一
在淮北調研，說到取消農業稅前農村基層吃喝風，鄉村干部都有共同的記憶，就是經常吃喝，每頓必喝酒，鎮上小飯店中午全是鄉村干部在吃喝，喝酒必有人喝醉，下午辦公就隨意了。很多鄉村干部中午喝酒后睡一下午，晚上接著喝。有一位村支書說，當年全村收取稅費提留17萬元，除上繳7萬元以外，另外10萬元都在鎮上小飯店吃喝掉了。鄉村干部在定點小飯店吃喝，一般都是掛賬，年底一次性結清。后來鄉村都沒有錢，只好打白條，直到現在仍然有白條沒有兌現。
十八大以后，中央出臺“八項規定”，解決遏制吃喝風，筆者與全國絕大多數基層干部一樣認為“八項規定”難執行，必是一陣風。吃喝哪里能剎得住呢？！雖然在“八項規定”出臺前，干部因為在外吃喝搞壞身體，惡化家庭夫妻關系的很多，干部也不喜歡在外吃喝。但吃喝本身好像也是工作，在飯桌上討論工作，商量問題，聯絡感情，表達敬意，達成共識，做出決定，似乎又是常態。能與村干部一起喝酒喝醉的鄉干部，讓村干部覺得夠義氣，村干部當然要為這樣夠義氣的鄉鎮領導賣命工作；上級領導來檢查，敢于舍命陪君子，說明真正尊重領導，可以提拔；朋友之間喝酒也表明了朋友之間的坦誠相見。喝酒并非干部喜歡喝，而是一種根深蒂固的文化。中央八項規定不允許吃喝，難啊。
沒有預料到的是，“八項規定”竟然真正治住了全國吃喝風，不僅節約了大量行政資源，而且大大改變了干部形象，改善了干群關系，也真正保護了干部的身體。這樣說來，一項好的頂層設計，對于改變基層治理是極為關鍵的。
2008年開始實行農村低保制度。剛開始時是真的很不規范。媒體報道“開豪車吃低保”，確實具有一定普遍性。筆者在全國調研也親眼見到了很多低保亂象。比如有地方將低保作為資源，讓村組干部吃低保，以補村組干部報酬不足的問題；有農戶上訪，問題無法解決，就給一個低保吃吃，謂之“維穩保”；當然還有各種“關系保”。為了讓低保分得公平，有一些地方規定凡是到達一定年齡就可以吃低保，或輪流吃低保，這樣一來，低保不僅沒有達到“最低生活保障”的政策目標，而且引發嚴重社會負面影響，成為腐敗高發領域，小低保成了大問題。國家因此對低保進行治理，大致四個方向同時著力：一是建立大數據比對系統，規定凡是有轎車、家庭成員有拿財政工資或當村干部的，都不得吃低保；二是規定低保必須要經由規定的規范程序，不能村干部說了算；三是必須公開公示；四是縣鄉職能部門必須入戶核查情況。一套組合拳打下來，農村低保成為全國最為規范治理領域，最近幾年在全國農村調研，幾乎沒有聽到關于低保不規范及因為低保不規范引發強烈社會情緒的例子。
前不久到廣西調研，鄉鎮干部在熱議高齡補貼的事情。按廣西規定，凡是年滿80歲的老年人都可以每月領取85元高齡補貼，直接打到卡上。高齡補貼顯然應當補仍然在世的老年人，若已去世就應當停發。2019年縣民政局發現，每年高齡補貼人數只增不減，肯定是有已去世老年人未停高齡補貼，便將這一情況報告縣紀委，由縣紀委來督查這件事情。縣紀委介入一查，全縣竟然有幾百名應停未停高齡補貼的情況，其中三個鄉鎮情況最為嚴重，其中我們調研的一個鄉鎮，竟然有45名已去世二、三年的老年人仍然在領取高額補貼。這督查結果，三個鄉鎮涉及到的鄉村干部，一律給予輕重不等的處分，村里受處分的是經手高齡補貼的文書和村支書，鄉鎮受處分的是民政干部，分管鄉鎮領導。我們調研鄉鎮分管副鎮長和分管人大副主席都受到了處分。分管副鎮長受到處分不久就想通了，分管人大副主席至今仍然有強烈抵觸情緒，認為自己受處分很冤。鎮民政干事說，全鎮那么多高齡老年人，我怎么知道哪個去世了？村支書也覺得這件事情與自己無關，因為上級并沒有要求隨時向民政報告本村高齡老年人去世情況。也是因為這次處分，鄉鎮干部都不愿分管民政工作，且村干部也盡可能少報低保戶，以至于上級要求各村低保人數不能低于3%。
