2024年3月，習近平總書記在湖南省主持召開新時代推動中部地區崛起座談會時強調，要“大力發展縣域經濟，形成新的增長點”；4月在重慶主持召開新時代推動西部大開發座談會時，習近平總書記進一步提出要發展各具特色的縣域經濟，培育一批農業強縣、工業大縣、旅游名縣，促進農民群眾就近就業增收，因地制宜推進城鎮化進程。縣域經濟是我國經濟的重要組成部分，統計數據顯示，截至2023年，我國縣域面積接近國土面積的90%，縣域人口占全國人口的52.5%，縣域經濟體量達到全國GDP的38.1%。縣域經濟具有完備性的綜合經濟體系，是國民經濟在縣域空間的“全息投影”，宏觀經濟的各項指標都可以在縣域經濟中得到反映，宏觀經濟運行的各種規律也可以在縣域經濟運行過程中被觀察到。可見，縣域經濟是國民經濟的微觀基礎。充分認識發展縣域經濟的重大意義，因地制宜地發展和壯大縣域經濟，以發展縣域經濟為抓手形成新的經濟增長點，對于新時期推進城鄉融合和區域協調發展、實現鄉村全面振興和全體人民共同富裕，具有深刻的現實意義。
一、深刻認識縣域經濟發展意義
黨的十八大以來，發展縣域經濟成為促進城鄉融合和區域協調發展、解決“三農”問題的重要抓手。《國務院辦公廳關于縣域創新驅動發展的若干意見》《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》等一系列文件的相繼發布，將縣域經濟的重要性提升到事關現代化發展全局的突出位置。現階段，面對數字經濟等高新技術快速發展的客觀條件，面對實現鄉村全面振興、全體人民共同富裕的實踐要求，大力發展縣域經濟具有必要性和必然性。
（一）縣域經濟作為新經濟增長點的功能凸顯
第一，縣域經濟是創新驅動下產業升級的重要載體。近年來，很多縣域依托本地資源優勢，借助國家支持縣域經濟發展的“東風”，加速傳統產業升級與新興產業培育，成功打造了一批新興產業集群，成為國家經濟結構優化的重要陣地。截至2023年，全國已有139個縣（市）被認定為國家級創新型試點，這些地區在智能制造、生物科技、新能源技術、新材料研發等領域展現出了強勁的增長潛力。
第二，數字經濟的蓬勃發展為縣域經濟提供了彎道超車的機會。數字經濟與縣域經濟的深入融合，擴寬了縣域經濟發展的可能性。在數字經濟的賦能下，縣域傳統產業，如農業、制造業等，得到向智能化、網絡化轉型的機會。通過物聯網、大數據、人工智能等技術的應用，縣域內的傳統產業得以更好地對接產品和要素市場，將傳統意義上的劣勢轉變為優勢，同時基于縣域內生產要素價格偏低的傳統優勢，實現產業經濟的彎道超車。
第三，縣域經濟是綠色生態經濟的主戰場。綠色發展理念在縣域經濟中的深入實踐，不僅促進了生態環境保護，也開辟了經濟增長新途徑。隨著“綠水青山就是金山銀山”理念的深入人心，生態旅游、綠色農業、清潔能源等產業在縣域經濟中快速崛起。尤其是那些擁有獨特自然資源和文化遺產的縣域，通過打造生態旅游精品線路、發展生態農業觀光園等措施，不僅促進了地方經濟的綠色發展，還有效提升了居民生活質量，實現了經濟效益與社會效益的雙贏。
（二）縣域經濟發展成為鄉村全面振興的結果和重要支撐
第一，縣域經濟是帶動鄉村經濟發展的“火車頭”。縣域經濟是連接城市與鄉村的橋梁，其發展水平直接關系鄉村的經濟基礎是否穩固。作為鄉村振興重要組成部分的鄉村產業發展，是縣域經濟發展的主要體現。通過優化產業結構、培育特色優勢產業，縣域經濟能夠帶動農業現代化，促進農產品加工、鄉村旅游、電子商務等新興業態的發展，為鄉村提供穩定的經濟增長點。這種產業結構的升級有助于打破單一農業依賴，增強鄉村經濟的抗風險能力，是鄉村全面振興的物質基礎。國家統計局數據顯示，2020年至2023年中國農業科技進步貢獻率從60.7%上升到62.4%，這個數字的背后，很大程度上是縣域經濟引導下現代農業投入要素增加和農業產業鏈延伸的體現。
