摘要：鄉(xiāng)村振興工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，傳統(tǒng)治理模式已經(jīng)無法適應(yīng)新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的要求。元治理作為一項(xiàng)新型治理工具，能夠?qū)崿F(xiàn)垂直等級制結(jié)構(gòu)與水平自組織網(wǎng)絡(luò)的辨證平衡，強(qiáng)調(diào)政府控制和指導(dǎo)的必要性，有助于化解鄉(xiāng)村利益與地區(qū)利益、國家利益之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)公共責(zé)任與管理效率的結(jié)合，調(diào)和統(tǒng)一性與多樣性之間的沖突，減少外部性和機(jī)會(huì)主義行為，防止政府治理碎片化，塑造公平正義的鄉(xiāng)村振興環(huán)境。元治理的實(shí)施既需要高超的引導(dǎo)與控制，也需要多元化的治理主體和豐富的治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)通過合理分配權(quán)利、優(yōu)化決策機(jī)制、健全執(zhí)行機(jī)制、建設(shè)監(jiān)督機(jī)制來優(yōu)化鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中元治理的路徑。此外，為構(gòu)建元治理支撐體系，保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實(shí)施，還要進(jìn)一步提高鄉(xiāng)村治理主體間信任水平，培養(yǎng)村民公民意識(shí)與公共精神，加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中元治理的智慧能力建設(shè)，整合鄉(xiāng)村社會(huì)資本，重構(gòu)適應(yīng)元治理需要的鄉(xiāng)村組織。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；元治理；社會(huì)資本；垂直等級制結(jié)構(gòu)；水平自組織網(wǎng)絡(luò)
鄉(xiāng)村振興是我國繼消除絕對貧困、全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)之后全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的一個(gè)大戰(zhàn)略，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是中國共產(chǎn)黨踐行歷史使命的偉大行動(dòng)。盡管傳統(tǒng)農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)時(shí)期的士紳治理模式、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政社合一模式、集體經(jīng)濟(jì)時(shí)期的鄉(xiāng)政村治模式、市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期的多元治理模式等基本上都是經(jīng)過改造的科層制、市場化、網(wǎng)絡(luò)化治理模式在不同歷史時(shí)期的運(yùn)用，并為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但這些治理模式已經(jīng)不再適應(yīng)中國特色社會(huì)主義新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的要求。元治理這種新型治理工具在承認(rèn)授權(quán)與分權(quán)對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施必要性的同時(shí)，突出強(qiáng)調(diào)政府控制與指導(dǎo)的重要性，成為落實(shí)政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中領(lǐng)導(dǎo)地位、保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施取得成功的一種有效治理方式。
一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中元治理的優(yōu)勢和作用
自20世紀(jì)80年代開始，發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家推行新公共管理運(yùn)動(dòng)，崇尚多元化治理。但治理結(jié)果表明，西方國家長期存在的矛盾并未解決，有的甚至日益激化，多元治理失靈。為打破治理失靈困境，杰索普（Jessop B）基于英國在公共領(lǐng)域治理失靈的現(xiàn)實(shí)，對合作與競爭、開放與封閉、責(zé)任與效率、治理性與靈活性等方面的兩難困局進(jìn)行深入探究，于1997 年提出了元治理理論構(gòu)架，其目的在于重新組合當(dāng)時(shí)英國在市場、社會(huì)、民間所選擇的治理方式、治理力量以及治理機(jī)制，從制度層面和戰(zhàn)略層面重新進(jìn)行治理選擇，彌補(bǔ)多元治理模式的空白。
元治理是面向治理失效而產(chǎn)生的治理，又稱治理的治理。很多研究認(rèn)為，可以依靠元治理對整個(gè)治理過程進(jìn)行操控或者引導(dǎo)，進(jìn)而確保其規(guī)范性。元治理是根據(jù)所選擇對象的形式與力量， 對局部治理形式進(jìn)行重新組合而創(chuàng)造出的一種新型治理機(jī)制，是能使政府實(shí)現(xiàn)更高水準(zhǔn)的治理。因此，元治理是一種方法和態(tài)度，并不屬于超級治理范疇，但能夠規(guī)避各類手段在治理中出現(xiàn)的失效狀態(tài)，在一定領(lǐng)域應(yīng)用時(shí)可以產(chǎn)生某種程度的協(xié)同治理效果。
