題記：2023年7月13-14日，中國環境和資源經濟學協會（CAERE）第二屆學術年會在北大國發院舉行。本屆年會由北京大學國家發展研究院主辦，并得到能源基金會（中國）的大力支持。年會聚集了來自康奈爾大學、西北大學、香港科技大學、清華大學等海內外知名高校的250多位學者，共同探討環境和資源經濟學的新動向和新挑戰。本文根據北京大學現代農學院教授、新農村發展研究院院長、發展中國家科學院院士黃季焜的主旨演講整理。
今天我主要談糧食安全問題，談糧食安全就不能不談農民增收，并且，糧食安全也需要與農業永續發展結合起來。
縱觀過去四十多年我國糧食產量增長情況，以及糧食產量、播種面積和單產之間的關系，我們可以得出這樣的結論——提高糧食產量不是靠擴大種植面積，而是主要靠提高單產。很遺憾的是，現在的一些政策只是片面強調糧食面積，與過去發展經驗存在偏差。
通過單產不斷提高，我國糧食總產也隨之提高，才使得我們能在過去的四十多年時間里，把原本非常有限的耕地分出一部分來生產經濟作物、畜產品和水產品，糧食播種面積的占比從80%下降到70%。這10%的變化對中國農業經濟和農民增收影響巨大，農業結構也隨之發生了巨變。
過去四十多年，我國糧食生產年均增長超過2%，比同期我國人口年均1%的增長高1倍以上。因此在保障糧食安全的前提下，我國將有限的耕地進行優化，改變了糧食作物一枝獨秀的局面，經濟作物、畜產品、水產品百花齊放。糧食單產水平的提高，再加上經濟作物、畜產品、水產品等高附加值農產品的擴容，農業總產值增長也超過5%，這對農民增收和改善國民消費結構都非常重要。
一、高值農業與農業的全要素生產率增長
我這里講的“高值農業”占比，是指蔬菜、水果、畜產品和水產品在農業總產值中的占比。過去幾十年，我國農民增收與高值農業發展關系緊密。保障糧食安全是國家戰略和目標，農民增收和共同富裕更是黨的奮斗目標。因此，增加農民收入，必須在保障口糧安全的情況下，大力發展高值農業。
過去四十多年，我國農業總產值（扣除物價變化）年均增長5.4%。其中有60%來自全要素生產率的增長，約40%是投入增長。投入增長包括土地等資源投入、勞動投入和資金投入。從數據呈現的結果看，勞動投入在下降，資金投入在上升。
我們現在講綠色發展，綠色發展意味著不能靠高投入來實現高增長，要在節省投入的情況下也能實現高增長。要實現這一目標，我認為主要靠全要素生產率的增長。在上世紀80、90年代，我國農業全要素生產率年均增長超過3%，現在接近3%。全球范圍來看，農業全要素生產率年均增長約為1%左右，高的時候達到2%。由此可見，我國農業全要素生產率的增長水平已相當高。
基于我的研究結果，農業全要素生產率增長主要靠四大驅動力，即制度創新、技術進步、市場改革、農業投入。
制度創新非常重要，土地等生產要素、生產方式和農產品市場等制度安排都可以進行創新。制度創新通常不需要很多投資也能創造價值，比如改革初期的聯產承包責任制。
技術進步需要投資，但投入不大、作用巨大。目前農業研發投資只有200多萬億，是農業農村領域財政投入約兩萬多億的零頭的零頭。過去我國糧食產量增長很大一部分源自技術進步。
市場化改革使農業生產結構發生很大變化，在改善農業生產要素優化配置的同時，也顯著提高了農業全要素生產率。
農業發展要靠投入，這是非常重要的。在農業投入中，基礎設施建設和提高投入品質量等方面的投入尤為重要。
二、我國農業面臨的挑戰及對策
過去四十多年農業發展取得巨大成就的同時，本世紀初以來我國農業農村發展也面臨巨大挑戰。