第二，縣域經濟發展有利于實現資源優化配置與城鄉融合。在城鄉融合發展過程中，縣域經濟發揮了橋梁和紐帶作用。隨著縣域經濟的壯大，縣城及周邊鄉鎮逐漸發展成為吸納農村剩余勞動力、資本、技術和信息的重要平臺，同時也成為城市資源向鄉村輻射的前沿陣地，促進了城鄉之間的互動與融合。例如，浙江省在“千萬工程”的推動下，通過小城鎮和美麗鄉村建設，大大促進了城鄉要素的雙向流動，累計吸引超過3000億社會資本投入鄉村，帶動了近百萬農民就業，浙江的城鄉收入比連續多年下降，城鄉一體化進程明顯加快。
第三，縣域經濟發展為鄉村文化振興創造了條件。縣域經濟的特色化發展促進了鄉村文化的保護與傳承。以云南麗江古城、四川閬中古城等為代表的縣域，通過挖掘和保護地方文化遺產，發展文化旅游，不僅帶動了當地經濟增長，還促進了傳統文化的活態傳承，增強了鄉村文化的吸引力和影響力。按照農業農村部《關于拓展農業多種功能促進鄉村產業高質量發展的指導意見》，到2025年全國鄉村休閑旅游年接待游客人數將達到40億人次，年營業收入達到1.2萬億元，而縣域特色文化旅游是其中的一大亮點。
二、精準識別縣域經濟發展難點
總體來看，近年來我國縣域經濟取得了長足發展。但是，對標以人為本的新型城鎮化建設要求，以及城鄉融合和區域協調發展的高水平目標，當前我國縣域經濟發展依然存在很多問題，實現縣域經濟高質量發展還有很長的路要走。
（一）產業結構單一且轉型升級困難
當前，雖然一部分縣域實現了經濟高質量發展，但更多的縣域依然未能完成產業的轉型升級，仍然存在高度依賴傳統農業、資源開采或勞動密集型制造業的問題。這些傳統產業往往附加值較低，抗風險能力較弱，受自然災害和市場風險影響較大，一旦遭受風險沖擊，整個縣域經濟都將面臨嚴峻考驗。比如，以傳統農業為主的縣域，當遭遇大面積自然災害或農產品價格波動時，廣大農民的利益往往難以保障；以資源開采和勞動密集型制造業為主的縣域，在遭遇國際大宗商品價格波動或出口國貿易壁壘時，縣域經濟往往會遭受重大損失。
然而，這些縣域要實現產業轉型升級又面臨諸多現實困難。在資金和技術方面，縣域經濟體往往融資渠道有限，技術創新能力和研發能力薄弱，難以支撐轉型初期的大量投入，導致產業轉型升級難以啟動；在人才方面，當前縣域地區普遍面臨人才流失的問題，在大城市的虹吸效應下，縣域地區普遍缺乏吸引和留住高級管理人才、技術人才的能力，導致縣域經濟的轉型缺少人力資本的支撐；在市場機制方面，部分縣域地區對高新產業的支持政策不明確，且相比大城市，縣域地區的市場機制也不夠健全，導致資源分配效率偏低，新產業、新業態難以快速成長。
（二）人才流失與智力支持不足
經濟要發展，人才是基礎。但是，當前縣域地區普遍存在人才流失的問題，這使得縣域經濟的發展成了“無根之水”“無本之木”。與城市地區相比，縣域地區在諸多方面存在劣勢，不可避免地導致縣域內的優秀人才自發地向城市地區集聚。縣域地區對人才吸引力不足，關鍵受到以下四個方面的影響。一是縣域地區的薪資待遇與城市地區存在差距。縣域地區的產業主要集中在一二產業，其就業崗位的工資與城市地區服務經濟下的高薪崗位相比，存在不小的差距，這導致縣域內無論是高技能勞動力還是低技能勞動力，都想去城市“分一杯羹”。二是縣域地區職業發展的機會有限。相較于城市提供的多樣化的職業發展路徑和廣闊的晉升空間，縣域地區就業崗位的“天花板”往往較低，職業發展機會較少，這導致優秀青年人才不愿意留在縣域地區發展。