縣域經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的基本單元，也是中國式現(xiàn)代化的底部支撐?？h域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的底色，直接決定著中國現(xiàn)代化建設(shè)的成色。四川省和東部發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展對比，關(guān)鍵的差距在于縣域經(jīng)濟(jì)，最大的增長潛力在縣域經(jīng)濟(jì)，突出的發(fā)展特色也在縣域經(jīng)濟(jì)。如何發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)？從國內(nèi)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，實(shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，將一些省級或市級的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)限下放給縣級政府，成為發(fā)達(dá)地區(qū)，乃至欠發(fā)達(dá)地區(qū)促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要政策工具。從當(dāng)前情況看，一些研究對于擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的實(shí)際效果還存在著質(zhì)疑。但從政策方向看，精簡政府的管理層級，賦予基層政府更多的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)限，無疑是符合服務(wù)型政府的建設(shè)方向的。關(guān)鍵是如何擴(kuò)權(quán)？在放權(quán)的同時(shí)構(gòu)建協(xié)同的政策配套措施，更有效的促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。
一、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的核心政策機(jī)理
從浙江等發(fā)達(dá)地區(qū)以及我省強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)政策文件的文本內(nèi)容看，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的核心政策機(jī)理主要有以下幾個(gè)方面：一是政策最終作用對象看，主要是圍繞市場經(jīng)營主體的微觀生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)和居民的民生基本公共活動(dòng)，也就是利企和便民兩個(gè)重點(diǎn)對象；二是政策作用方式看，主要是以減少政府間行政流轉(zhuǎn)和審批環(huán)節(jié)，加快政府公共服務(wù)效率；三是政策傳導(dǎo)機(jī)制看，主要是通過強(qiáng)化縣級政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)籌能力以及資源配置能力，加強(qiáng)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)能來實(shí)現(xiàn)；四是政策的實(shí)施機(jī)制看，主要是在試點(diǎn)改革的縣域，以提出申請—部門授權(quán)—能力建設(shè)—監(jiān)督實(shí)施的方式推進(jìn)。
從更深層次的政策動(dòng)機(jī)探究，縣域的擴(kuò)權(quán)改革應(yīng)該是破除制約縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制障礙，進(jìn)一步激活多元市場主體的發(fā)展動(dòng)能和保障和完善民生公共服務(wù)。因此，問題倒逼是擴(kuò)權(quán)改革的出發(fā)點(diǎn)，自下而上的改革訴求是改革的著眼點(diǎn)，高質(zhì)量發(fā)展的績效顯現(xiàn)是改革的落腳點(diǎn)。
二、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣面臨的復(fù)雜困境
擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的改革在各地已經(jīng)推進(jìn)多年，也在促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展上取得了一定的成效，但也面臨一些深層次的復(fù)雜困境。從調(diào)研了解的情況看，主要存在以下幾個(gè)方面的問題。
一是改革進(jìn)入了深水區(qū)，授權(quán)的難度加大。前期幾輪對縣級政府的放權(quán)，省市層面能夠放的權(quán)限已經(jīng)下放，現(xiàn)在需要進(jìn)一步下放的權(quán)限，或者涉及需要突破現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的行政許可事項(xiàng)，加之近年來部門立法工作的推進(jìn)，一些部門權(quán)限又以法律法規(guī)的形式固化，改革調(diào)整的難度進(jìn)一步加大。
二是涉及的部門較多，牽涉復(fù)雜的主體關(guān)系。由于擴(kuò)權(quán)改革涉及較多的部門，一些下放的權(quán)限本身就和該部門的資金、項(xiàng)目相捆綁，改革就必然涉及主體利益關(guān)系的調(diào)整。同時(shí)，一些省級部門該事項(xiàng)本身存在中央和省級政府之間權(quán)限動(dòng)態(tài)調(diào)整。如何下放權(quán)限十分考驗(yàn)改革的路徑實(shí)施路徑設(shè)計(jì)。
三是承接下放事權(quán)的能力建設(shè)不足，每一項(xiàng)權(quán)限下放的背后，是一整套的事權(quán)管理制度安排，以及涉及的人、財(cái)、物的投入體系建設(shè)。一些縣級政府本身的管理能力的建設(shè)和權(quán)限下放所要求的管理能力之間尚存在差距，容易出現(xiàn)權(quán)限下放后“接不住和管不好”的問題。
四是縣級政府的改革動(dòng)機(jī)和政策設(shè)計(jì)的初衷之間存在一定偏差。從縣級政府角度看，擁有更多的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“自主權(quán)”是其最直接的改革訴求。但是，自主權(quán)和權(quán)限下放之間并不能簡單的劃等號，一些權(quán)限下放給縣級政府，并不能完全實(shí)現(xiàn)縣級政府“自主”的目的。自上而下的改革和自下而上的訴求之間還存在一定的偏差。
三、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣政策的系統(tǒng)優(yōu)化
