城鄉界定的混亂、不科學，直接引起政策指向的模糊，給涉農政策的運行帶來了麻煩
什么是城市?什么是鄉村?如果這兩個概念不清楚，何以談城鄉關系?如果對這兩個概念只有模糊的把握，又何以保證涉及城鄉關系的政策的指向性?如果我們不提出這些問題，似乎可以認為這些問題不存在;而一旦提出這些問題，會感到回答這些問題并不容易。我國目前界定城鄉的標準比較含混，給相關政策的制定及政策操作帶來不少問題。在行政管理及科層設置上，我國實行“市管縣”制度，“胡煥庸線”以東的人口稠密區幾乎全部歸于某某“市”。在人口登記制度上，我國在上世紀60年代區分了農村與城市戶籍以后，除少數管道(國家招聘、國有企業正式就業、考入公辦大學或專科院校等)外，所有出生于農村家庭的人口，都被稱作“農民”，他們所居住的地方，習慣上被看作鄉村。在統計制度上，我國把建制鎮以上的大的居民點都看作城市，而農村被稱為鎮的居民點幾乎都是建制鎮，但實際上，一些地區的建制鎮的人口規模要小于一些被稱為行政村的居民點。
城鄉界定的混亂，直接引起政策指向的模糊。目前，我國一系列涉農政策與城鄉界定有關;城鄉界定不科學，給涉農政策的運行帶來了麻煩。我們把鄉鎮以下的基礎設施投入一般列入支持“三農”工作的范疇，但事實上有一大批建制鎮的建成區的居民與農業關系不大。我國在城市與鄉村之間實行不同的“計劃生育”政策，而事實上一些享受鄉村“計劃生育”政策的居民與農業沒有關系。從財政關系看看，我國鄉鎮一級政府與上級政府之間沒有明確規范的分稅制關系，彼此間分享財政收入時常實行討價還價模式，這意味著一大批未取得建制的小城市沒有預期穩定的獨立財政，更沒有自己可以獨享的稅種。如果將大部分有條件的建制鎮改設為合規城市，情形會有所不同。
從人們使用城市與鄉村這兩個詞語的傳統看，可以用產業類型或一定面積上的人口密度定義城市或鄉村。從我國社會管理政策的實施看，這兩種標準事實上是混合使用的。在經濟發展水平比較低的時候，這兩種標準的區別不大。農業區域的人口較為分散，工商業密度高的地區則人口密度也較高。在經濟發展的一個過渡期內，這兩個標準的使用后果就有了不一致的情形。目前，我國工商業區的人口密度較高，其中規模較大的居民點，也會有農民居住;一些城市郊區實際上農業仍很重要，但卻被看作城市的一個區。但從更長遠的趨勢看，以一定面積上的人口密度為標準定義城市，更為合理。農業越是現代化，農戶的經營規模會越大，他們更適合分散居住。據測算，如果以農戶的人均收入接近城市標準為條件，動態地看，我國農業人口需要減少到3000萬左右，這是現在被看作是農村人口的總的數量約七分之一，這意味著農區的農業人口會相當分散。
確定城鄉界限，給出一個區分城市與鄉村的數量標準，對理順城鄉關系、制定有針對性的城鄉發展政策有現實意義。
一是有利于制定合理的環境保護政策。環境科學的研究表明，人口密度及其經濟活動總量不同，各種排放的自然凈化的社會成本不同。低于一定密度的人群所產生的排放可能不需要做工程化處理。
二是有利于促進區域發展的權利平等。一些規模較大的居民點因為被看作鄉村，公共財政可能不會去承擔必要的責任，而不得不依靠諸如“一事一議”的辦法解決公共投資問題。相反地，一些真正的鄉村地區，因為居民與政府的關系特殊，例如居民點被列為某某示范區，就可能得到超出需要的財政投入資金，形成公共品的過度供給。這種情形在調查中相當多見。一些農業區不適當地修筑較寬的鋪裝道路，不是根據實際常住農業人口安排公共設施建設，過早助推我們這樣一個還不發達的國家出現明顯的“逆城市化”現象，使一些本來的農區居民點成為城市人口的第二居住地。從宏觀格局看，這種情形產生了土地的低效率利用。
三是有利于形成促進城市體系均衡發展的政策。一些較大的居民地實際上已經是小城市，只是因為在政策上被看作農村，沒有被納入城市體系去考慮政策調整，嚴重影響其發展空間。這種小城市未能成為大型產業項目的落腳地，大型產業項目均被集中于省市級各類開發區，使小城市成為依附上級政府財政轉移的低水平的寄生型經濟體，產生一系列社會病。四是有利于建立規范的國家科層管理體制，形成合理的地方政府之間的縱向關系。目前，在我國地方政府序列中增設一個“市”，通常要通過“縣改市”實現，需要上報國務院有關部門批準;這種審批權力包含一定裁量自由，權力行使不規范。一些區域的建制鎮經濟規模超過了上級政府所在住所的經濟規模，鎮領導人行政級別被置于上級政府主管局長之上，使上級政府職能部門難于行使權力，徒增政府治理能力的羈絆。
（作者為中國社會科學院研究員）
中國鄉村發現網轉自：北京日報2015年11月16日
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