三是縣域公共服務水平偏低。我國不同地區的公共服務水平往往跟行政級別掛鉤，與城市地區相比，縣域地區的公共服務水平相對偏低，這體現在教育、醫療、養老、文娛等各個方面。公共服務水平偏低導致優秀人才對于在縣域地區發展有諸多顧忌，即使一些青年人才有心建設家鄉，但為了讓孩子有更好的受教育條件、父母有更好的醫療資源，往往也會放棄在縣域地區發展。四是觀念和認識上的偏見。長期以來，我國城市大量集中各種優勢資源，成為先進、優秀、前沿的代名詞，這使得社會上產生了一種不客觀的認識，即認為縣域地區都是落后、封閉的，在縣域地區就業就意味著這個人“沒有出息”。這種觀念嚴重影響了縣域內人才的就業選擇，使得很多原本適合在縣域內就業的人才流向城市。
（三）基礎設施落后與投資環境不佳
近年來，雖然我國大部分縣域地區在交通、通信、能源等基礎設施建設方面取得了卓有成效的進展，但是與城市地區相比，尤其是與發達地區的城市相比，縣域地區在產業發展的基礎設施條件上依然存在不小的差距。尤其是對于那些計劃承接東部地區產業轉移的中西部縣域，其本身所處的地理位置在交通運輸方面就存在劣勢，加之基礎設施不完善，使得這些縣域承接產業后，產業的交通運輸成本和交流溝通成本大幅提高，這在很大程度上抵消了中西部縣域內資源要素價格偏低的優勢，導致承接產業的競爭力不明顯。
相比基礎設施的不足，部分縣域的投資環境不佳是更加嚴重的問題。由于市場機制相對不健全，以及一些觀念落后的問題，部分縣域的投資環境與城市相比有很大差距，導致很多有投資能力的企業家不愿意到縣域內發展產業。這種差距主要體現在四個方面。一是政策支持不明確。部分縣域地區對產業發展的支持政策不夠明確和連貫，如稅收優惠政策、土地使用政策等，可能隨著縣域政府領導的變更而發生變化，這增加了產業投資的不確定性，打擊了投資者對縣域產業發展的信心。二是融資渠道有限。產業發展必然需要金融支持，但縣域地區金融體系相對薄弱，尤其是對于中小企業來說，貸款難、融資貴的問題十分突出，這大大限制了中小企業的發展和擴張，阻礙了縣域經濟的壯大。三是行政效率偏低。當前，部分縣域仍然存在對于企業家重視程度不夠的情況，沒有讓企業家得到應有的尊重。對于企業的投資行為，政府反應不積極，行政審批程序復雜、耗時長，增加了企業的時間成本和運營成本，還會在企業家隊伍中形成不良口碑，阻礙其他企業家到縣域內投資。四是法律環境不完善。相比城市地區，縣域地區內的社會網絡關系在經濟發展過程中發揮了更大作用，知識產權保護、合同執行等保護企業權益的法律保障體系相對不健全。對于在縣域內缺少社會資本的外來企業家而言，這無疑降低了他們的投資信心和安全感。
三、有效化解縣域經濟發展難題
當前，縣域經濟發展所面臨的問題錯綜復雜，既受到內部條件的限制，也涉及外部環境的影響。要解決這些問題，不可能僅靠某一方面的措施，而是需要全方位、多角度地研究對策。只有為縣域經濟的發展創造良好環境，讓縣域企業家在產業發展的舞臺上發光發亮，才能在縣域經濟中產生新的增長點，從而進一步激發我國經濟的活力。
（一）進一步優化縣域產業結構
雖然當前縣域產業發展面臨多方面的困難，但是從縣域經濟發展的角度來說，優化縣域產業結構、發展具有地方特色的優勢產業、形成具有競爭力的縣域主導產業，是各個縣域發展必須破解的難題。只有在縣域內形成主次分明、優勢明顯、結構合理的產業體系，才有可能形成新的經濟增長點，從而提升縣域經濟的核心競爭力。
