán)隱形流轉(zhuǎn)及無序占用所產(chǎn)生的交易成本，減少社會矛盾和糾紛的發(fā)生，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。茶場村與村集體之外的人合作建房后，在部分區(qū)域被征收產(chǎn)生土地增值收益時(shí)，農(nóng)民與合作建房戶之間的為征地收益分配產(chǎn)生了激烈的矛盾;三是規(guī)范的市場交易程序和完善的制度保障，減少基層干部利益尋租的機(jī)會，降低農(nóng)民權(quán)益被侵害的可能，增進(jìn)社會福利。茶場村和桃花嶺村宅基地流轉(zhuǎn)雙方為實(shí)現(xiàn)宅基地隱形流轉(zhuǎn)，常賄賂當(dāng)?shù)卮甯刹俊⒔值栏刹亢统枪軋?zhí)法人員。
(三)外部利潤的出現(xiàn)與宅基地管理制度創(chuàng)新需求的產(chǎn)生
外部利潤的出現(xiàn)對村集體、農(nóng)民和地方政府等主體產(chǎn)生強(qiáng)烈的激勵，這一激勵在客觀條件成熟的情況下，很容易形成制度變遷的內(nèi)在動力。即為獲取外部利潤，宅基地相關(guān)利益主體自愿組成行動團(tuán)體，推動宅基地管理制度變遷。
與改革開放前相比，現(xiàn)階段宅基地管理制度的客觀條件已經(jīng)發(fā)生顯著變化，城中村和近郊村宅基地功能發(fā)生變遷，其資產(chǎn)增值功能逐漸凸顯和增強(qiáng)，宅基地相對價(jià)格不斷上漲，外部利潤顯現(xiàn)，產(chǎn)生了宅基地管理制度變遷的需求，為獲取外部利潤，實(shí)現(xiàn)宅基地管理制度創(chuàng)新，農(nóng)民和地方政府都進(jìn)行了不同程度地嘗試，如城中村和近郊村農(nóng)民違背現(xiàn)行宅基地管理制度進(jìn)行的“宅基地管理制度創(chuàng)新”——宅基地隱形流轉(zhuǎn)，以及地方政府宅基地管理制度的創(chuàng)新，如宅基地?fù)Q房。因此，國家應(yīng)根據(jù)宅基地功能變遷的方向，優(yōu)化調(diào)整宅基地管理制度。
根據(jù)資源配置相關(guān)理論，從資源優(yōu)化配置的角度出發(fā)，市場配置比計(jì)劃配置更有效率，更能夠體現(xiàn)市場要素的真實(shí)價(jià)格。城中村和近郊村宅基地相對價(jià)格上漲，要使這兩類農(nóng)村宅基地價(jià)格得到充分體現(xiàn)，使宅基地外部利潤內(nèi)在化，必須改變這兩類農(nóng)村的宅基地配置方式，實(shí)現(xiàn)市場化配置，利用市場機(jī)制來配置宅基地。
四、結(jié)論與政策建議
隨著社會轉(zhuǎn)型逐漸深化，宅基地社會保障功能和生產(chǎn)功能在逐漸減弱，城中村和近郊村宅基地的資產(chǎn)增值功能在逐漸增強(qiáng)，使得這兩類農(nóng)村的宅基地相對價(jià)格上漲，形成外部利潤，客觀上產(chǎn)生了宅基地管理制度變遷的需求。根據(jù)資源配置理論，城中村和近郊村宅基地應(yīng)實(shí)行市場配置。
基于此，建議：一是分類型擴(kuò)大宅基地使用權(quán)權(quán)能，允許城中村和近郊村宅基地流轉(zhuǎn)。因?yàn)槌侵写搴徒即宓恼刭Y產(chǎn)增值功能凸顯和強(qiáng)化，使得這兩類農(nóng)村的宅基地相對價(jià)格上漲，形成外部利潤，客觀上形成農(nóng)民和村集體等相關(guān)利益主體追逐的激勵，但現(xiàn)有制度無法內(nèi)在化這部分外部利潤。因此，農(nóng)民和村集體會選擇隱形流轉(zhuǎn)這種宅基地管理“新制度”來獲取這部分利潤。應(yīng)通過修改《物權(quán)法》、《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)，疏通這兩類農(nóng)村的宅基地流轉(zhuǎn)渠道，擴(kuò)大城中村和近郊村的宅基地使用權(quán)權(quán)能，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許其進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，與國有住宅用地實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)，允許出租、出售和抵押。遠(yuǎn)郊村由于宅基地市場需求小，資產(chǎn)增值功能不明顯，宅基地相對價(jià)格不高，外部利潤不明顯。故城市規(guī)劃區(qū)以外的農(nóng)村則繼續(xù)實(shí)行計(jì)劃配置，即允許在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)和無償分配。二是城中村和近郊村宅基地實(shí)行有償使用。城中村和近郊村宅基地資產(chǎn)增值功能增強(qiáng)，宅基地相對價(jià)格上漲，具有外部利潤，對宅基地利用主體而言形成多占有宅基地的沖動，為遏制宅基地利用主體多占宅基地，應(yīng)改變宅基地原始獲取方式，變無償分配為有償使用，使占用宅基地具有成本，用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控宅基地利用。
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中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年05期
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