鄉(xiāng)村振興是中國特色社會(huì)主義新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)之后的又一個(gè)國家大戰(zhàn)略，傳統(tǒng)單純強(qiáng)調(diào)多元治理的模式遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)其需要，很有必要采用承認(rèn)治理中授權(quán)與分權(quán)必要性、注重強(qiáng)大政府控制與指導(dǎo)的元治理。元治理可以更好地協(xié)調(diào)各類主體間的利益，所構(gòu)建的結(jié)構(gòu)具有復(fù)雜和等級兩方面特性。政府通過頂層設(shè)計(jì)為鄉(xiāng)村振興制定規(guī)范、提供便利、進(jìn)行協(xié)調(diào)引導(dǎo)，自上而下地間接影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程，同時(shí)通過市場、網(wǎng)絡(luò)、科層等多方面的協(xié)調(diào)，使其組合實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化，并產(chǎn)生協(xié)同互補(bǔ)的效果 。
（一）元治理的優(yōu)勢
在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，與其他治理模式相比，元治理優(yōu)勢顯著。
1. 元治理更有助于保障政府在戰(zhàn)略實(shí)施中的核心地位。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵在于權(quán)利和行動(dòng)。傳統(tǒng)治理模式賦予并尊重治理主體在戰(zhàn)略高度上進(jìn)行自我管理的權(quán)利和能力。這種強(qiáng)調(diào)主體權(quán)利均等、多元共治的治理模式適合在崇尚法制、市場發(fā)育成熟的鄉(xiāng)村實(shí)施。在崇尚關(guān)系與熟人社會(huì)的中國鄉(xiāng)村社會(huì)，要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這樣復(fù)雜的系統(tǒng)工程，如果缺乏具有核心地位和權(quán)威的主體，將導(dǎo)致治理失敗。元治理強(qiáng)調(diào)核心，反對九龍治水的散裝模式，既有利于強(qiáng)化政府在多元治理主體中的核心地位，又有利于促使政府通過理念認(rèn)同進(jìn)行因地制宜的創(chuàng)新運(yùn)用，發(fā)揮科層制、市場化、網(wǎng)絡(luò)化治理模式的長處，形成治理主體間的合作。元治理的作用就是對鄉(xiāng)村中的內(nèi)部自組織進(jìn)行重構(gòu)，把各種治理主體引入規(guī)則影響范圍，對多種治理力量和形式進(jìn)行宏觀安排，使之在不同的目標(biāo)、時(shí)空維度、行動(dòng)、后果等方面實(shí)現(xiàn)相對協(xié)調(diào) ，最終達(dá)到鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)。
2. 元治理更有助于將鄉(xiāng)村振興置于法治環(huán)境。元治理強(qiáng)調(diào)垂直等級制結(jié)構(gòu)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的持久影響，要求網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)借鑒垂直等級制結(jié)構(gòu)而非全盤照搬，在明確政府在等級制結(jié)構(gòu)中權(quán)威地位的前提下，有機(jī)地將自組織過程置于法理背景，并適應(yīng)環(huán)境變化，增強(qiáng)合作主體間的協(xié)商性與兼容性，塑造合作共識(shí)與理性預(yù)期，通過規(guī)則和法制的方式處理合作主體間的各種爭議與沖突，同時(shí)承擔(dān)治理失敗的責(zé)任，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施建立權(quán)利關(guān)系的新平衡，避免發(fā)展失衡或各主體間利益分配的不公。
3. 元治理更有助于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村垂直等級制結(jié)構(gòu)與水平自組織網(wǎng)絡(luò)的辯證平衡。元治理具備垂直與水平協(xié)調(diào)的特性，垂直等級制結(jié)構(gòu)與自組織網(wǎng)絡(luò)之間關(guān)聯(lián)密切，屬于自我協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)性嵌入。元治理打破了政府與治理主體之間的獨(dú)立性，在元治理基礎(chǔ)上對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中的各種利益關(guān)系進(jìn)行融合，以國家層面的權(quán)力、干預(yù)和戰(zhàn)略來影響治理過程并為之提供折中途徑， 既可直觀展示國家權(quán)力所參與的治理結(jié)構(gòu)，又可在維護(hù)等級制的情況下強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)治理中存在的協(xié)作能力，充分給予各治理主體自治的權(quán)利，使之擁有足夠的權(quán)利來實(shí)行、終止、調(diào)整或重新構(gòu)建具備差異性的治理機(jī)制 ，進(jìn)而維系鄉(xiāng)村的穩(wěn)定與和諧，使鄉(xiāng)村處于一種向心狀態(tài)，在內(nèi)外、上下、縱向、橫向多維度互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村利益與國家利益的互融，最終在發(fā)展中實(shí)現(xiàn)共同富裕。
（二）元治理的作用