我國縣域數量眾多、縣情差異很大，因此對于優化縣域產業結構，不存在一個“標準答案”，而是需要各個縣域基于自身優勢，因地制宜地規劃產業布局。具體來說：地處大城市周邊的縣域可考慮利用區位優勢，積極融入城市圈的建設，通過承接大城市的部分轉移人口、產業和功能，成為城市體系的一部分，在區域一體化發展中推動經濟增長。對于在農業方面具有優勢的縣域，可將縣域經濟發展的重點放在保障國家糧食安全上，如此一來，即使這類縣域在GDP比較上存在劣勢，但在支持國家發展的功能上不可或缺。同時，這類縣域還可以積極發展農村二三產業，延長農業產業鏈條，以現代化的農業帶動縣域經濟發展。對于具有資源優勢的縣域，則可利用自身優勢培育特色經濟和支柱產業，做到“人無我有”“人有我優”，以特色產業帶動縣域經濟發展。
（二）強化縣域經濟的科技和人才支撐
縣域經濟要發展，科技和人才必不可少，而人才又是先進科技融入縣域產業發展的基礎。因此，強化縣域經濟的科技和人才支撐，歸根結底還是要想方設法吸引和留住人才，讓這部分人才為縣域經濟的高質量發展服務。
當前，面對縣域人才大量流失的普遍困境，各個縣域都需要加大人才隊伍的建設力度，出臺能帶來實效的“硬舉措”，增強縣域地區對人才的吸引力。具體來說，一是為愿意在縣域內發展的人才制定專門的優惠政策。這類政策可以包括稅收減免、住房補貼、子女教育等。對縣域內的人才予以專門優待，不僅能提升他們在縣域內的生活質量，增強他們在縣域內發展的意愿，更能讓他們感受到被尊重，從而愿意為縣域經濟發展出力。二是在縣域內為人才搭建職業發展平臺。通過建設科技園區、產業孵化器、研發中心等平臺，為縣域人才提供施展才華的空間，讓他們在獲得高收入的同時也獲得個人職業生涯的成長，從而心甘情愿為縣域發展作貢獻。三是強化對人才的培養。人才不是生來就具備某種特殊的能力，而是在學習和實踐中不斷成長，最終成為人才的。因此，對于在縣域內發展的人才，政府部門不能置之不理，任其自生自滅。可通過與高等院校、職業學校等機構合作，建立起長期穩定的人才培養模式，不斷提升縣域人才的技能水平，使其能夠更好地為縣域經濟發展服務。四是進一步完善縣域內的公共服務，尤其是教育、醫療和養老服務，為縣域營造一個宜居宜業的環境，使在縣域內發展的人才沒有后顧之憂。
（三）改善縣域的營商環境
與相對不完善的基礎設施相比，不良的營商環境對縣域經濟發展的危害更大。基礎設施不完善只是會在“量”的層面上削弱縣域產業的競爭力，但不良的營商環境會在“質”的層面上損傷縣域經濟的活力。因此，進一步優化和改善縣域營商環境是破解當前縣域經濟發展難題的重點工作之一。
總體來說，各個縣域需要充分認識營商環境對縣域經濟發展的重要性，通過簡化行政程序、提高服務效率、維護公平競爭、加強法治保障、創新體制機制等措施，為縣域經濟發展吸引更多資源，激發縣域市場活力。一是提高行政服務效率，簡化企業注冊、項目審批、稅務登記等流程，盡可能實現線上辦理、一站式辦理，在降低企業辦事成本和時間的同時，也表明政府充分尊重企業家的態度，形成良好的社會風氣。二是明確政策導向。縣域政府部門應在充分研究后，發布清晰、穩定的產業扶持和招商政策，明確稅收優惠、用地支持、財政補助等具體措施，讓有意在縣域內投資的企業家對未來縣域內的產業發展有比較可靠的預期，從而提升企業家在縣域投資產業的信心。三是完善法律法規。縣域內的人際關系相對城市來說更加復雜，對于在縣域內投資的外來企業家來說，由于沒有當地社會網絡的支持，他們的權益很容易受到侵害。因此，縣域政府部門需要加快建立健全地方性法規，保護企業的合法權益，打擊侵犯知識產權、商業秘密等違法行為，營造風清氣正的市場環境。
（作者系中國社會科學院旅游研究中心學術顧問、中國社會科學院農村發展研究所黨委書記、研究員；中國鄉村發現網轉自：《中國黨政干部論壇》2024年第5期）
(掃一掃，更多精彩內容！)
