民為國基，谷為民命。糧食安全既是國家經濟社會穩定運行的重要前提，又是維護國家主權安全的堅實基礎。保障國家糧食安全是一個永恒課題，要常備不懈、防患于未然。當今世界正經歷百年未有之大變局，在新一輪科技革命快速發展的同時，經濟全球化遭遇逆流，糧食生產與貿易的均衡格局被打破，全球糧食安全風險陡增。在此形勢下，我國提出了深化供給側結構性改革，充分發揮我國超大規模市場優勢和內需潛力，構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局的破局之策。如何利用“雙循環”內外兼修，保障國家糧食安全，已成為當前亟待解決的重要課題。
新發展格局對糧食安全提出新要求
一是糧食系統韌性亟待提升。糧食系統韌性是指糧食系統在遭遇外部沖擊時的風險抵御能力，以及在遭受損害后的自我恢復能力。在各類黑天鵝、灰犀牛事件愈加頻發的背景下，我國糧食系統的應急保供能力、抵御災害能力和災后恢復能力亟待提升。例如，新冠肺炎疫情發生后曾出現短期內農資供應偏緊，對春耕造成了一定的影響。
二是糧食產業高質量發展更為迫切。推進糧食產業高質量發展，是“雙循環”新發展格局下擴大內需戰略的本質要求。我國進入中等收入國家行列后，城鄉居民消費結構不斷升級，廣大消費者對糧食和重要農產品的需求已經從“吃得飽”“吃得好”轉向“吃得有機”“吃得低碳”，粗糙劣質的糧食無法滿足人民群眾的美好生活需要。倘若有機、低碳糧食依賴進口，則不僅會對國內市場形成嚴重沖擊，而且在疫情、極端天氣等重大災難時容易受制于出口國。由此，踐行新發展理念，推動糧食產業由總量擴張向質量提升轉變，突出糧食產業低碳化、優質化、特色化、品牌化，方能在“雙循環”中更好地滿足人們對美好生活的需要，把握住國家糧食安全的主動權。
三是糧食貿易安全需要加強防范。我國在國際糧食市場的發展長期受到一些雜音和噪音的干擾和影響，嚴重阻礙了中國的正常糧食貿易和對外開放水平的提升。同時，要“跳出糧食看糧食”，糧食世界貿易既面臨著傾銷危機，也面臨著限制出口危機。就前者而言，發達國家可通過傾銷農產品導致發展中國家爆發農業危機；就后者而言，在疫情發生后，部分國家為了優先保證本國糧食安全而限制糧食出口，造成了國際糧食市場的小范圍恐慌。開拓合作共贏新局面，強化糧食貿易安全在“雙循環”背景下顯得日益重要。
當前糧食安全保障存在的問題
一是糧食產業內循環不暢。從生產端來看，由于不少耕地被用于種植經濟作物，加之二、三產業對土地的占用，導致土地資源供給受限，進而使得糧食種植面積的提升空間有限；同時，我國現階段人口老齡化加重，農村人口比例失衡，留守人口無法快速掌握現代化的農業生產技術，也無法適應現代化農業生產方式。從需求端來看，“碳達峰、碳中和”理念已深入人心，追求糧食和重要農產品的綠色低碳屬性逐漸成為新的消費風尚，但當前綠色低碳農業的發展不盡如人意。從流通端來看，倉儲物流設施智能化、自動化程度有待提升，不利于緩解糧食供求結構性矛盾；糧食產業鏈各個環節都存在著不同程度的損失和浪費，完善“產購儲加銷”協同機制勢在必行。
二是糧食產業外循環受阻。從國際貿易方面來看，受到新冠肺炎疫情、全球氣候變化等因素影響以及貿易保護主義的沖擊，部分糧食貿易出口國優先考慮本國利益，主動采取措施限制糧食貿易，導致國際糧食供給總量減少，市場價格上升明顯。聯合國糧農組織的數據顯示，2021年5月糧食價格指數高達127.1，創10年來新高。盡管7月下降至123.0，但總體上仍然處于高位。從技術方面來看，我國糧食產業的“芯片”——種子發展也面臨短板。不少發達國家已在種業領域注冊申請了大量專利，構建了技術壁壘。從交流方面來看，過去幾年中，發達國家采取的單邊主義、貿易保護主義對國際農產品貿易、糧食領域科技人才的交流與合作造成了嚴重損害。
“雙循環”格局下的中國糧食安全對策
（一）通過“內循環”確保糧食安全。
一是藏糧于地，嚴守耕地保護紅線。首先，要增強全國土地利用總體規劃的約束力，堅決遏制耕地“非農化”，嚴格管控“非糧化”；以建立健全“劃、建、管、補、護”長效機制為重點，貫徹落實永久基本農田特殊保護制度。其次，要以輪作為主、休耕為輔為基本原則，促進耕地生態環境的改善和農業資源的永續利用。最后，要促進種地養地結合，統籌考慮種養規模和環境消納能力，積極擴大種養結合循環農業試點范圍，處理好抓生產與保生態的關系，使藏糧于地戰略真正落到實處。