元治理作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的工具，融科層制、市場化、網(wǎng)絡(luò)化三種治理模式的優(yōu)點(diǎn)于一體，既能彌補(bǔ)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中科層制模式僵化的缺陷，又能保障市場化模式中的整體利益，還能創(chuàng)設(shè)網(wǎng)絡(luò)化治理所需要的制度條件，對推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施具有重要作用。
1. 有助于化解鄉(xiāng)村利益與地區(qū)利益、國家利益之間的沖突。鄉(xiāng)村振興的壁壘在于多個(gè)治理主體間實(shí)際存在的利益矛盾，只有將這些矛盾壓縮到最小，使利益統(tǒng)一起來，才能助推鄉(xiāng)村振興。然而，傳統(tǒng)治理模式下的利益表達(dá)均存在局限性。比如，科層制模式注重以行政命令來實(shí)施鄉(xiāng)村振興，忽視各治理主體的實(shí)際需要，各治理主體往往通過上有政策、下有對策的方式來實(shí)現(xiàn)自身利益訴求；市場化模式過于尊重鄉(xiāng)村治理主體的利益需求，治理主體通常會(huì)在不損害自身利益的前提下進(jìn)行協(xié)商以保護(hù)自身利益；網(wǎng)絡(luò)治理模式需要引入非政府組織這一主體進(jìn)行斡旋，以有效打破各治理主體之間存在的矛盾和僵局，保障各治理主體的利益訴求。而元治理模式能有效融合上述三種治理模式的優(yōu)點(diǎn)，彌補(bǔ)其缺陷，引導(dǎo)并約束各治理主體的自利行為，找到一條既維護(hù)國家利益又維護(hù)鄉(xiāng)村共同利益的途徑。
2. 有助于實(shí)現(xiàn)公共責(zé)任與管理效率的結(jié)合。傳統(tǒng)的科層制和市場化模式強(qiáng)調(diào)上級政府在公共事務(wù)治理中的責(zé)任，社會(huì)資本參與壁壘始終未被打破，無法回避政府的有限理性問題，無法掌握鄉(xiāng)村各治理主體的客觀利益訴求，決策缺乏全面性和準(zhǔn)確性，明確了責(zé)任卻犧牲了效率，最終會(huì)使責(zé)任流于形式。網(wǎng)絡(luò)治理模式盡管能促使政府將所掌握的權(quán)利逐步下放到公共組織以及村民個(gè)人， 吸引其共同參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，卻模糊了公與私的界限，產(chǎn)生了效率與責(zé)任孰重孰輕的新難題，村民個(gè)人能夠通過各種方式來隱蔽地謀取公共資源，甚至利用村級黨組織打入市場與社會(huì)， 進(jìn)行非法牟利活動(dòng) 。元治理模式通過賦予各類鄉(xiāng)村治理主體以治理權(quán)限，激發(fā)鄉(xiāng)村治理主體群體智慧，并由政府承擔(dān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施最終的責(zé)任，通過指導(dǎo)、規(guī)則、懲戒等多種手段對各類鄉(xiāng)村治理主體施加影響，確保其采取持續(xù)有效的集體行動(dòng)，可以實(shí)現(xiàn)管理效率與公共責(zé)任的統(tǒng)一。
3. 有助于緩解統(tǒng)一性與多樣性之間的矛盾。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，傳統(tǒng)治理模式只能在靈活性和統(tǒng)一性之間進(jìn)行非此即彼的選擇，卻無法同時(shí)兼顧。比如，科層制模式尋求統(tǒng)一性，缺少靈活性；市場模式和網(wǎng)絡(luò)治理模式強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村主體的多元化，有利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更好地適應(yīng)環(huán)境變化，卻容易使各治理主體陷入自立山頭、議而不決的僵持局面，導(dǎo)致整個(gè)戰(zhàn)略呈現(xiàn)出一種“分崩離析”的狀態(tài) 。而元治理采用折中方式，能使社會(huì)異質(zhì)性得到平等、公正對待，能使參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的各主體實(shí)現(xiàn)更高程度的自主性、創(chuàng)造性、交流性，能避免分散的主體陷入無序和低效狀態(tài)。
4. 有助于減少外部性和機(jī)會(huì)主義行為。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，以利益為核心的市場化模式和以信任互惠為核心的網(wǎng)絡(luò)治理模式因缺乏治理權(quán)威，導(dǎo)致背信棄義、搭便車等道德風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)，無法解決外部性和機(jī)會(huì)主義行為這兩大難題。而元治理能充分保障參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的各治理主體的平等性，使之能夠通過信息交換和共享來實(shí)現(xiàn)信息的成倍擴(kuò)充，緩解監(jiān)督主體與監(jiān)督客體之間信息不對稱的狀況，減少鄉(xiāng)村振興中存在的外部性，避免成員機(jī)會(huì)主義行為傾向。
5. 有助于塑造公平正義的鄉(xiāng)村振興環(huán)境。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，各治理主體自身?xiàng)l件的差異可能會(huì)導(dǎo)致其話語權(quán)的差異，甚至?xí)萑豚l(xiāng)村公共事務(wù)被擁有雄厚社會(huì)資本的鄉(xiāng)村治理主體操縱的局面。而元治理可依靠垂直等級制的權(quán)威性來平衡鄉(xiāng)村振興中的利益博弈，使資源配置更具公平性、合理性，有利于戰(zhàn)略實(shí)施系統(tǒng)的平衡，防止鄉(xiāng)村振興效果“滲漏”，促進(jìn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。