挑戰一：城鄉居民收入差距不斷擴大。到2004年，城鎮居民收入已經是農村居民收入的三倍多。如果按照國外經驗，這一差距問題已經相當嚴重，對社會穩定會產生很大影響。要感謝農村老百姓，在當時如此懸殊的城鄉收入差距下，仍然在農村努力地生產和生活。這一問題也引起了當時中央和相關部門的重視，從2004年開始陸續出臺了一系列政策促進農民增收。
挑戰二：糧食安全引起廣泛關注。本世紀初以來，我國農業還面臨糧食等農產品進口不斷增長的局面，到2004年農產品進口開始大于出口，之后這種貿易逆差不斷擴大，引起政府的廣泛關注。
挑戰三：資源與環境退化。過去四十多年我國農業年均增長超過5%，某種程度上是以犧牲資源環境為代價的，比如地下水位下降、土壤質量退化、農業水源污染、生態環境壓力等。這些現象告訴我們，過去農業增長方式不可持續。
如何應對上述三大挑戰？我國一直在不斷摸索。2004年是我國農業發展政策的重大轉折點，國務院開始實行減征或免征農業稅的惠農政策。到2006年，我國完全取消農業稅費（包括農業稅和各種提留費）。在本世紀初農業稅取消前，我國農民每年需要繳納的農業稅費約占農業產值的8%，因此這是一項重大的政策轉變。
2004年我國還啟動了農業補貼和收儲政策。農業補貼從糧食直補和良種補貼擴大到農資綜合補貼和農機補貼。“收儲政策”就是以最低收購價格和臨時收儲價格為主要內容的糧食價格支持政策。
為促進我國糧食增產和農民增收，也是從2004年開始，中央一號文件的再次讓位給“三農”問題，很多政策從此開始出現較大調整和變化，針對農業農村發展方面的財政投入也從2004年開始大幅增長。
在取得成績的同時，我國的農業政策也走了一些彎路。比如農業補貼政策在2012年開始封頂，這里的補貼數字是名義價格，如果按實際價格或扣除物價增長，我國農業的直接補貼已呈下降趨勢。啟動農業補貼的初衷是提高糧食生產，增加農民收入。然而我們的研究表明，農業補貼不但無法提高糧食生產，而且使農民間的收入差距進一步擴大；對良種和農資的補貼也沒能帶來實質性的促進作用。
為什么會出現這種情況？中國是農業大國，農業補貼要根據農戶種糧面積、購買良種和農資數量從中央發放到2億多農戶手中，是不可操作的；同時，再多的補貼分到2億多農戶，對農民增收作用也有限。所以，農業直補最后只能根據1997-1998年第二輪承包耕地多少來補貼，補貼對當年的糧食生產沒有影響；而且靠補貼增加農民收入這條路也是不現實的。不過既然已經走上這條路，輕言退出似乎也不太容易。因此從2011和2012年開始，我國農業補貼的水平有所下降。
對農業而言，科技興農的重要性日漸凸顯，雖然農業科技投入不斷增長，但還遠遠不夠。這也意味著在促進農業發展、保障糧食安全方面，我們還有很多政策工具和較大的提升空間。
最低保護價和臨時收儲政策在過去幾年里已在悄然改革。雖然相關改動在中央一號文件中體現的不明顯，但這些政策確實經歷了從放開到保護，從保護到再次慢慢放開的過程。比如，從2014年開始的多年內，稻谷和小麥最低保護價格不再增長，而此前的最低保護價格則是一直上漲。再比如，大豆補貼困難更多：2014年大豆取消臨時收儲政策后改為目標價格政策，但目標價格在提高國內大豆價格的同時，也提高了上大豆進口價格，因為我國85%的大豆依靠進口，中國大豆進口占全球大豆貿易約60%。如此一來，國內補貼大豆的錢最終多數流向美國和拉美國家。因此，大豆在2017年開始取消補貼政策。油菜籽和食糖的臨時收儲政策分別在2014年和2015年取消。玉米的臨時收儲政策也從2016年開始改為“價補分離”政策。
現在就剩下新疆的棉花目標價格政策和稻谷與小麥的最低收購價政策。我曾到新疆去調研，發現棉花實行目標價格也很困難。當時的目標價格是1.8萬，市場價格只有9千元，中間的差價國家要給予棉農補貼。補貼的發放涉及很多環節的工作，單是測量種植面積這一項工作就需要政府多次測量，產量的確定還容易出現舞弊等現象。
