導讀：村干部的角色與一個時期的國家中心任務及這個中心任務下面的地方實踐有關。不能只從制度規定來看村干部應該做什么和怎么做，制度本身是有多面性，且在制度背后還有體制、機制可以發揮作用。
有學者將村干部角色分成一身二任的當家人與代理人，即村干部是由村民選舉出來主持村民自治的當家人，同時，村干部又是國家在農村的代理人。這種一身二任在很大程度上決定了村干部的行為模式。依據村干部產生的方式，相對來講，村委會是由村民選舉產生，就更多是當家人，村支部的產生更多體現了上級黨委的意志，就更多充當代理人。從理論上講確是這樣，但實際情況遠比這樣的假設要復雜。
取消農業稅前，全國農業型地區，因為地方財政收入主要依靠農業稅，地方政府就必須想方設法將完成農業稅任務當作最為重要和基本的工作，縣市將完成稅費任務納入鄉鎮考核的“一票否決”，鄉鎮不能完成稅費任務，一切工作都是白費。在農民繳納稅費積極性不高的情況下，鄉鎮直接找一家一戶農民收稅幾乎是不可能的事情，原因是農民人數太多，經濟剩余少，收取每戶很少的農業稅卻要付出極高的成本。為了按時完成稅費任務，鄉鎮就必須讓村干部協稅。鄉鎮通過制度設置和機制創新將不能完成協稅任務的老好人村干部排斥出去，而讓有能力協稅的人來替代過去的村干部。這些有能力的人往往是為了協稅而敢于得罪村民的人。問題是，這些人憑什么要當村干部得罪村民？鄉鎮為了調動這些人的積極性，就默許完成稅費任務的村干部從中獲利，包括按時完成任務的獎勵。
與“收糧派款”這個天下第一難事幾乎如出一轍的當前城市擴張過程中的“征地拆遷”也是“天下第一難事”，因為土地不可移動，征地拆遷就很容易遇到釘子戶，而且征地拆遷涉及巨大的利益補償和利益調整，離開村干部，縣鄉政府很難完成征地拆遷任務。征地拆遷的工作量極大，且由于利益巨大，利益博弈的激烈復雜程度會遠遠超出之前村莊經驗。之前的老好人村干部既無能力也無意愿來協助地方政府完成征遷工作。但征地拆遷中有著巨大潛在利益，村莊中的一些厲害角色就希望借機來獲得這些利益。他們通過選舉當上村干部，然后協助地方政府完成征遷任務，地方政府也默許這些積極協助征遷的村干部獲得利益，比如村干部借征地拆遷而承攬土方工程獲利等。
無論是“收糧派款”還是“征地拆遷”，都是基層政權必須按時完成的任務，又是涉及到村莊中千家萬戶每個村民的事務，這些事務離開了村莊熟人社會中的村干部的協助，縣鄉兩級基本上沒有辦法完成，因為對村莊的情況不熟悉，做工作也缺少針對性，總之是信息嚴重不對稱，因此就要將村干部協助的積極性調動起來。問題是，村干部憑什么有積極性來協助縣鄉完成這些“天下第一難”的工作？
村干部從來不是中國正式權力結構中的一員，村干部不是公務員，也不拿工資，而是不脫產的、拿誤工補貼的、由村民選舉出來的村民當家人。問題是，當前村級并非完全自治，即使村民自治制度也是國家安排的制度，鄉鎮對村一級有指導的權力，且村干部待遇等事是由國家來規定的，甚至村財也是鄉管的，村干部行使權力是否合法，也是由地方政府來判斷的。因此，縣鄉兩級為了完成面向千家萬戶農民的難事，就會想方設法調動村干部積極性，讓村干部作為縣鄉的代理人來完成國家任務。這個時候的制度安排，在縣鄉—村干部—村民的關系中，表現為（縣鄉—村干部）—村民的關系，其中，（縣鄉—村干部）是聯結在一起形成的共同體，縣鄉因為有了進入到村莊中的代理人，就有能力來做到信息對稱，從而有能力完成針對千家萬戶的難事。
縣鄉要讓村干部加入到完成國家任務的利益共同體來，就要在制度和機制上進行創新，其中的一個重要方面是將村干部完成國家任務與其個人利益捆綁起來，比如按時完成協稅任務就給予獎勵，甚至提成。按時完成任務越難，獎勵就越高，提成就越大。十分困難時，縣鄉還會創造出村干部的剩余權索取機制，比如稅費任務的包干制，或征地拆遷中地上附著物補償的包干制。縣鄉除了明文規定的激勵以外，還會形成很多默許的村干部權利，這些權利就可以極大地激發村干部協助縣鄉完成任務的積極性，村干部雖然是村民選舉出來的，卻形成了（縣鄉—村干部）—村民的結構，而不是或不再是縣鄉—（村干部—村民）的結構。
取消農業稅后，國家開始向農村轉移資源，自上而下的資源轉移會與自下而上的爭資跑項結合起來。爭資跑項者，無論是村干部還是村民，都是通過關系向自上而下的各個部門要資源。名義是公的，實際上資源下達是與私人關系聯系在一起的，這樣一來，自上而下的資源就可以滋養壯健一個越來越強固的自下而上的利益群體，從而使國家支農資源越來越難有效使用。我們稱這種格局為“分利秩序”。簡單地說，自上而下的資源轉移若沒有得到資源最終受益群體（即農民）有主體性的響應，即主動參與，這樣的資源分配就是無效的，不僅無效，而且這種資源分配還有可能帶來腐敗。
村干部的角色與一個時期的國家中心任務及這個中心任務下面的地方實踐有關。不能只從制度規定來看村干部應該做什么和怎么做，核心是，制度本身是有多面性，且在制度背后還有體制、機制可以發揮作用。中國當前正處在史無前例的高速變化過程中，制度本身的穩定也未必永遠是好事，正是治理中的各種體制機制創新為中國奇跡創造了條件。
中國鄉村發現網轉自：學習時報2015年10月22日
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