“十四五”時期鄉村建設作為鄉村振興的重要抓手，要邁出實質性的步伐，取得實質性的效果。鄉村建設在“十四五”時期具有特別重要的意義，主要體現在幾個方面。一是鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的需要；二是找準抓手，大力推進鄉村振興的需要；三是鄉村建設對于進一步擴大國內需求，暢通內循環和主循環具有重要的作用。通過鄉村建設行動，使“三農”基本盤更牢，對于提高農民福祉，提升鄉村的功能也具有特別重要的意義。
多維定位與內在邏輯
鄉村建設行動的“建設”意義是寬泛的，既包括涉及鄉村生產生活和人居環境等方面的硬件建設，也包括鄉村公共服務保障等方面的軟件建設。“行動”意義也是獨特的，主要體現各類機制和相關支持政策的落實落細落地方面。
鄉村建設的目標是多維的，方式是多樣的。鄉村建設歷史維度和階段性特征明顯，從時間跨度看，鄉村建設涉及長時段全過程的鄉村發展。鄉村建設的歷史深縱維度豐富，廣義鄉村建設與各階段的鄉村發展存在全面吻合關系。在“十四五”規劃提出鄉村建設總體要求下，結合鄉村建設的具體實踐，鄉村建設的范圍除一般硬件軟件建設方面外，還需擴展到鄉村文化建設，鄉村數字建設，和鄉村人才建設等方面，這些都是鄉村建設的重要范疇。鄉村治理機制的完善同樣也是鄉村建設的重要方面，對鄉村建設的運作起重要的機制支撐作用，廣義的鄉村建設與推進鄉村振興的總體內容一致。另外，公共政策的制定與落實同樣包含在建設行動之中，這是鄉村建設行動中軟件建設的重要方面。
鄉村建設的內在目標，是提升鄉村的價值功能。鄉村建設也是城市價值外溢與鄉村價值同步提升的過程，公共產品穿行原理是鄉村建設的重要內在邏輯，鄉村建設行動的場域發生在鄉村，但是鄉村建設行動的性質在很大程度上是非農經濟活動向農村的延伸，其建設的主要資金來源也是來自于非農領域，甚至主要來自較高梯度級別的城市領域。鄉村建設行動的資源動員和經濟屬性方面總體上具有公共性、穿行性、均等性等特征。分稅制財政體制對城鄉區域協調發展和鄉村建設起到了獨特作用。鄉村建設是政府投資和公共產品生產方式的再引導。
鄉村建設要解決“為誰建設，依靠誰建設”的問題。當前鄉村振興和鄉村建設最重要的背景是鄉村人口仍處在流動未定型狀態，在鄉村形態未趨穩定的情況下抓鄉村振興和鄉村建設，必須要考慮城鎮化的進程和鄉村人口的去留問題。我國城市化率已達63.89%，我國還處在城鎮化進程上升期，但是城鎮化也需要歷史耐心，不論是在城鎮化進程之中，還是城鄉空間比例和人口比例達到穩態時，鄉村總會有一定規模的人口。在城鄉關系的系列變遷中，農民還會減少，但是農民不會消失，鄉村在變化，但鄉村不會消滅，在鄉村嬗變中考慮鄉村建設問題最終還須權衡城鄉關系。
城鄉關系結構與鄉村內在結構變化決定鄉村建設的方向和重點。同時鄉村建設的層次性、階段性也是理解鄉村建設維度的重要方面，要在現代要素入鄉與鄉村融合的關系中，體現鄉村建設全面系統性，階段層次性，地域差異性。
在這種條件下考慮鄉村建設行動，必須全域一體考慮大規劃和城鄉未來結構比例問題。在未來城鄉版圖關系中，某些鎮村還是需要按城鎮化的方向考慮未來發展，要把在農業區特別是受生態紅線控制和耕地紅線控制范圍內的縣鄉鎮作為鄉村建設行動推進的重點來抓。當鄉村建設集中在鄉村內部時，則要按鄉村自身的特色來抓，保持鄉村特色和鄉土品位，重塑城鄉版圖和城鄉經濟結構。
