摘要：從20世紀90年代引入“治理”到2012年后“治國理政”概念的確立，反映了“治理”這一概念的創造性轉換。這一轉換的根源和內生動力是中國政治實踐。隨著治國理政和治理現代化的提出，我國在治理實踐中獲得治理自覺，尋求符合中國實際并具有目標導向的治理之道。近二十年來，我國基層治理創新積累了豐富的經驗，并開始從治理實踐中獲得“治道”，主要表現為人民具體化、目標責任制、辦事簡約化、對象精準化、重心下移化、方式集成化和鏈條節點化。隨著基層治理的深入推進，還需要在基層治理創新中繼續尋求具有長遠性和穩定性的治理之道，包括激發活力、減輕壓力、強化動力、提升能力和注重合力。
關鍵詞：治理 治理創新 治國理政 治道
20世紀90年代，“Governance”在引入國內時被翻譯為“治理”，主要強調治理是一種活動，這種活動既不同于過往“統治”話語框架下的活動，也不是西方“治道”的再現。它是在中國的制度框架下面臨新形勢進行的一種新的治理活動。這種治理活動是一個探索和實踐過程。只有通過基于中國大地上的實踐活動，才能逐漸認識和把握治理的內在依據、原則和規律。近二十年來，中國的治理實踐積累了豐富的經驗，需要加以總結和提升，將經驗提升為原則和規律，從而使創新經驗具有可學習、可復制和可推廣的屬性。與此同時，只有通過對“治道”的尋求，才能減少一些盲目行動，獲得更多的治理自覺。
一、在治理現代化命題下提出“治道”
20世紀90年代，隨著對外開放的擴大，與國際交流的增多，國際組織經常使用的“治理”一詞進入學術界。對“Governance”如何翻譯，學界存在不同看法。最開始引入這一詞匯的學者將其翻譯為“治道”。在他們看來，這一詞匯背后有其內在的價值目標和制度體系。其核心理念有兩個方面：一是多些治理，少些統治。由此將統治和治理區別開來。統治更多的是國家政權通過強制性力量進行社會控制，主要是維護國家政權和國家秩序；治理更多的是有效處理經濟和社會發展中的問題，促進經濟社會發展。從這個意義看，治理這一詞匯對于中國有很強的現實意義。改革開放以來，我國啟動大規模現代化建設，面臨許多新情況新問題，需要有效加以處理。只有有效處理經濟社會問題，推動經濟社會發展，才能更好地維護國家政權和穩定。二是多中心治理。“Governance”這個詞在相當程度上與西方國家發展經驗相關。這就是隨著市場經濟發展會產生一個市民社會，從而帶來公民參與，由此導致國家的民主化。統治只有一個政治主體，治理則是多個主體，體現的是多元主義價值。對于這一層含義，中國學人在相當程度也持接受態度，源于西方的“市民社會”理論一度流行。
筆者在1997年第1期的《政治學研究》上發表論文《GOVERNANCE：治理的闡釋》，認為：根據中國文化，“道”一般是指事物運動的內在依據和規律。Governance主要指公共權力的運用形式、方式和手段，譯為“治理”更好。“治理”重視形式，“治道”重視原則和依據。后來，學界流行的是治理，而不是“治道”。特別是“治理”一詞進入政治實踐層面，成為政治生活中的高頻詞。
“Governance”譯為“治理”而不是“治道”，并在中國實踐中得以廣泛流行，主要有三個方面原因：一是“Governance”是個外來詞匯，有其特定的含義，其中有的部分可以接受，有的部分不適用中國。如“多中心治理”在相當程度是基于西方國家經驗，簡單照搬并不適用于中國。筆者及其所在機構于1997年在湖北省黃梅縣進行“村治實驗”，當時面臨的一個最大現實是，村支部書記是“第一把手”，處于領導地位。這一現實與外來的“多中心治理”是不兼容的。在中國治理實踐中創造的“黨建引領”經驗也說明在中國的治理實踐中必須發揮黨組織的核心和引領作用。二是20世紀80年代以來，中國的經濟發展迅速，同時產生了大量新的社會問題需要處理。這些問題用傳統方式來處理已難有成效。人們更為迫切的需要是通過新的合適的方式和手段去處理問題，是一種問題導向。三是中國正在發生巨大的變革，無論是西方理念，還是中國傳統，都不足以滿足中國治理實踐的需要。只有通過實踐，不斷創造經驗，在經驗的基礎上加以總結和提升，才能獲得治理之“道”。