不過，這次紀委督查整改和處分，效果卻十分明顯：第一，之前縣民政局發現高齡補貼中存在的問題，曾下文要求各個鄉鎮自查自報自整改，并追回錯發的高齡補貼，鄉村都沒有怎么理會，認為追回錯發補貼不可能。紀委一介入，所有錯發補貼立即追回來了；第二，這次紀委處分在全縣影響很大，震動很大，可以說，經此一役，高齡補貼領域存在的不規范將不復存在。
調研縣還存在比較普遍占用農田建房的情況，2020年總書記講過要堅決清退違規占用農田建房以后，仍然有19戶農戶在耕地上建房并被衛星拍到，縣鄉兩級終于第一次堅決拆除了違建，也在造成了很大震懾。
調研的另外一個鄉鎮，精準扶貧填報資料，關于貧困戶的信息必須要精準，不能有任何錯漏。精準扶貧對資料要求特別嚴格，有些信息填報難度比較大，且上報要求一變再變，耗費了基層干部極大的心血。相對來講，關于貧困戶的基礎信息還是比較容易填報的。不過，因為填報之初不認真，及缺少經驗，需要填報數據又多，填報之后修改十分麻煩，以至于全縣精準扶貧資料評分中的100分，5分基礎數據分，全縣都是零分。五分基礎分竟然一分未得，這也說明當地在精準扶貧工作之初是夠不上心的。這個時候強調工作紀律，上級進行督查，顯然是有必要的。
調研中還發現一例典型案例，就是一戶人家竟然先后以母親和兒子名義申請了兩次危房改造資金，后被人舉報才發現。申請危房改造應當經由村民代表會議討論，經過公示，且經過村委會審核，然后報鄉鎮村建辦復核審批。村建辦顯然沒有復核，村建辦可以說不知道兩位申請人是母子關系，村干部難道不知道？且村建辦本來應當到現場復核勘察的，卻沒有去。在淮北一個鄉鎮調研，鎮村建辦主任竟然連續多年批準不符合規定農戶危房改造項目，且向農民收受好處費達數十萬元之多。這個時候，紀委介入，督查工作，對于建立起基層基本治理秩序，是基礎性的，是無比重要的。
二
精準扶貧中，如果說基礎數據不準是因為責任心不強造成的，有些數據則是很難精準的。比如，廣西一位鄉鎮長講，基礎數據中有一項為農戶戶主會不會說普通話。如果填不會，在上級督查中如果發現戶主能聽懂普通話，這就是錯報信息。實際上，因為新聞都是普遍話，不懂普通話的農戶能聽甚至可以簡單說一點，這也很正常。若填會普通話，在督查中真正要用普通話來問農戶情況，農戶可能又會詞不達意。因此，地方政府在上級來督查前，就不得不將那些填寫了會普通話的農戶召集在一起，進行普通話緊急培訓。
農戶收入計算也是一件麻煩事情。比如農戶養了50只雞，賣掉30只，每只80元，收入2400元，幫扶干部上門時，丈夫說是30只，記錄在案。督查組來問妻子，妻子說賣了20只，收入1600元，這就是數據不真實。為了防止這種情況發生，在上級來督查前，幫扶干部就一定要讓貧困戶家庭成員對好口徑，不能隨便說。一旦扶貧干部將農戶家庭收入數據登記了，農戶就必須要以這個登記數據為準。問題是，雖然幫扶干部登記的農戶家庭收入數據是根據農戶一年家庭收入計算出來的，且也都是農戶自己申報的，一般農戶家庭更不用說貧困戶家庭卻很少數字化的概念，對家庭收入只有一個大概加估計，即使幫扶干部一再提醒他們記住自己一年來的收入數字，他們仍然記不住。上級來督查。鄉村干部就在旁邊流冷汗。