6. 有助于克服政府治理的碎片化。在世界范圍內(nèi)，傳統(tǒng)治理的碎片化是通病，會(huì)直接抑制鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的效果。而元治理作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的有力工具，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)的整體性和秩序性，有利于發(fā)揮知識(shí)、技術(shù)、社會(huì)資本優(yōu)勢， 凸顯服務(wù)型政府所擁有的社會(huì)自治、公民本位、契約化、還政于民的精神特征。
二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中元治理的路徑
元治理作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的工具，有助于實(shí)現(xiàn)垂直等級制結(jié)構(gòu)與水平自組織網(wǎng)絡(luò)的辨證平衡，其順利實(shí)施既需要垂直等級制高超的引導(dǎo)和控制能力的保證，也需要成熟的多元治理主體和豐富的治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的支持。中國特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢，改革開放以來快速成長的市場主體和公民社會(huì)營造的政治文化，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，為政府管理方式創(chuàng)新以及元治理在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的應(yīng)用創(chuàng)造了充分條件，注入了強(qiáng)大動(dòng)力，有助于鄉(xiāng)村迸發(fā)新的生命力，營造和諧治理氛圍，各治理主體在政府引導(dǎo)下自覺致力于共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
中國鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)、環(huán)境尚不能滿足元治理對環(huán)境生態(tài)的要求，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中引入元治理工具，其核心是促使社會(huì)資本充分發(fā)揮正面積極影響，最大化清除負(fù)面有害影響。要通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施對鄉(xiāng)村現(xiàn)存的經(jīng)濟(jì)制度、行政分權(quán)、政府舉措等進(jìn)行優(yōu)化與革新， 使之達(dá)到理想狀態(tài)。探尋元治理在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的有效路徑，有利于發(fā)揮中國社會(huì)主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，消除鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中可能遇到的各種障礙。
（一）合理分配權(quán)利
合理的權(quán)利分配是鄉(xiāng)村振興元治理有效實(shí)施的前提。對于水平自組織網(wǎng)絡(luò)中合理的權(quán)利分配，從橫向維度看，政府需要向社會(huì)與市場合理分配權(quán)利。隨著市場的持續(xù)發(fā)展和改革的不斷進(jìn)行，個(gè)人、企業(yè)等在市場中更有發(fā)言權(quán)，在經(jīng)濟(jì)自由的基礎(chǔ)之上對社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的主體之間的地位更加平等，這就使之對民主權(quán)利產(chǎn)生了一定的需求。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，如果市場和村民能夠在相關(guān)領(lǐng)域充分發(fā)揮自身作用， 那么政府就應(yīng)當(dāng)把權(quán)利放歸市場、企業(yè)與社會(huì)，在進(jìn)行資源分配時(shí)充分發(fā)揮市場機(jī)制的功用。在鄉(xiāng)村振興的微觀領(lǐng)域，政府要減少干預(yù)，采用契約或委托等方式將供給的部分權(quán)利下放給其他市場主體，將具備技術(shù)和服務(wù)屬性的權(quán)利下放到社會(huì)組織。
產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成功實(shí)施的重要保障，這就需要吸引大批企業(yè)的加入。企業(yè)承擔(dān)的社會(huì)職能由政府接管，政府依靠公共政策在部門、產(chǎn)業(yè)、地區(qū)三者間進(jìn)行資源優(yōu)化配置。對于權(quán)利的縱向或橫向調(diào)整，不能狹隘地將之視為縮減權(quán)利的過程，政府要兼顧實(shí)施主體在鄉(xiāng)村振興中的責(zé)任與義務(wù)，在權(quán)利調(diào)整過程中擺正自身位置，最終實(shí)現(xiàn)權(quán)利在整個(gè)系統(tǒng)中的平衡。
（二）優(yōu)化決策機(jī)制
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的成功實(shí)施需要構(gòu)建一個(gè)科學(xué)的決策機(jī)制，即對決策權(quán)分配與運(yùn)行中所要遵循的程序、規(guī)則、形式等進(jìn)行合理的制度性安排 [，以規(guī)范決策權(quán)，提高決策質(zhì)量。鄉(xiāng)村振興元治理的公共決策系統(tǒng)由決斷、信息、咨詢、監(jiān)控四個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成，各類主體各盡其責(zé)，分工合作，共同完成鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的公共決策與運(yùn)作。采用元治理模式的鄉(xiāng)村振興決策機(jī)制所要重點(diǎn)解決的問題是由誰來決策以及采用何種方式?jīng)Q策，以直接或間接參與并影響鄉(xiāng)村振興中的組織、團(tuán)體、個(gè)人等多元治理主體的協(xié)商與聯(lián)合。無論是政府、社會(huì)組織還是村民個(gè)人，沒有一個(gè)主體能夠獨(dú)享壟斷性決策權(quán)，但這并不意味著多元治理主體在所有鄉(xiāng)村振興事務(wù)決策中都擁有同等的決策權(quán)。