新世紀以來，中國的治理實踐不斷深化，積累了豐富經驗。特別是隨著國家治理體系和治理能力現代化命題的提出，中國的治理創新迅速推進，“中國之治”取得了巨大成就。與此同時，在治理實踐中，各種創新層出不窮，有的可學習、可復制、可推廣，有的只是一時之策，甚至是應景之作。一些地方治理創新樣本的周期與領導任職的周期同步，表現為“人走政息”。還有一些治理創新被稱為“偽創新”。更重要的是治理提升到治國理政的層面，涉及總體方向和原則問題。“中國治道”的命題由此被提了出來。只有尋找“治道”，治理才更有合理性、正當性和可持續性。
“治道”是基于實踐，反映普遍規律和發展方向的原則和依據。它表現為雙重導向：一是問題導向，即“治道”內在于解決問題的治理活動之中，而不是之外，具有應用性；二是目標導向，即解決問題的思路要符合理想化的目標。國家治理體系和治理能力現代化命題的提出，便反映了這一特征，即既要解決現代化進程中的治理問題，又要符合治理現代化的目標。不解決問題的目標是空洞的，沒有目標的解決問題是盲目的。
從20世紀90年代引入“治理”到2012年后“治國理政”概念的確立，反映了“治理”這一概念的創造性轉換。這一轉換的根源和內生動力是中國政治實踐。正是中國從“階級斗爭為綱”轉向大規模的現代化建設，面臨各種新情況新問題，從而提出了治國理政的內在要求。而原有的政治話語已遠遠不能適應政治實踐的需要。“治理”一詞作為一個國際流行詞的引入，正契合了中國政治實踐的要求。由于“治理”一詞是因為中國政治實踐的需要而引入的，之后必然遵循和服從中國政治實踐的邏輯，從而發生轉換，賦予中國政治意義。這一轉換是創造性的，既突出了中國政治的主體性，又根據中國政治實踐的需求賦予新的含義。對“Governance”原有的“道”有汲取，更有舍棄。
由治理現代化命題產生的“治道”既是基于中國實踐，也是基于中國政治制度和政治發展的特性。治理現代化是根據中國治國理政的需要和走向提出來的，反映了中國政治的主體性和對多種資源的汲取。首先，治國理政要堅持和完善中國特色社會主義制度，中國共產黨領導是社會主義本質特征。國家治理體系和治理能力現代化是對治國理政的要求。由此明確了治國理政的性質，反映了中國政治的主體性和國家治理的目標性。其次，治國理政充分汲取了中國傳統文化資源。在中國文化中，“治”與“治國”緊密相連，所謂“齊家治國平天下”；“治”與“亂”相對，只有通過人為的有效的“治”才能避免“亂”。最后，治理現代化充分汲取了外來思想中的有益元素，并實現了創造性轉換。中國的社會治理體系定位于“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”。這一治理體系不是多中心的，各個治理主體處于不同地位，它反映了中國政治制度的特色和要求，但它與中國傳統的單一治理主體和模式又有很大的區別。
正是基于中國治理實踐，我國根據中國政治制度和國家治理現代化的要求，獲得了治理的自覺，有了對國家治理現代化的深刻認識，確立了中國治理的總體原則和方針，開始形成既符合中國實際又面向未來的治理之“道”。
二、在基層治理創新中獲得的“治道”
“治理”一詞由一個學術詞匯進入中國政治實踐過程，最初主要是在基層領域。這是因為，我國的改革開放是從基層開始。基層既是與人民生活聯系最為直接的部位，也是國家計劃經濟體制中最為薄弱的部位。在黨的工作重心發生轉變的過程中，農村基層率先突破了人民公社體制，拉開了改革開放的序幕。鄧小平指出，改革的“目標是調動基層和工人、農民、知識分子的積極性。這些年來搞改革的一條經驗，就是首先調動農民的積極性，把生產經營的自主權力下放給農民”。隨著改革開放的深化，特別是社會主義市場經濟體制的建立，人們的利益關系發生重大變化，社會矛盾增多，人民的權益意識增強。基層社會出現了一系列新情況新問題，需要通過創新基層治理加以有效解決，將矛盾化解在基層。二十多年來，我國基層治理創新積累了豐富的經驗，并開始從治理實踐獲得“治道”，即治理的依據和規律，使得治理創新形式具有可學習、可復制、可推廣的屬性。其主要表現為：