總之，我們的農業政策經歷過一段時間的坎坷和彎路。然而經過較長時間的政策回調，各項工作正在步入正軌。歷史經驗告訴我們，發展農業要靠市場、制度和技術。
三、如何看待我國的糧食安全問題？
在講糧食安全之前，我想強調如下兩個事實：首先，中國是世界主要農產品的最大生產大國。稻谷、小麥、蔬菜、水果和茶葉，中國都是世界最大的生產國。雖然我國人口占世界的18%，但2020年許多農產品產量在世界的占比都超過18%，比如稻谷和小麥分別占全球產量的28%和18%，蔬菜占比超過50%，茶葉占比接近50%，豬肉占比將近40%，雞蛋占比35%，水產占比超過50%。其次，我國是世界第二大玉米和禽肉生產國。2020年，我國玉米產量占世界的22%，再過幾年可能會成為全球做大玉米生產國。我國的禽肉生產也位居世界第二，占全球產量的16.5%，僅比美國（17.4%）低不到1個百分點。我相信，再過兩三年，我國的禽肉也會超過美國。
從糧食安全的角度看，大家都比較關注的稻谷、小麥、玉米都非常安全。所謂現在糧食安全面臨危機，目前有夸大之嫌。
未來我國糧食安全面臨的最大挑戰是水土資源的短缺。我國僅占全球淡水的5%，全球耕地的8%,都是世界水土資源最稀缺的國家之一。相關研究表明，未來50年，中國水資源短缺將更加嚴峻。在此背景下，充分利用貿易對保障國家食物安全和耕地永續利用極其重要。
我用另外一組數據進一步解讀我國的糧食安全問題。我按照人均耕地面積，將全球主要國家分為三組，分別是“人均耕地低于0.12公頃的”、“人均耕地0.12-0.26公頃”和“人均耕地大于0.26公頃的”國家。我國人均耕地面積是0.09公頃。這個圖表明，雖然我國進口的食物不斷增多，但人均凈進口很小，是同組國家進口最小的國家之一。
1990-2020年間，我國進口食用油不斷增長。這與中國人的飲食習慣有關，讓中國人改變用油習慣，肯定很難。近年來我國玉米進口也在增加，2021年達到2800萬噸，2022年略有下降。對中國這樣的大國，除大豆以外的所有農產品進口是有限的（人均進口量小）和可控的。我國的糧食安全問題，某種程度上就是大豆安全問題。令人遺憾的是，國內大豆領域的頂尖專家太少，國家對大豆研發的投入也不多，所以單產很低，農民種植大豆的經濟效益低與種植玉米等農作物。
目前我國主要是從北美和南美進口大豆。進口的大豆主要用于發展國內畜牧業的蛋白飼料和滿足對食用油的需求。中國老百姓對畜產品的需求不斷增長，如果不發展本國畜牧業就只能依賴進口。畜牧業與其他行業不同，存在多種動物疫情，一旦疫情爆發就可能影響進口，進一步威脅糧食和食物安全。從這個角度看，我國的糧食安全問題更多地是畜產品供給安全或飼料問題，而不是口糧安全。
如果中國增加進口，有人擔心全球糧食的生產能力和糧食危機風險。讓我們看看全球的糧食生產潛力。
首先，全球糧食單產增長潛力大。目前有30%的糧食來自單產低于3.5噸/公頃的國家，這樣國家有幾十個，糧食平均單產只有2噸左右，即使利用現有的技術，增加產量潛力也巨大；更何況未來農業技術還將不斷提升。
其次，全球有大量的可耕地。聯合國糧農組織預測，未來50年全球耕地還會擴大。目前全球可用耕地為35億公頃，實際利用耕地為14.2億公頃。未開發利用的可耕地主要發布在非洲撒哈拉以南國家、南美和東歐等國家。一旦大豆、玉米等農產品價格上漲，未來會有不少可耕地變為耕地。因此，我們要保障中國的糧食安全，可以考慮幫助這些發展中國家提高糧食產量，這對保障全球、中國和發展國家的糧食安全都有利。
在過去100多年里，不算俄烏沖突帶來的區域性糧食價格上漲，曾發生過兩次全球糧食危機。