鄉(xiāng)村振興元治理公共決策系統(tǒng)中的決斷子系統(tǒng)是鄉(xiāng)村振興公共決策的核心。政府是鄉(xiāng)村振興公共決策的主心骨，掌控公共權(quán)力和公共資源，擁有對公共利益和公共事務(wù)（特別是鄉(xiāng)村振興中那些事關(guān)全局、備受關(guān)注、迫切需要解決的議題）的最終決策權(quán)。不同時(shí)期鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)領(lǐng)域、合作項(xiàng)目的選擇以及合作責(zé)任與收益的分配等均由決斷子系統(tǒng)定奪。
鄉(xiāng)村振興元治理公共決策的基礎(chǔ)在于完備、及時(shí)而精確的信息，信息情報(bào)部門、統(tǒng)計(jì)部門、檔案部門以及科研院所數(shù)據(jù)中心等提供的信息在鄉(xiāng)村振興元治理決策過程中發(fā)揮著非常重要的作用。這種信息既要反映上級的政策風(fēng)向，又要關(guān)注治理過程中各類企業(yè)、社會(huì)公眾、社會(huì)組織的公共訴求等。政府政務(wù)要實(shí)現(xiàn)信息公開，非政府組織要通過政治協(xié)商制度、信訪制度、聽證制度、公開征詢意見制度、新聞媒介等多種渠道及時(shí)反映各自的利益訴求，積極為決策提供各種信息，保障整個(gè)元治理決策過程及其結(jié)論的科學(xué)性。
為實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化，鄉(xiāng)村振興元治理的公共決策還需要以有效的咨詢系統(tǒng)作為輔助機(jī)構(gòu)。該咨詢系統(tǒng)既包括由各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者組成的官方、半官方及民間專門機(jī)構(gòu)，如政策研究室、社會(huì)科學(xué)院、高校研究所、社會(huì)咨詢機(jī)構(gòu)等，也包括作為鄉(xiāng)村振興元治理對象的各類企業(yè)、社會(huì)組織以及村民個(gè)人。要根據(jù)決策事務(wù)自身的特點(diǎn)， 選擇合適的咨詢提供方。比如，決策涉及地區(qū)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)邀請相關(guān)領(lǐng)域的專家進(jìn)行政策研究和咨詢；涉及鄉(xiāng)村某項(xiàng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的制定時(shí)，應(yīng)邀請相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)和龍頭企業(yè)的負(fù)責(zé)人參與；涉及鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給政策時(shí)，應(yīng)邀請企業(yè)和社會(huì)組織參與；涉及“三農(nóng)”領(lǐng)域政策的制定時(shí)，應(yīng)發(fā)動(dòng)有直接利害關(guān)系的村民參與 。
在鄉(xiāng)村振興元治理的公共決策中，需要依法對決策內(nèi)容的合法性、合理性以及決策過程的規(guī)范性進(jìn)行監(jiān)督和控制，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)元治理過程中存在的問題，糾正因決策者自身利益訴求和有限理性而導(dǎo)致的不當(dāng)決策，確保鄉(xiāng)村振興決策沿著正確軌道運(yùn)行。
鄉(xiāng)村振興元治理模式下，對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中出現(xiàn)的公共問題，各治理主體以基于信任的商議、談判、辯論、審議、共識(shí)等平等協(xié)商方式來解決，這是其最重要的決策方式。所有受決策影響的主體均可平等參與、平等表達(dá)，且具有同等的影響力，他們擁有平等的權(quán)利和機(jī)會(huì)去反映自身利益訴求與關(guān)注重點(diǎn)，擁有平等的機(jī)會(huì)去詢問或評論與自己不同的主張和觀點(diǎn)，進(jìn)而通過這種平等協(xié)商，對自身偏好加以提煉、修正和轉(zhuǎn)變， 把原本自私的偏好轉(zhuǎn)化為兼顧他人利益的偏好，有效地維護(hù)權(quán)利、促進(jìn)共識(shí)、化解沖突、調(diào)解矛盾、推動(dòng)和諧，確保各治理主體在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中能夠平等地參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理， 平等地反映自己的利益訴求，平等地影響鄉(xiāng)村振興公共決策。
（三）健全執(zhí)行機(jī)制
正確的決策是有效執(zhí)行的前提和基礎(chǔ)，而有效的執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的唯一途徑。鄉(xiāng)村振興元治理需要相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)來推動(dòng)決策的實(shí)施， 協(xié)調(diào)實(shí)施過程中產(chǎn)生的各種矛盾和沖突，分配決策實(shí)施后產(chǎn)生的收益。鄉(xiāng)村振興元治理需要構(gòu)建一套高效率、低成本的執(zhí)行機(jī)制。