在協(xié)調(diào)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，縣域作為破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要突破口，亟待在保持?jǐn)U權(quán)強(qiáng)縣政策核心政策機(jī)理的同時(shí)，對其進(jìn)行系統(tǒng)的優(yōu)化，主要有以下五個(gè)方面的系統(tǒng)結(jié)合：
一是擴(kuò)權(quán)改革同其他改革的系統(tǒng)結(jié)合。擴(kuò)權(quán)改革不應(yīng)該成為孤立的改革，而應(yīng)當(dāng)同正在推進(jìn)的城鄉(xiāng)融合改革，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革，縣域營商環(huán)境和投融資模式改革等改革內(nèi)容深入融合，相互促進(jìn)，還要考慮同正在承擔(dān)的國家以及省級的各項(xiàng)試點(diǎn)改革的協(xié)同推進(jìn)，相互配合。縣級政府要找準(zhǔn)擴(kuò)權(quán)改革同縣域重點(diǎn)改革領(lǐng)域之間的契合點(diǎn)和切入點(diǎn)，選擇適宜的綜合改革推進(jìn)方向，實(shí)現(xiàn)改革方案的一體化設(shè)計(jì)和改革推進(jìn)的一體化實(shí)施。
二是擴(kuò)權(quán)改革同縣鄉(xiāng)政府能力建設(shè)的系統(tǒng)結(jié)合。縣鄉(xiāng)政府身處政府體系末梢和國家—社會(huì)連接點(diǎn)，其能力建設(shè)是國家治理體系優(yōu)化的關(guān)鍵。縣級政府要利用好擴(kuò)權(quán)改革的契機(jī)，將事權(quán)下放同縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)綜合改革，編制人員整體優(yōu)化，政府職能轉(zhuǎn)變以及相關(guān)管理制度的重構(gòu)系統(tǒng)結(jié)合起來進(jìn)行考量?？h鄉(xiāng)政府要注重行政效率提升和服務(wù)意識優(yōu)化，特別是要避免事權(quán)的下放造成新的機(jī)構(gòu)膨脹和人員編制增長的內(nèi)生傾向。
三是擴(kuò)權(quán)改革同企業(yè)營商環(huán)境和民生保障優(yōu)化系統(tǒng)結(jié)合。企業(yè)是縣域高質(zhì)量發(fā)展的微觀主體，民生問題是高質(zhì)量發(fā)展的政策指向。只有立足企業(yè)和群眾的現(xiàn)實(shí)需求考量，才能更為精準(zhǔn)的提出擴(kuò)權(quán)改革的政策需求清單。也只有立足于營商環(huán)境和民生保障，才能真正體現(xiàn)擴(kuò)權(quán)改革的政策績效。承擔(dān)擴(kuò)權(quán)改革任務(wù)的縣級政府要立足現(xiàn)實(shí)問題，從企業(yè)和群眾迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)提出事權(quán)、財(cái)權(quán)以及必要的財(cái)力保障等系統(tǒng)的改革清單。省級改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門和權(quán)限下放的部門要給予改革配套必要的資金和項(xiàng)目投入，確?？h級部門事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力的動(dòng)態(tài)均衡。
四是擴(kuò)權(quán)改革同對外開放合作的系統(tǒng)結(jié)合。高質(zhì)量發(fā)展的縣域經(jīng)濟(jì)是開放合作的經(jīng)濟(jì)體系，縣域經(jīng)濟(jì)既要充分發(fā)揮自身比較優(yōu)勢，又要積極融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系。特別是在行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)適度分離的新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，擴(kuò)權(quán)改革不應(yīng)該是向單個(gè)縣級政府的孤立授權(quán)，而應(yīng)該探索向具有區(qū)域經(jīng)濟(jì)開放合作關(guān)系的多個(gè)縣級政府的聯(lián)合授權(quán)。同時(shí)，縣級政府在行使下放的權(quán)限時(shí)，也可以探索建立區(qū)域聯(lián)合的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)限的履行實(shí)施機(jī)制。
五是擴(kuò)權(quán)改革同縣域經(jīng)濟(jì)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)能的系統(tǒng)結(jié)合。需要明確的是，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革只是觸發(fā)和推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的外部制度條件，更為關(guān)鍵的還是要通過改革激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)能。從縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展高質(zhì)量發(fā)展典型范式看，城市群創(chuàng)新帶動(dòng)，產(chǎn)業(yè)集群驅(qū)動(dòng)、區(qū)域融合驅(qū)動(dòng)以及特色資源驅(qū)動(dòng)是幾種典型的發(fā)展范式，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革要積極探索同縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展范式之間的系統(tǒng)協(xié)同和政策傳導(dǎo)，最終實(shí)現(xiàn)改革效果的積極呈現(xiàn)。
四川縣域數(shù)量眾多，發(fā)展水平和資源稟賦差異巨大，是探索不同類型縣域擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革的天然政策試驗(yàn)地。我們相信，在包括擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革在內(nèi)的系統(tǒng)改革的驅(qū)動(dòng)下，四川的縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展必然走出一條具有巴蜀特色的改革和發(fā)展道路。
（作者系西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國西部經(jīng)濟(jì)研究院副院長。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)三農(nóng)問題研究團(tuán)隊(duì) 公眾號）
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