1.人民具體化。治理是人為的活動，涉及為什么人而治的根本性問題。中國很早就有民本主義思想。“民惟邦本，本固邦寧”，但總體上看，傳統社會的治理以統治為主，民是客體，統治者是主體。政權與人民的關系是治人與治于人的關系。在社會主義國家，人民成為政治主人，但在相當長的時間里，人民被抽象化了，將人民整體與具體個人割裂開來。胡錦濤提出以人為本的科學發展觀，強調經濟發展要以人為本，執政黨和政府活動要以人民利益為本。黨的十八大以來，強調人民至上，人民就是江山，江山就是人民，更加突出人民的主體地位。由此構成了中國治理的基本原則和依據，即“以人為本，人民至上”。所有治理活動都是為了讓人民過上幸福美好生活。人民不再是抽象的整體，而是由一個個有著不同利益的具體的個人組成的集合體。這一特點在基層社會治理中表現得尤其突出。在單一制國家，國家層面的治理更多的是以人民整體為對象，要對人民共同利益進行匯聚，作出決策。基層層面的治理則直接面對具體的個人。只有針對每個具體的人的治理，才能獲得有效性。
2.目標責任制。治理是一種有目標的活動。在傳統社會，社會事務簡單且主要為社會自我調節，所謂“皇權不下縣”。改革開放以來，社會事務急劇增加，政府職能增多，大量公共事務需要基層政府和組織加以調節。農村改革中出現的“包干制”進入基層治理領域，并擴展為目標責任制，即在一定時間內完成一定目標，實施者承擔相應責任。目標化治理的重要特點是在進行治理活動之前，便要根據一定原則精神和實際情況，制定要達成的目標，并根據目標選擇和確立合適的治理方式和手段，確定治理者的相應責任，根據履職履責情況給予獎勵或懲罰。目標不同，效果不一。目標化治理的要求是目標的科學合理。面對新冠肺炎疫情，我國設立“清零”目標，基層治理根據這一目標分工負責實施。我國對新冠肺炎疫情的治理能夠取得較好的成效，與設立的“清零”目標密切相關。
3.辦事簡約化。簡約化是將大量事務化繁為簡的治理。中國傳統社會治理具有簡約化的特性，如黃宗智提出了“集權的簡約治理”的概念，但傳統社會，為數不多的社會事務主要是由社會自我調節的，政府只是管那些社會管不了也管不好的少量事務。現代社會是一個復雜社會，而且大量事務需要政府處理。傳統社會的人可以終生不與官府交往，而現代社會必須與政府交往，如蓋各種公章。隨著政府管理的事務增多，政府分工日益細致，政府機器運作日益復雜。個人面臨復雜的高度分工的政府機器，難以應對。在單一制的層級治理體制下，特別需要通過基層治理將大量政府事務和運作程序化繁為簡。復雜的政府事務在面對個人時簡單化。近些年，我國普遍出現的政府辦事窗口集中、市民辦事“最多跑一次”的治理創新等，都反映了辦事簡約化的基本理念。
4.對象精準化。精準化治理是一種以治理目標精準為導向的治理活動。在相當長時間，我國的基層治理有兩個特點：一是以完成自上而下的政府任務為導向；二是粗放化治理，即只要完成相應任務而無論對象和后果，由此造成的是政府治理的自我循環，效果不突出。中國在脫貧攻堅中的重要創造是“精準脫貧”。過往的貧窮是普遍性貧窮，政府主要是依靠普遍性的政策整體推進。而在脫貧攻堅階段，貧困對象具有很強的地區和個體差異性。普遍性的政策脫貧已遠遠不夠，必須精準確定差異化的對象，分類施策，一地一策，一村一策，甚至一戶一策，實行靶向治理。精準化治理具有普遍性。治理愈精準，治理水平愈高。從我國對新冠肺炎疫情的治理中可以明顯看出治理的地域差異性，但總的趨向是精準化治理。