鄉(xiāng)村振興元治理的具體實(shí)施決策是鄉(xiāng)村相關(guān)治理主體平等協(xié)商的產(chǎn)物，實(shí)際上是各治理主體對與自身利益相關(guān)的事項(xiàng)達(dá)成的契約。作為契約的締結(jié)者，元治理中的各治理主體有義務(wù)履行約定，其履行契約的過程也是實(shí)現(xiàn)自身利益訴求的過程。政府作為公共權(quán)力和公共資源的掌控者， 側(cè)重于“掌舵”而非“劃槳”，承擔(dān)鄉(xiāng)村振興元治理的決策和組織工作。其他各類主體根據(jù)平等協(xié)商所形成的安排，圍繞鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，通過元治理調(diào)動(dòng)各類資源推動(dòng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為避免元治理中出現(xiàn)怠惰低效等情況，矯正鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中出現(xiàn)的人力、物力、財(cái)力等方面的不足，需要構(gòu)建一套強(qiáng)有力的保障制度和全面而有效的問責(zé)機(jī)制。經(jīng)驗(yàn)表明，在建立充分而有效的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制方面，元治理中的公共管理機(jī)構(gòu)和公共管理人員面臨著更大的挑戰(zhàn) 。
（四）構(gòu)建監(jiān)督機(jī)制
鄉(xiāng)村振興是集體行動(dòng)，受系統(tǒng)動(dòng)力驅(qū)使，鄉(xiāng)村各治理主體均希望能在鄉(xiāng)村振興中增進(jìn)自身利益，均存在少付出多受益的傾向，加之各治理主體并不存在嚴(yán)格隸屬關(guān)系，并無強(qiáng)有力的組織約束， 如果缺乏有效的監(jiān)督，各治理主體極有可能采取搭便車的行動(dòng)策略，導(dǎo)致合作失敗。可見，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一套有效的監(jiān)督機(jī)制，敦促各治理主體把鄉(xiāng)村振興決策落到實(shí)處，糾正各治理主體不合作的行為，幫助各治理主體克服自利性，防止鄉(xiāng)村振興元治理失效，保障鄉(xiāng)村振興元治理順利實(shí)施。這種監(jiān)督呈現(xiàn)出立體特征，所有治理主體均有權(quán)對其他主體影響集體利益的行為保持高度關(guān)注并加以約束，以最大限度維護(hù)自身合理利益。因此，順監(jiān)督和逆監(jiān)督成為鄉(xiāng)村振興元治理監(jiān)督的特征。
在強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格隸屬關(guān)系的科層制組織中，上級擁有的權(quán)力體現(xiàn)在命令、指揮、獎(jiǎng)勵(lì)、懲罰四個(gè)方面，由上一級對下一級進(jìn)行垂直監(jiān)督，這種監(jiān)督無疑具有強(qiáng)大威力，但由于信息不對稱，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)監(jiān)督失靈的現(xiàn)象。在元治理的水平自組織網(wǎng)絡(luò)中，各治理主體地位平等，既是監(jiān)督者也是被監(jiān)督者，形成了一種網(wǎng)絡(luò)狀的相互監(jiān)督和相互約束的關(guān)系。在這種網(wǎng)絡(luò)狀的監(jiān)督體系中，既有各治理主體通過自愿組建的協(xié)商組織對彼此的相互監(jiān)督，也有社會(huì)組織、私人組織、村民個(gè)人等對政府鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具體實(shí)施情況的監(jiān)督，還有政府對各類經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織及村民個(gè)人在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中工作績效和遵守規(guī)則情況的監(jiān)督。鄉(xiāng)村內(nèi)各治理主體間相互監(jiān)督的機(jī)制具有成本低和及時(shí)性等特點(diǎn)。在元治理實(shí)踐中，各治理主體都會(huì)極力維系自身利益，一旦有治理主體出現(xiàn)惰性，其他主體就會(huì)對其進(jìn)行監(jiān)督和提醒，以確保自身利益不受損害。應(yīng)將這種監(jiān)督嵌入等級制監(jiān)督、法律監(jiān)督等權(quán)威性監(jiān)督，以確保相互監(jiān)督的有效性，并將相互監(jiān)督的結(jié)果及時(shí)反饋到對各治理主體的績效評價(jià)中。
三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中元治理支撐體系的構(gòu)建
（一）提高鄉(xiāng)村治理主體信任水平
信任和價(jià)值觀既是元治理的重要工具，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的核心要素。如果鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的環(huán)境信任度較低，不能形成價(jià)值認(rèn)同，監(jiān)督成本就會(huì)相當(dāng)高，大約占到經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本的35%~40%左右。元治理系統(tǒng)中的信任度是鄉(xiāng)村振興的心理支撐，價(jià)值認(rèn)同是鄉(xiāng)村振興的精神支撐，兩大支撐是治理主體和諧交流、合作秩序有效擴(kuò)展、責(zé)任心增強(qiáng)、摩擦成本減少、交易成本降低、矛盾沖突采用法律途徑解決的基石。