還要正確看待人口外流，農民參與和空心化等等問題。真正從底層視角思考“鄉村建設為了誰，依靠誰”的問題。在雙向流動的結構關系中，形成農民進城與資本下鄉間的切換機制。鄉村建設要考慮長時段變動因素，考慮產業結構關系。在農民主體參與鄉村建設的問題上，一方面要尊重農民的選擇，另一方面要正確理解和處理農民主體性問題，鄉村建設真正的受益主體還是農民，所以需要從建設目標設計和最終效果上體現尊重農民主體性，主要通過調節利益關系來處理農民主體性問題。第三，在某些領域還是需要改進鄉村動員方式，調動農民積極性、主動性和創造性參與到鄉村建設行動中去，鼓勵引導農民在政府購買公共服務的框架下以有償勞務參與或籌資籌勞等方式參與家門口直接受益的公益項目建設。還要處理好農民主體與其他主體的關系。農民外出務工的特點不同，有些鄉村的就近區域，城鎮化建設就在家門口，這些區域農民的公共需求和生活環境需求呈現不同特征，要以城鄉一體建設的方式綜合考慮鄉村建設。
鄉村建設還需要尊重自然規律和文化慣例。遵循城市現代要素入鄉和城鄉要素互動規律，與尊重鄉村自然規律和鄉村經濟發展規律的并不矛盾。一般要素在經濟層面上起作用時，鄉村建設又涉及多層面的要素問題，其中文化同樣是一種重要要素。農耕文明、地形地貌等都需要得到尊重，保護鄉村地形起伏的獨特價值。避免千村一面，要根據地形地貌特征順勢而建，不搞大拆大建，不搞整齊劃一。鄉村生命共同體、全生命周期、鄉土風貌個性特點等方面要體現綠色、低碳、自然、野趣特點。鄉村建設可達到景點效果，但不可刻意進行人工美景打造，鄉村以自然、偏遠、靜野為美。避免用城市建設思維規劃鄉村建設，規劃建設的理念上要處理好面子和里子的關系，處理好內容與內涵的關系，綠色發展與傳統村落關系，讓傳統村落的美留住鄉愁鄉戀鄉景。
鄉村建設行動的幾組關系
一是城鄉資源配置關系。鄉村振興和鄉村建設的密鑰在城鄉融合，關鍵是城鄉兩端協調發力。從長期來看，發展城市和非農經濟有利于提高“以城帶鄉”的實力和水平，但是在一定時期城鄉公共資源配置仍然是城鄉發展的優選序和協調一致的重要關系問題。這方面需要提高協調處理能力和水平。
二是公共資源與社會資本的關系。盡管在當前階段或未來較長時間，鄉村建設的重要方式和主體力量是公共財政投入，但目前農業新型經營主體的發展開始處于活躍成長期，家庭農場和農民專業合作社等新型組織，是社會資本入鄉的重要領域，這些社會資本也在通過慈善活動捐款參與鄉村公益建設，或者直接投資建設鄉村。社會資本投資是對公共資源投入鄉村建設的補充。企業人士投資對接鄉村建設活動，參與方式可以是完全有償的方式進行，如以政府購買鄉村建設項目的方式進行，還可通過投資平臺轉引社會資本，再通過政府相關投資平臺盤活農村資源，將農村資源包裝開發。從鄉村走出來的成功企業人士，通過萬企幫萬村的聯建活動帶動鄉村建設發展也是一種重要方式。總之社會資本可以起到穿針引線的重要作用。
三是當前與長期的關系。鄉村建設重在當前，而真正的落腳點是未來，主要原因是當前鄉村多處于流動未定型狀況，在農民流動和鄉村非穩態的情況下抓鄉村建設，重點和落腳點始終要用未來觀抓好當前。鄉村建設有很多是慢變量，不可一蹴而就。要著眼當前，緊盯未來推進鄉村建設行動。鄉村建設的布局一定要符合未來需求，搞鄉村建設要有未來可持續性，要長期管用，避免重復建設。部分鄉村仍然存在未來城鎮化的可能性，兼顧紅線問題和建設指標權下放后綜合調配的問題，重整城鄉建設用地結構關系。同時在長期中注重階段性，達到富裕程度時的鄉村建設又會不一樣。鄉村建設要與鄉村長期的自然環境和氣候條件相適應。
四是普遍性普惠性與地域差異性的關系。保底性、普惠性、均等性的民生保障類公共服務直達鄉村每一受益個體，基礎性設施應通則通、能通則通。硬件和軟件建設都需跟著農民走，基礎性的建設全面通達的同時也需注重基礎設施的集聚和集約效應，鄉村學校建設也要注意重新歸片建設，同時也要方便學生上校。要均等覆蓋的前提下，也要考慮鄉村區域稀疏狀況的變化趨勢，疏密有度推進鄉村基礎設施建設。
鄉村硬件建設方面要按照鞏固、提升、擴展的路徑加以推進，鞏固前期與鄉村建設相關的基礎設施項目及公共服務均等化成果，按新的需求標準進行功能提升，同時按鄉村建設新需求擴展其建設范圍，提高建設標準。
鄉村建設行動的基本路徑