第一次糧食危機是由1974-1975年爆發的中東戰爭疊加自然災害而導致的。中東戰爭使原油價格在1974-1974年從每桶約10美元迅速提高到55美元。農產品與原油息息相關，原油價格暴漲也讓農產品價格水漲船高。當時世界范圍內旱災較為嚴重，在兩個因素疊加下，糧食危機暴發。大家知道，農產品價格上漲兩到三倍，農民會把很多可利用土地變成耕地，出現了糧食過剩，糧食價格從1975年開始出現斷崖式下跌。這次糧食全球危機經歷了一年左右的時間而宣告結束。
第二次糧食危機發生在2008年，維持時間也不到一年。這次危機是能源危機疊加生物質能源發展而導致的。2007年開始出現能源危機，原油價格成倍增長；與此同時，隨著生物質能源技術的發展，當每桶原油價格超過65美元時候，玉米、糖料作物、油料作物等農產品作為生物質能源原料更合算，北美和南美等農產品主要出口國把大量的以上農產品用作生物質能源原料生產生物質液體燃料。以上兩個因素的疊加使國際市場的糧食價格在2007底到2008年9月快速增長，但這樣的現象僅維持了不到一年，到2008年秋季后價格又重新回落到糧食危機前的水平。
值得一提的是：人們擔心全球糧食危機期間糧食貿易會隨之減少的現象并沒有發生。例如，在2008年糧食危機期間，有的國家曾宣布禁止出口，持續一段時間后，禁止出口的政策又被取消了，2008年和2009年的全球糧食貿易量不降反的事實已經夠能說明問題了。只不過大多數媒體僅報道禁止出口的政策，而對這些國家都很快取消出口禁令不做任何報道，形成一種錯覺。
全球糧食危機是非常偶然和短暫的。即便是在俄烏沖突的背景下，很多國家的糧食價格仍沒有受到影響。只有那些與俄烏沖突緊密的國家，其糧食價格在短期內有所提高，但我認為這只是區域性現象。
四、如何解決糧食安全和農民收入問題：值得關注的一些近期政策措施
我們先回顧下過去四十多年是怎么發展過來的。我把農村經濟轉型分成四個階段。過去四十多年我國農村經濟轉型已經歷了前三個階段，即從以糧為綱開始，到上世紀90年代初農業生產向多種經營方向轉型，再到本世紀初以來農業勞動力在農業與非農間的分工程度的提高，目前進入了綠色高效的高值農業發展階段。回顧我國農業走過的路，我認為制度、政策、投資這些因素非常重要，同時它們出臺的順序更重要，即農村經濟轉型的每個階段都有與之相適應的制度、政策和投資。
在農村經濟轉型過程中，農業勞動生產率或務農收入不斷提高，這得益于高值農業的發展和非農就業的增長，這一趨勢在未來還將繼續，是難以逆轉的。
近年來出臺的有些政策，視乎要轉變以上農村經濟轉型發展趨勢。例如，為促進糧食生產，高值農業發展面臨諸多挑戰。又例如，目前鼓勵部分人回歸農業的相關政策是值得商榷的，因為每個村的耕地和水資源都是有限的，當務之急不是要增加農民數量，而是要削減農民數量，以此不斷提高農業勞動生產率和促進農民增收。
近年來各地促進糧食生產的一些政策措施更是值得深思，下面列舉幾個近期我在農村調研過程中發現的問題。
（1）各地政府一談糧食安全，就是要增加水稻、小麥、玉米的種植面積，這樣的思路其實不對，因為我國稻谷和小麥現在都供過于求，庫存量可供一年的消費。由于生產過剩，稻谷和小麥的價格上不去，小麥價格有時甚至低于玉米，小麥做飼料現象并不稀奇。其實在糧食方面，我們缺的是飼料糧，特別是大豆，目前我國最主要的蛋白飼料。
（2）雖然政府有關部門已注意到大豆是威脅國家糧食安全的主要農產品，但促進大豆生產的有關政策措施是不切合實際情況的。例如，大豆生產效益不高，農民缺乏種植大豆積極性，需要政府補貼。大豆畝產只有兩百多斤，玉米畝產近千斤。地里種了大豆，糧食產量馬上下滑。為了解決這一問題，在許多地方，政府補貼農民采用“玉米大豆帶狀復合種植”的生產方式，即在玉米間套種幾行大豆。其實這是很久以前農民就放棄的種植方式，因為這種復合種植的耕地、除草、收獲等田間工作需要人工作業，復合種植方式難以機械化，所以才轉成種植單一作物。