在我國鄉(xiāng)村社會(huì)中，信任度低、共同意識(shí)缺乏是一個(gè)不爭的事實(shí)。為改變這種狀況，最緊要的就是構(gòu)建在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中處于核心地位的政府的誠信系統(tǒng)，發(fā)揮“掌舵者”在鄉(xiāng)村振興元治理中的垂范作用，凝聚各方面力量，形成鄉(xiāng)村振興的共同意識(shí)。這就要求“掌舵者”做到以下幾點(diǎn)：一是在關(guān)鍵決策的制定中落實(shí)好聽證制度，聆聽社會(huì)各界的真實(shí)建議和想法，使決策結(jié)果更符合民主和科學(xué)特性，避免因決策失誤而導(dǎo)致的朝令夕改的情況；二是堅(jiān)守法治精神，帶頭遵法守法， 確保法律不受任何因素的干擾；三是確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中的各項(xiàng)政務(wù)陽光透明，信息及時(shí)、精確；四是堅(jiān)決破除鄉(xiāng)村振興中存在的形式主義，提高公共服務(wù)水平；五是嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追查制度，保證鄉(xiāng)村振興各項(xiàng)活動(dòng)在道德和法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，并對違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)管和懲處。
（二）培養(yǎng)村民公民意識(shí)和公共精神
公民意識(shí)是一個(gè)包含多個(gè)維度的有機(jī)整體，包括權(quán)利、主體、社會(huì)責(zé)任、參與合作等方面的意識(shí)，其中最重要的是主人公意識(shí)。公民意識(shí)的強(qiáng)弱能夠反映鄉(xiāng)村振興元治理的效力和水平。公共精神的強(qiáng)弱能夠反映村民彼此間心理認(rèn)同、相互團(tuán)結(jié)、信任合作、互惠互利的水平，是社會(huì)資本整體水平的重要表征。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，各治理主體會(huì)受到村民公民意識(shí)和公共精神的激勵(lì)，要深入挖掘鄉(xiāng)村振興中元治理催生的實(shí)際需求，抑制并降低道德和信任方面的潛在風(fēng)險(xiǎn)， 為元治理注入發(fā)展動(dòng)力。目前，我國村民的公民意識(shí)和公共精神還比較薄弱，為促使村民積極自主地在公共場域反映自己的利益訴求，需要營造一個(gè)良好的環(huán)境來促進(jìn)其公民意識(shí)和公共精神的培育和成長，需要進(jìn)一步完善行政問責(zé)制度、信息咨詢制度等。
（三）提高元治理智慧能力
現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的作用越來越大，大數(shù)據(jù)、5G、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)的應(yīng)用使鄉(xiāng)村振興元治理成為智慧治理，極大地促進(jìn)了元治理在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中作用的發(fā)揮。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，元治理只有在對各種數(shù)據(jù)和信息進(jìn)行科學(xué)與準(zhǔn)確分析的基礎(chǔ)之上，才能進(jìn)行科學(xué)施策，才能取得事半功倍的效果。因此，要集合海量數(shù)據(jù)資源，加強(qiáng)系統(tǒng)集成和智慧元治理標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，實(shí)施互聯(lián)網(wǎng)+鄉(xiāng)村振興+ 元治理行動(dòng)。不僅要實(shí)現(xiàn)信息和數(shù)據(jù)資源的共建共享，而且要大力開發(fā)應(yīng)用場景，暢通民情，提高服務(wù)效能。要通過鄉(xiāng)村振興的元治理，真正讓老百姓辦事變得方便快捷，實(shí)現(xiàn)最多跑一次、最多跑一地的目標(biāo)，提升獲得感、幸福感和安全感。
（四）整合鄉(xiāng)村存量社會(huì)資本
我國正處在新發(fā)展階段，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中的元治理需要培育足量的社會(huì)資本。為累積更多社會(huì)資本，營造更優(yōu)質(zhì)環(huán)境，更好地推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，政府作為元治理的主體，要通過法律渠道對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中產(chǎn)生的新型社會(huì)關(guān)系進(jìn)行界定，要借助大眾媒體加以推廣，要依靠法律來調(diào)解矛盾和沖突，要堅(jiān)持正向激勵(lì)為主。
在利益驅(qū)使下，鄉(xiāng)村中的優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力大規(guī)模轉(zhuǎn)移到城市，空心村現(xiàn)象愈演愈烈，并由此產(chǎn)生了新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興之間的悖論。因此，把鄉(xiāng)村現(xiàn)存的精英、企業(yè)等各類社會(huì)資本整合起來，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中各種要素的協(xié)同，成為鄉(xiāng)村振興元治理取得成功的一個(gè)必然選擇。這種整合要因時(shí)因事因勢，在開始階段以本土精英、本土資金等為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮政府在元治理中的主導(dǎo)作用， 依靠相應(yīng)的公共政策，挖掘鄉(xiāng)村現(xiàn)存的老黨員、老干部、老模范等社會(huì)資本并加以融合；接下來面向社會(huì)、面向市場制定政策，鼓勵(lì)和吸引專家、教授、企業(yè)家、僑胞、大學(xué)生等本土在外的人才以“新鄉(xiāng)賢”的身份回流鄉(xiāng)村并承擔(dān)使命，積極參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，破解空心化這一鄉(xiāng)村振興中面臨的難題，使“空心”的鄉(xiāng)村煥發(fā)“新生”，重新恢復(fù)“實(shí)心” 。