5.重心下移化。我國是單一制國家，治理結構表現為上下垂直性。層級愈向上，權力愈大，資源愈多。改革開放以來，創新活力在基層，增多的事務在基層，大量矛盾在基層。基層政府和基層組織權小責大，難以有效處理基層事務，基層治理空虛。特別是基層政府和基層組織直接參與經濟事務，是利益相關者，基層群眾往往以越級上訪的方式表達利益訴求。因此，在單一制國家，在不改變上下結構的前提下，簡化層級，將治理重心下移到基層，權責資源對等，形成縱橫雙向結構。如廣東省清遠市推進“重心下移”改革，將公共資源配置到距離村民最近的鄉鎮和村委會，將村民自治單元延伸到村民小組，收到了較好的成效。治理重心下移具有趨勢性。
6.方式集成化。我國是單一制國家，存在“條條”和“塊塊”之間的關系。所謂“條條”，即由中央到地方自上而下地垂直管理，治理特點是高度分化和專業化；所謂“塊塊”，即地方的地域性管理，治理特點是高度綜合化和集成化。基層治理最具有“塊塊”治理的屬性。在相當長時間，我國基層治理的方式較為單一，主要依靠的是自上而下的行政化治理。改革開放以來，特別是近年來，我國基層治理方式日益多樣化，治理工具箱的工具增多。先是有村民自治和居民自治，之后強調自治、法治與德治相結合，再增加了智治，強調黨建引領、多元參與等，都反映了基層治理方式日益增多并集成運用，由此滿足日益多樣化和復雜化的治理需求。
7.鏈條節點化。改革開放前，實行垂直化的管理體系。改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制的建立和經濟社會發展，社會生活日益復雜，人們的橫向社會聯系日益增多，基層治理體系呈“縱向到底、橫向到邊”的縱橫結構。基層治理的橫向聯系形成一個由不同環節構成的治理鏈條，構成全鏈條治理。這一治理鏈條具有關鍵性影響的節點。只有把握住關鍵節點，整個鏈條才能有條不紊地持續運轉。基層治理中的“最后一公里”便屬于關鍵性節點。只有通過“最后一公里”，之前的努力才能見成效。
三、由基層治理創新探尋“治道”
治理是一個不斷解決問題的永無止境的過程。習近平指出：“一個國家治理體系和治理能力的現代化水平很大程度上體現在基層。基礎不牢，地動山搖。要不斷夯實基層社會治理這個根基。”近年來，我國通過基層治理創新解決了許多問題，取得豐富的經驗，獲得了有價值的“治道”，但基層治理是國家治理的一部分。許多問題僅僅依靠基層治理是難以解決的，它涉及國家體制和機制問題。基層治理現代化必須與國家治理現代化同步，并且要在國家治理現代化的整體框架下推進。隨著我國基層治理創新實踐的深化，暴露出基層治理的不足，許多基層治理創新難以為繼。問題和不足之處在基層，解決問題卻需要基層和國家的共同努力，以探尋新的且更具有長遠性和穩定性的“治道”。
1.激發活力。治理是將無序變為有序的活動。有序是活中有序。中國正在由一個封閉靜止的農業社會向開放流動的工業社會轉變。如何在治理中保持基層的活力，是一道難題。統治和管理都是基于固定和固化，乃至于僵化，治理的理想目標是激發社會活力。1978年，鄧小平發表題為《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的重要文章，指出：“當前最迫切的是擴大廠礦企業和生產隊的自主權，使每一個工廠和生產隊能夠千方百計地發揮主動創造精神。一個生產隊有了經營自主權，一小塊地沒有種上東西，一小片水面沒有利用起來搞養殖業，社員和干部就要睡不著覺，就要開動腦筋想辦法。”他還指出：“調動積極性是最大的民主。”改革開放以來，我國發展市場經濟，推進基層民主，促進社會參與治理，從根本上都是為了激發基層和廣大人民群眾的活力。西方人將中國政治體制概括為“威權韌性”。殊不知，中國的國家韌性正來自社會的活力。當然，經濟社會發展中會不斷產生和面臨新的矛盾和問題，且主要表現在基層。基層治理基于解決問題，習慣于單一的甚至強制性手段，很容易將治理回歸到過往的“管理”軌道，從而抑制社會活力的迸發。在中國，人民既是國家的主人，也是財富的創造者。不斷激發人民群眾的活力，調動人民群眾的積極性，應該成為中國“治道”的基本要素。