二是藏糧于種，助力糧食產業高質量發展。首先，按照2021年的中央一號文件“打好種業翻身仗”的要求，落實《種業振興行動方案》有關精神，進一步保護和利用好種質資源，做到應保盡保、有序開發。其次，盡快啟動種源“卡脖子”技術聯合攻關。可通過構建“研發團隊+研發平臺+企業”協同創新機制，整合全國高校、科研院所、企業的優勢力量，強化主要糧食作物、特色經濟作物等核心技術的研發工作，盡可能培育一批具有自主知識產權的突破性成果。最后，提升種業企業核心競爭力。按照領軍型企業、差別化特色企業、專業化平臺企業3個類別，有針對性地出臺激勵政策，推動各類資源、人才、資本有序向企業聚集，幫助企業搭建商業化育種體系。
三是藏糧于智，增強糧食系統韌性。一方面，構建糧食產業大數據平臺，建立健全糧食產業災害預警與防治體系。以物流倉儲智能化、風險預警常態化為主線，進一步探索物聯網、智聯網、大數據、云計算等新一代信息技術在糧食產業中的應用廣度和深度，推動糧食產業由電腦代替人腦、機器代替人力，實現對糧食生產全過程、全覆蓋的動態監測，提高糧食系統防范自然風險和市場風險的能力。另一方面，抓住糧食進口受疫情影響正經歷大調整的“機遇”，加速推進國內糧食產業向氣候智能型轉變，提升氣候變化適應能力和災后恢復能力。例如，在糧食生產功能區，以灌排水與節水設施為重點，進一步推進高標準農田建設；在旱作區，以蓄水保墑、抗旱抗逆為重點，進一步提高農田水資源利用效率。
四是藏糧于民，提升糧農種糧積極性。首先，進一步完善糧食和重要農產品市場調控政策，綜合考慮糧食生產成本、種糧機會收益、國際市場糧價等因素，合理制定最低收購價。其次，進一步擴大糧食作物完全成本保險和種植收入保險的實施范圍，增強種糧農民的抵御風險能力，并穩定其收益。最后，可基于“政府+市場”的方式，鼓勵對農業生態環境資本進行價值評估，建立生態環保成果的交易市場（如實施低碳技術發展低碳農業需要建立碳交易市場，流域上下游地區需要建立水權交易市場等），實現對種糧農民收入的生態補償.
（二）通過“外循環”確保糧食安全。
一是優化糧食進口貿易格局。一方面，用好用足WTO框架下的支持和保護措施，完善糧食進口關稅配額。既要適度提高非國有貿易進口配額的比重，為民營糧食企業的發展創造更大空間，又要適當增加高端糧食產品的配額量，滿足消費者對有機、低碳、營養糧食的需求。另一方面，推動進口渠道重心從傳統的歐美國家轉向“一帶一路”沿線國家和地區。可通過建立和培育多元化的伙伴關系，構建多元化的糧食供應渠道。在此基礎上，深化與具有地緣優勢與政治互信的“一帶一路”沿線國家和地區的合作，從而保障糧食進口來源渠道的穩定性，實現高效穩定的國際糧源供應。
二是推動糧食企業由“走出去”向“融進去”轉變。首先，深化與“一帶一路”沿線國家和地區在糧食領域的經貿合作，為培育國際大糧商，鼓勵和支持國內糧食企業“走出去”制定中長期發展規劃。其次，加強收儲、倉儲、港口、船運等戰略性物流通道建設，進而在糧食產能消化、糧食加工等方面尋找合適的合作伙伴，積極推動糧食加工“走出去”。最后，充分尊重“一帶一路”沿線國家和地區多元文化，主動加強文化交流，積極尋找國內糧食企業的企業文化與“一帶一路”沿線國家和地區風俗習慣、價值觀念的契合點，推動糧食企業由“走出去”向“融進去”轉變，從而更好地發揮出我國國際大糧商在保障國內糧食基本供給上的重要作用。
三是推動構建全球糧食安全命運共同體。首先，繼續深入推進南南合作，積極參與涉糧國際組織的倡議和活動，為實現聯合國2030年可持續發展目標作出積極努力。其次，立足國際視野，通過踐行《中國落實2030年可持續發展議程國別方案》和《中國落實2030年可持續發展議程進展報告》，為其他國家落實糧食安全保障任務提供中國智慧、中國方案，提升對國際糧食市場和價格的影響力。最后，推動構建穩定良好的糧食國際市場新秩序。尤其是在新冠肺炎疫情全球大流行期間，我國要進一步推進國際抗疫合作，并借此契機構建全球糧食安全命運共同體，合作提升全球糧食供應能力的穩定性，增強全球糧食系統韌性。
(作者宋洪遠系《中國鄉村發現》學術委員、湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員、農業農村部農村經濟研究中心研究員，何可系華中農業大學經濟管理學院副教授；中國鄉村發現網轉自：《經濟參考報》2021年12月7日）
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