一是在城鄉融合發展的大框架下謀劃鄉村建設行動。將鄉村建設行動方案納入“多規合一”范圍，提高“多規合一”的科學性和前瞻性水平。規劃中要注重城鄉經濟版圖圈層關系以及城鄉人地密度比例關系的合理化，鄉村建設的整體規劃要注意各類鄉村建設項目的統合關系。基于城鎮化圈層的經濟版圖變化確定鄉村建設的重點區域，同時也注重耕地紅線保護與建設規劃調整的可能性，規劃清晰分明的城鄉空間布局。在城鄉空間規劃的基礎上，確定鎮村發展規劃和村莊小規劃，重點是做好農村集體經營性建設用地改革，農村宅基地改革和宅基地確權登記等基礎工作，分類歸并調控利用村內集體建設用地指標，解決好鄉村建設行動中的用地問題。處理城鄉協調大規劃和鄉村小規劃的全域網絡關系，協調設計鄉村土地規劃與綜合建設規劃，從規劃的層面避免重復性建設，避免無效投資。
二是結合區域特點構建鄉村建設的梯次網絡。鄉村建設不光是村莊的建設，還包括縣鄉兩級層次的基礎設施建設與聯通。要形成上至集鎮下至自然村莊的網絡建設體系，以及縣鄉村梯級架構關系。縣級也是鄉村建設的重要龍頭，縣內全域選擇推進特色鄉鎮建設，在鄉村建設中行政村只是從鄉村治理層面上加以考慮，村莊建設的落腳點還須延伸到自然村落各類基礎設施建設中去。
三是進一步補齊短板，全面與重點建設一體推進。“十四五”期間鄉村環境治理與優化提升仍然是鄉村建設的重要方面。鄉村基礎設施建設、鄉村生產條件改善方面，主要在美麗鄉村、水電路網氣基礎設施等方面鞏固升級，并在數字鄉村和設施農業方面擴展延伸。同時將硬件建設的范圍擴大至原始村莊之中，重點是基本農田生產條件的改造，主要是高標農田建設，還要圍繞新型經營主體，積極推進設施農業建設，將農村路網電網水網向新型經營主體規模經營區域延伸，數字鄉村建設和鄉村人才隊伍建設都列入鄉村建設的大類之中加以推進。圍繞新型經營主體和新型經營模式的新需求，提高基礎設施細血管式的通達率。
四是著眼未來鄉村形態變化，從總體上推進未來村莊建設。鄉村規劃建設主要尊重農民流動規律，跟著農民需求走，考慮鄉村建設的真實需求，鄉村建設同樣要體現鄉村公共聚集性特色。針對不同村莊的“存廢”趨勢，在不搞大拆大建的前提下，對空心村以歷史的耐心讓其自行演化，對這類村莊不搞無效投資建設。
五是因地制宜、因時制宜分片分類分階段推進鄉村建設行動。鄉村建設是行動而不能是運動，要避免一刀切。鄉村變遷是一個慢變量，既要克服冒進激進思想，又要把握時機積極穩妥推進。公共服務均等化直達農戶和相關農村人口時，要確保應通則通全覆蓋。根據區域發展趨勢和未來發展規劃，同時注意選擇和確實鄉村建設的重點片區分類推進。根據鄉村不同區位確定不同類別鄉村，進行不同類型的鄉村建設。鄉村硬建設項目和通達標準應該因人而異、因村莊而異。同時要處理好原住農民、未來農民和未來村莊的關系。
六是統合鄉村建設中的政府職能部門關系。處理好鄉村建設行動各層級間的條塊統分關系，各級黨委下的農辦和鄉村振興局統合鄉村振興和鄉村建設的全盤工作，同時要理順鄉村振興局與其他黨政相關部門的關系，協調處理農業農村局、自然資源局、財政局等相關部門的涉農職能，優化條塊關系，在全黨全社會共抓鄉村振興的大格局中發揮引領作用。區鄉兩級亟待加強農經和農技兩大職能部門和相關機構的建設。在鎮村兩級組織層面，要重點解決“上有千條線、下面一根針”的條塊關系問題。處理好協調合作關系和資源整合關系，形成良好的統合機制。
七是建立鄉村建設績效評估制度。將鄉村建設行動方案實施情況的考核納入鄉村振興戰略實施的總體考核之中，不搞多頭考核，提高考核的系統性、完整性和精準性，加強鄉村建設監督管理，完善質量保障機制，確保項目建設質量，嚴格政府購買公共服務參與鄉村建設的管理。實行項目制清單式管理，對重大安全項目實行終身負責制。
（作者系中共湖北省鄂州市委學校教授;來源:《中國鄉村發現》2022年第3期）
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