政策制定者還忽視了目前國內大豆的特征和用途，從而出現一系列現實問題。國內大豆含油率一般在15%左右，適用于制作豆制品，加工成大豆油和大豆粕不合算；進口的轉基因大豆因其含油量高達20%左右，適用于壓榨加工成大豆油和大豆粕（蛋白質飼料）。在國內大豆的生產和需求持平的情況下，國內大豆價格比進口大豆價格一般每噸要高1000元左右。當國內大豆生產超過豆制品加工需求的時候，國內大豆價格與進口大豆價格的差價逐漸消失。例如，2022年通過各種方式擴種大豆，國內生產的大豆超過了豆制品的需求，出現了補貼農民種植大豆、補貼收購大豆和補貼大豆壓榨加工使用國內大豆的現象。因此，要替代進口的大豆，首先要做的是加大研發投入，選育出含油率高的大豆，而不是現在就盲目擴大大豆生產。
（3）為保障糧食安全，許多地方出臺了支持合作社、企業等生產新型主體的政策，但其實際效果常常相反。已有的國內外研究都表明，農戶或家庭農場是最適合農業生產的主體。我最近考察了某省某縣2014年開始的糧食生產合作社改革試點，情況不容樂觀，目前除了一家合作社還在堅持運作（即使是進退兩難了）外，實施改革試點的其他合作社都消失了。企業經營糧食生產更是違背了農業生產的一般規律。例如，2022年8月我們在某省多縣對土地托管做了調研，主要結論是：
第一，經營規模擴大了，但單產也顯著下降了；
第二，地租上升，同時擠出許多種田能手從而影響了他們的生計；
第三，糧食單產從高到低依次為適度規模農戶、千畝種植大戶、合作社、土地托管的企業或供銷社。對企業而言，如果經營1000畝，假設每畝地賺100元，1000畝可以賺10萬元；如果經營面積從1000畝增加到10,000畝，即使新增的9000畝每畝只賺10元，企業還是要擴大經營規模的，因為總利潤可提高到19萬。但如果1萬畝地交給10個家庭農場，利潤肯定超過100萬。更為重要的是，政府補貼這些企業從事糧食生產，單產普遍出現下降趨勢。
（4）為了保障糧食安全，近期各地嚴禁“非糧化”，在實施政策過程中常常出現“一刀切”現象，其效果往往大不到預期的效果。我調研過在現代化的蔬菜大棚里種水稻，或者魚塘填土后種水稻和小麥等案例，發現他們確實是種了糧食，也完成了糧食種植面積的任務，但有不少是只種不收的案例：因為機械進不了大棚，人工在大棚種糧食成本太高；因為長期養魚的農戶不是種糧能手，播種后繼續田間生產作業虧本更大；因為糧食面積是統計出來的，而糧食產量往往是“計算”出來的。“一刀切”的執行方式，背離了中央制定政策的初衷。
（5）部分地方政府從“退耕還林”轉變為“退林還耕”。對地方而言，前幾屆政府把耕地變少了，現在最方便的達標方法就是變“退耕還林”為“退林還耕”。這樣的做法除了能補足耕地數量，別無他用。“退耕還林”的耕地生產力非常低，“退林還耕”也難以提高糧食生產，因為農機開不上去，即使種了糧食，收獲也非常困難。
五、未來發展和政策取向？
過去四十多年，中國經濟結構轉型過程表明在農業持續增長的同時，工業服務業以更快的速度增長，所以農業就業和農業GDP在國民經濟中的占比不斷下降，而且前者的下降速度超過后者，從而縮短了工農勞動收入差異。未來還需加快這種經濟結構轉型的速度，因為只有農業就業和農業GDP在國民經濟中的占比趨同的時候，才能消除工農收入差距，實現農民與全體國民的共同富，這是我對未來農業發展的兩大愿景之一。