以家庭為核心的鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是鄉(xiāng)村振興元治理賴以依靠的重要元素。要復(fù)興鄉(xiāng)村社會(huì)傳統(tǒng)文化中沉淀的優(yōu)秀成分，加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)中的血緣、地緣、親緣、業(yè)緣、學(xué)緣等網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，特別是要抓住家庭這個(gè)核心元素，使之與現(xiàn)代文明充分融合，成為鄉(xiāng)村振興元治理能夠依靠的社會(huì)資本和力量， 修復(fù)斷裂的鄉(xiāng)村聯(lián)系紐帶。家庭既是鄉(xiāng)村社會(huì)最基本的組成單元，也是中國傳統(tǒng)文化最重要的核心與關(guān)注點(diǎn)。恢復(fù)家庭所具有的功能，就是抓住了元治理之根，可以保障鄉(xiāng)村振興元治理所需要的社會(huì)資本從家庭這個(gè)原點(diǎn)向外的輻射力。試想，如果一個(gè)家庭中的青壯年選擇了外出就業(yè)，就可能影響該家庭在鄉(xiāng)村治理層面上所能產(chǎn)生的效用。因此，振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，在本土為鄉(xiāng)村精英打造一個(gè)良好的就業(yè)環(huán)境，能夠有效促使家庭重新恢復(fù)并擁有完整的管理網(wǎng)絡(luò)。元治理通過對鄉(xiāng)村社會(huì)資本進(jìn)行存量與增量改革，提高元治理在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的治理能力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)資本從流出到流入的良性循環(huán)，使空心村恢復(fù)自我修復(fù)與調(diào)節(jié)能力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)。
（五）構(gòu)建適應(yīng)元治理需要的鄉(xiāng)村組織
組織具有通過制度、法律所賦予的權(quán)利獲得稀缺社會(huì)資源的能力。組織在本質(zhì)上是一個(gè)依附于正式制度的構(gòu)架，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施所必需的運(yùn)行機(jī)制之一。構(gòu)建適應(yīng)元治理需要的鄉(xiāng)村組織，可顯著改善鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施效果，并不可避免地導(dǎo)致鄉(xiāng)村利益格局的調(diào)整。由世界各國工業(yè)化和城市化的演進(jìn)進(jìn)程可知，在不施加外力的情況下，鄉(xiāng)村衰落是大勢所趨。其原因在于，鄉(xiāng)村組織會(huì)顯性和隱性地瓦解公共服務(wù)，無法形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，在市場機(jī)制調(diào)節(jié)下資源會(huì)自發(fā)地按照邊際效用由低向高轉(zhuǎn)移，即從鄉(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)移，而鄉(xiāng)村則缺乏相應(yīng)的制度建設(shè)與保障。因此，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略取得成功后，適時(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，通過正式和非正式制度建設(shè)來彌補(bǔ)鄉(xiāng)村在制度上的缺失，不失為實(shí)施元治理的有效途徑。
在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中實(shí)施元治理的最佳組織的構(gòu)建，需要遵循自愿、合法、有執(zhí)行力、有穩(wěn)定資本收入的原則。有研究認(rèn)為，不應(yīng)尋求一種唯一正確的組織模式，而應(yīng)關(guān)注各種可能的治理模式及其對地方公共經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與績效的影響。很顯然，這種觀點(diǎn)略有偏頗。盡管實(shí)踐元治理著重強(qiáng)調(diào)的是整個(gè)過程，但一個(gè)適應(yīng)元治理需要、具有明晰目標(biāo)與自身資源優(yōu)勢的組織是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施取得成功的必要條件。這樣的組織不僅能有效避免因地方政府排斥治理主體而導(dǎo)致的元治理效果減弱，而且能有效提升整個(gè)組織的運(yùn)行效率，保障組織的權(quán)威、地位、約束力與權(quán)利，確保在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中內(nèi)部組織擁有更強(qiáng)的執(zhí)行力。特別需要注意的是，擁有穩(wěn)定的資本收入來源是鄉(xiāng)村振興元治理取得理想效果的重要保障。
（作者唐任伍，葉天希，孟娜；唐任伍系北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國流通經(jīng)濟(jì)》2021.9）
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