眾所周知，中國城市基礎設施建設的資金來自土地財政。總體來講，當前中國地方政府的財政能力十分有限，城市政府依靠稅收的財政收入大多只能保運轉，而很少會有多余財政收入用于耗資巨大的城市基礎設施建設。幾乎沒有例外，全國大中城市基礎設施建設大都來自土地財政，即所謂賣地收入。而當前土地財政又廣受詬病。下面我們來討論土地財政。
土地財政可以從本義和引申兩個層面來指稱。土地財政的本義是指地方政府所獲得的土地出讓收入，引申的含義則還包括地方政府現金融資平臺，依靠土地抵押進行的各類融資活動，即“土地金融”。
2001-2010年，地方政府土地出讓金收入從1296億元增加到2.9萬億元，占地方財政收入的比例也從16.6%上升到76.6%。年度之間雖然存在明顯波動，但多數年份所占比例在40%-50%。2008年上半年至2012年底，地方政府融資平臺貸款余額從1.7萬億元增加到9.2萬億元，占我國銀行貸款余額的比例也從約7.6%升至13.8%。
按國家對土地出讓金使用的規定，土地出讓金主要用于城市基礎設施建設。如此巨大的土地出讓金收入和以土地作抵押獲得的融資投入到城市基礎設施建設中，城市基礎設施在短期內發生巨大改善，城市因此建設得象歐洲，這就不奇怪了。
問題是土地財政是否合理，能否持續？
《土地管理法》第43條規定：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。
第47條規定：征收土地的，按照被征收土地的原有用途給予補償。土地補償費和安置補償費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。
《土地管理法》的以上兩條規定可以稱為中國土地制度的憲法秩序。所謂憲法秩序，就是說，新中國經過新民主主義革命和社會主義革命，已經消滅了土地私有制，也已經消滅了土地食利者階層。因為經濟發展、城市擴張所帶來的農地非農使用的增值收益應該“漲價歸公”，而不能由正好具有耕地承包經營權的農戶占有所有土地非農使用的增值收益。中國土地制度安排上的這種憲法秩序消滅了不勞而獲，保證了經濟發展成果的全民共享，具有極其重要的意義，也是中國社會主義革命所取得的偉大成果。
中國土地制度的以上憲法秩序，可以通俗地表述為政府“低價征地、高價賣地”，按土地農業用途的價值征地，而按土地非農使用的價值賣地，賣地收入減去征地成本，就構成了地方政府的土地財政收。因為賣地是通過招拍掛形式進行的，招拍掛的土地價格又稱為土地出讓金，因此，土地財政收入就等于土地出讓金收入減去征地成本。
不過，以上“低價征地、高價賣地”的說法要小心，因為真正招拍掛用于商貿和住宅建設的只是一部分土地。征收的農民土地主要用于三個方面，一是基礎設施建設用地，二是工業用地，三是商服用地。
以2012年為例，2012年實際供給的建設用地總量達到1000萬畝，其中40%用于基礎設施建設，真正用在城市建設的大約占65%，大概有650萬畝，真正的商貿和住宅用地，也就是可以賣錢的部分大概占35%。也就是說，全年供給的1000萬畝建設用地中，可以賣地用于商服的只有大約230萬畝，不到全部供地的四分之一。
經濟發展、城市擴張必然要占用土地。城市化不僅是人口的城市化，而且也是土地的城市化。將之前農業用途的土地用于城市建設，土地會形成增值收益。土地增值收益與兩個因素有關，一是土地用途管制，二是特定區位土地的價值。特定區位與規劃有關，前提則是城市擴張需要增加建設用地。農地轉化為建設用地所產生的增值收益與承包經營農地農戶的努力沒有關系，而中國是消滅了土地私有制的國家，因此，按土地農業價值給農民征地補償是合法的，也是合理的。將土地非農使用增值收益用于全民共享的城市基礎設施建設，更是實現了孫中山先生所主張的“地利共享”、“漲價歸公”的理想。
農地非農使用會形成增值收益，這并非土地本身具有什么特殊魔力，而是因為經濟發展、城市擴張以及國家對土地用途管制所帶來的土地非農使用的增值收益。陳錫文說：“美國西雅圖最好的土地，如果按照農地來算，只有5000美元/英畝，但是如果農地規劃為建設用地，就可以達到20萬美元/畝，二者相差39倍”。
當前學界和政策部門都有一種強烈的主張給農民更大土地權利的論證，比如所謂建立城鄉統一的建設用地市場，城鄉建設用地“同權同等同地”，“還權賦權”，等等，所有這些說法背后，都是要改變當前中國土地制度的憲法秩序，要讓農民作為主體參與到建設用地供給從而打破目前國家壟斷建設用地一組市場放開土地二級市場的利益分配格局，簡單地說，要讓農民自由自主地出讓土地為建設用地，從而讓農民獲取農地非農使用的增值收益。
這種說法的一個最欺騙性的方面在于向農民讓利，讓農民獲得本來屬于他們的土地利益。實際情況則是，按中國土地制度的憲法秩序，城郊農民只有農地的承包經營權，他們并無獲得農地非農使用增值收益的合法性。
假定允許城郊農民作為交易主體出讓承包土地，城郊農民事實上也就成為了土地食利階層，他們可以獲得極大數量的土地利益，但是，這部分可以出讓土地的農民僅僅只可能是城郊的很少一部分人，而不可能所有農民都有出讓土地從而獲取土地非農使用增值收益的機會。因此，這種說法其實不是站在農民市場上而是站在食利者立場上。問題是，新中國已經消滅了食利者，我們還有必要再重建食利階層？！
還有一種意見是，對城郊農民自主出讓土地所獲增值收益征稅。但這也有問題，因為如果農民作為土地所有者主體，可以自由出讓土地，則農民必要求以商住用地的市場價格來出讓土地。即使政府要建城市基礎設施，可以強征農民土地，也必須要按市場價格給農民補償。按前面陳錫文講，全國建設用地只有大約1/4用于商住，40%用于基礎設施建設，則國家對農民土地所獲收益征收50%的高稅，政府所征收土地稅也不夠用于征收城市基礎設施建設用地的支出，更不用說征收廉價的工業用地，及建設良好的城市基礎設施了。
經濟發展成果之一是城市化，城市化既是人口的城市化又是土地的城市化。土地城市化即城郊農業用地轉化為城市建設用地。農地非農使用會產生巨大的增值收益，在土地私有制國家，這部分增值收益主要歸城郊土地所有者占用，從而在城郊形成一個龐大的寄生而腐朽的土地食利者階層。
中國土地制度安排已經消滅了土地食利階層，農地非農使用的增值收益主要以土地財政的形式掌握到地方政府手中，主要用于城市基礎設施建設，從而做到了“漲價歸公”、“地利共享”，這是中國雖然是發展中國家，卻具有與發達國家媲美城市基礎設施的原因。
中國土地食利階層已被消滅，當然就沒有必要再生產一個出來。
作者簡介：賀雪峰，華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任、教授,長期致力于村治研究,其學術團隊被學界稱為“華中鄉土派”,著有《新鄉土中國》等。
中國鄉村發現網轉自：《城市化的中國道路》，東方出版社，2014年7月
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