要實現農民與全體國民的共同富裕或農業和工業服務業的勞動生產率趨同，任務非常艱巨。要在2050年基本實現以上目標，我們預測農業就業占比要從2020年的24%下降到2050年的4.3%，這時的勞動生產率農業比工業服務業還低20%左右，農民還是需要從事非農就業才能達到其他國民的平均收入水平。其實農業就業占比下降到4%左右的發展目標并不算很高，因為這也只相當于90年代末的日本和現在的韓國水平；但這意味著我國的農業勞動力要從2020年的1.77億下降到2050年的3200多萬，其中從事種植業的2900多萬。到2050年，即使我國保住了18億畝的耕地紅線，平均每個勞動力也只有61畝，大國小農始終是我國的國情。
這里我想強調的是：要在未來30年減少1.45億農業勞動力，任務是極其艱巨的。因為在過去30年工業化與城鎮化加速時期，我國農業勞動力也只減少1.65億。2022年受疫情和總體經濟增長減緩等影響，農業就業人數不降反增，恢復到2020年的1.7億。
要在保障糧食安全的前提下，實現農民增收和共同富裕同樣面臨巨大挑戰。過去十幾年，耕地經營規模小于10畝的農戶占比一直保持在85%以上，十年內變化不到1個百分點。耕地經營規模這么小的農戶如果種糧食，難以保障家庭足夠收入；因此，過去許多小農戶依靠有限的耕地發展高值農業，雖然市場風險大，但收入也高。現在這些小農戶如果繼續發展高值農業，不但面臨市場風險，而且還面臨政策風險。
為此，我提出保障糧食安全并實現農民的共同富裕是未來農業發展的第二大愿景。農業包括種植業和養殖業，但養殖業研究向規模化、企業化的現代化方向轉型了，原來農民增收的主要來源之一的養殖業也逐漸被資本或企業占有了，未來發展與現在的農民關系不大了。為此，我們這里主要關注種植業。
在種植業，最近我提出“二八格局”發展策略，即種植業需向“二八格局”方向轉變，才能在保障糧食安全下，實現大農小農共同富裕。大農占農戶的20%，主要生產糧食等大宗農產品以保障國家糧食安全，靠適度規模經營和政府補貼提高收入；小農占農戶的80%，主要發展高值農業以保障收入增長和國民營養改善，靠不斷完善的市場和政策支持持續提高收入。
在未來的政策取向方面，需要強調如下幾點：
第一，要真正夯實“藏糧于技、藏糧于地”戰略。“藏糧于技”的關鍵是要提高農業研發投入，目前農業研發的財政支出只有250多億，只是政府對農業農村財政支出總額的1%多些。“藏糧于地”的關鍵是提高耕地的地力，在未來能夠產出更多的糧食等農產品，但現實情況正相反——高強度地利用耕地提高糧食產量，耕地的地力和水資源短缺每況愈下。
第二，要加快農業產業高質量轉型。在保障口糧安全的情況下，農業應逐漸向現代高效綠色的高值農業轉型。
第三，要出臺實現大農與小農共同富裕的政策措施。種植應向“二八格局”轉變，建立分別針對大戶與小戶的政策支持體系。
第四，要加大實現農民與全體國民共同富裕的政策措施。需要加速發展中小城市、縣城和鄉鎮，為農村勞動力創造更多的非農就業機會。
第五，要促進中國與全球共同發展。要推進全球貿易和完善治理體系；要有應急方案，但不能按應急方案來指導我們的日常發展；要幫助發展中國家提高糧食生產。
靠什么？過去四十多年的發展與改革經驗表明，科技創新、制度創新、市場改革和投入創新是農業生產力增長的四大驅動力，它們也將是未來保障糧食安全、農民增收和永續發展的重要驅動力。在科技創新領域，要特別關注生物、數字、裝備和生態等技術；在政策創新領域，要特別關注制度、政策和投資等創新。
（作者系北京大學現代農學院教授、新農村發展研究院院長、發展中國家科學院院士；中國鄉村發現網轉自：北大國發院 微信公眾號）
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