貧困戶有些數據也不是很好精準。比如兄弟兩個分家,之前有6畝地，一分為二，每家三畝，扶貧手冊上就登記為三畝，問題是，這個三畝只是概數，因為不同耕地肥力不同，兄弟分家時可能分到好地家庭面積就稍微減一點。比如2.8畝，實際上這2.8畝與3.2畝在產出上是等值的，因此登記為三畝也是沒問題的。但是，從扶貧手冊要求來講，將2.8畝登記為三畝是重大錯誤，是要一票否決的，這個數據錯誤就要扣除所有這一大項的得分。
更嚴厲的是關于住房保障的認定。兩不愁三保障，住房保障是關鍵。無論什么原因，仍然住在危房中的農戶是必須要納入到貧困戶中且危房是必須要改造的。如何認定危房卻是一個問題。廣西農村普遍有在內墻外再涂一層泥外墻的情況，外墻有裂縫并不等于這個房子就是危房。問題是，一旦上級督查組發現有農戶住房上有裂縫，被認定為危房，就存在精準扶貧不精準的問題，然后被通報，鄉鎮書記鎮長被免職。鄉鎮為了免責，就讓縣住建部門對農村每一棟房子進行檢查認定是否危房。河南一個縣則干脆在上級督查前將全縣全部土磚房拆掉了，而實際上這些土磚房冬暖夏涼，是子女進城后年老父母最好的居所。
精準扶貧是中心工作，是政治任務，所以容不得半點差錯。上級督查中發現一個很小的瑕疵，通報一下，縣委縣政府為表明態度就可能立即對相關責任人進行處分，比如將鄉鎮書記鎮長免職。省市督查，到鄉村，是跨級督查，省市督查發現問題了并不直接處理鄉村干部，但省市督查中發現了問題，進行了通報，縣委縣政府絕對不可能去向省市進行解釋，鄉村就更沒有解釋的機會了。縣委縣政府對省市督查的結果只能是“照單全收，舉一反三，立行立改”，首先就是對鄉村負責人進行處分，雖然有些被通報的問題只是小的瑕疵，甚至根本就不是問題。比如，有一次自治區通報一個村兩年只發展了一名黨員，說“抓黨建不實”，而實際上當地組織部門規定，一個村三年發展一名黨員就考核合格。但只要省市通報了，縣鄉村三級都絕對不可能去解釋，否則就是認識和態度的問題了。
精準扶貧是中心工作，精確扶貧以外的其他各項工作也都開始中心工作化。在鄉鎮看來，凡是上級布置下來的工作都是中心工作，所有上級中心工作都要進行督查排名。這些中心工作不僅是縣里的中心工作，而且很可能是省市中心工作，省市要對這些中心工作進行督查排名，排出紅黑榜，進行通報。省市督查形式很多，包括第三方評估，兩隨機暗訪，檢查視察等等，相對來講，上級對下級的督查，下級還有解釋機會，因為上下級之間畢竟是熟人，且有默契。若是跨級督查，出現問題就沒有解釋空間，一次被跨級督查通報，對鄉村來講，可能就面臨滅頂之災。造成滅之災的錯誤可能只是瑕疵，甚至只是一個誤會。問題是，縣委縣政府怎么向省市解釋這是省市督查組因為誤會而錯發的通報呢？
三
當前基層工作中心任務泛化，且自上而下對所有工作都有嚴格要求，配合有各級各類嚴格督查，結果就是基層政府將幾乎所有工作精力用于防錯，用于應對上級核查，用于搞形式，而基層真正重要的地方實際工作卻沒有精力去做也沒有心思去做。
在大量中心工作和嚴格督查下面，基層干部沒有安全感，天天提心吊膽，他們就不只是身累，而且心累。基層干部避禍超過盡責，這顯然不是好事情。
四
自上而下的督查可以規范基層治理，因此很有必要。過多過泛的督查則可能成為問題。督查也應有限度。
（作者系《中國鄉村發現》學術委員、湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員、武漢大學社會學院院長，武漢大學中國鄉村治理研究中心主任；中國鄉村發現網轉自：新鄉土 微信公眾號）
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