2.減輕壓力。我國屬于單一制國家，實行自上而下的治理。這種治理方式很容易形成將工作壓力都壓向基層的壓力型體制。改革開放初期，為了調動廣大農民的積極性，廢除政社合一的人民公社體制，設立村民委員會，實行村民自治。六屆全國人大常委會委員長彭真在審議并通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的講話時強調，不要給村民委員會頭上壓的任務太多，否則會把它壓垮，但是村民委員會作為國家的基層建制組織，必然會承擔大量的行政事務。隨著經濟社會發展，自上而下的行政任務大量要求基層政權和基層組織承擔。盡管20世紀90年代以來，壓力型體制及其產生的問題開始引起重視，但是尚未能找到破解壓力型體制的有效辦法。這造成許多基層治理創新不是基于基層治理的內在需要，而是迫于完成自上而下的任務。基層治理創新本身也需要創新。一些地方合理劃分事權，設立事務清單，實行“加X”的考核目標，有助減少壓力。有一定壓力但不能負擔過重的常態化治理應該成為治理的長遠之“道”。
3.強化動力。基層治理創新是一個永無止境的過程，需要強大的動力機制，驅動人們不斷尋求治理創新。在單一制國家，基層位于國家與社會的交接處。在壓力型體制下，基層治理處于被動地位，缺乏主動性，更難有創新性。強化基層治理創新的動力需要從兩個方面著力：一方面，基層治理需要有足夠的空間和一定的自主性，獲得體制性的內動力。在國家治理體系中，基層既是最接近群眾的部位，也是社會矛盾產生的位置。基層治理主體最熟悉當地情況，最了解民眾的需求，也最能因地制宜落實和貫徹國家大政方針，推動基層問題的解決。另一方面，基層治理創新需要必要的激勵，獲得環境性的內動力。基層治理創新是基于治理的內在需要，而不是簡單地完成任務。這種治理創新因為走在前面，往往會與既有的體制和要求不盡一致。這就需要給予基層治理創新以必要的激勵，營造鼓勵創新的良好環境。中國共產黨領導的一條重要經驗就是示范引路。通過示范，引導人們學習和推廣。只有充分調動基層的主動性、積極性和創造性，才能創造可復制、可學習和可推廣的治理經驗。強化基層治理創新的內動力是中國持續獲得有效治理的“道”。
4.提升能力。在國家治理體系中，基層位于最低層級，也是基礎性層次。隨著經濟社會發展，基層治理的任務日益繁重，人民對基層治理的要求愈來愈高，迫切需要提升基層治理能力：首先，提升政治領導能力。基層治理直接與民眾接近，民眾從基層治理行為看執政者。執政為民成為基層治理的基本原則。其次，提升綜合治理能力。基層以上的治理具有專業性，基層治理具有綜合性，對綜合素質要求更高。最后，提升資源能力。長期以來，我國基層治理處于權力小、責任大但資源少的緊約束狀態。為滿足人民日益增長的美好生活需要，基層治理的重點是為民服務，但為民服務需要相應的資源。在基層治理現代化進程中，需要進一步完善治理體制，通過治理重心下移，將治理資源配置到最接近人民群眾的地方，權力與責任對等，責任與資源相配。能力建設既是基層治理創新的必要條件，也是治理現代化的應有之“道”。
5.注重合力。在相當長時間，我國的基層治理主體比較單一。隨著經濟社會發展和治理創新，基層治理主體增多。我國基層治理體系表現為“黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與”。在多種治理主體存在的情況下，特別需要通過相應的平臺和方式將各種力量整合為一體，形成合力，相互配合而不是相互抵消。在我國基層治理實踐中，繼民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督之后，專門提出民主協商，便是通過民主協商的方式將各種治理主體聚合起來，共同商議。基層治理創新中的“共謀共建共管共評共享”，突出“共”，目的也是凝聚共識，形成合力。“合”是治理共同體建設所要遵循的“道”。
（作者系華中師范大學中國農村研究院院長、教授、政治學部部長，教育部首批文科“長江學者”特聘教授。中國鄉村發現網轉自：《行政論壇》2022年第2期）
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