新時代我國農村基層治理體系和治理方式發生了歷史性的變革?其中,一個最突出的特點是強化農村基層黨組織領導作用,“村黨組織全面領導村的各類組織和各項工作”“全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任和村級集體經濟組織?合作經濟組織負責人?”全國各地也大力推進并探索加強黨的全面領導的方式?2019年10月山東組織部?省農業農村廳等部門聯合出臺?關于扶持發展村級集體經濟的意見?強調:“充分發揮黨組織的政治優勢?組織優勢,鼓勵通過村黨組織領辦合作社”,并在土地?財政?稅收?金融和人才方面給予大力支持,“支持村黨組織領辦合作社優先承擔財政資金項目,解決啟動資金?生產設施設備購置?風險分擔等方面的困難和問題”,要求“各級財政到村的農業生產發展類專項資金,除補貼類?救濟類?應急類外,應交由村集體或村集體領辦?創辦?參股的合作社組織實施；專項資金形成的資產和公益類小型項目,優先安排村集體經濟組織作為管護主體”,等等?在實行村支部書記兼任村委會主任和村集體(合作)經濟組織負責人的同時,不少地方大力推進村支部書記的公開選聘,跨村任職?2019年9月青島市面向全市公開遴選200名村黨組織書記,其中160名機關事業單位干部入選,包括市直機關干部44人,副局級以上領導干部2人,正處級領導干部9人?2019年12月甘肅省在畢業大學生中公開選聘2303人作為“行政村專職黨組織書記”“入編為鄉鎮事業干部”?
毫無疑問,中央的要求和地方的創新都是旨在進一步加強農村基層黨組織的全面領導?然而,從實踐來看,一些地方加強黨的全面領導的措施和做法與現行法律和制度以及黨中央的要求和改革方向仍存在一些不一致?不銜接的地方,需要澄清和解決?
一是村支部書記“一肩挑”的法律和政策銜接問題??中華人民共和國村民委員會組織法(2018年修訂)?第11條明確規定“村民委員會主任?副主任和委員,由村民直接選舉產生?任何組織或者個人不得指定?委派或者撤換村民委員會成員”??中華人民共和國民法總則?也確認“集體經濟組織”為“特別法人”的法律地位,集體經濟組織負責人也只能是擁有村集體產權的人員才有資格擔任?那么,如果公開選聘?跨村任職的村黨支部書記并非本村村民或不擁有本村集體產權如何一肩挑?
二是跨村選聘村支部書記與黨的組織條例的銜接問題?現行?中國共產黨章程?及?中國共產黨支部工作條例(試行)?(2018年)都規定支部書記及委員由黨員大會選舉產生?全省?全市或全縣統一選聘村支部書記是否違背由本村支部黨員大會選舉的組織原則?雖然?中國共產黨農村基層組織工作條例?(2019年)規定可以從大學生,退伍軍人等人員中選擇支部書記,但都要求必須是“本村”“本鄉本土”的人才中選拔?不僅如此,支部書記跨村選聘?進入事業編這種行政化和職業化措施是否與村民自治的村民選舉?定期換屆等精神和要求一致?現行財政是否有能力承擔數量龐大的人員開支?
三是村黨組織領導和決定村各類組織事務的規程銜接問題?目前村級組織多種多樣,村委會和村集體組織的組織和決策都有相應的組織章程和法律規范,如無論參照國家制定的?中華人民共和國公司法(2018年修訂)??中華人民共和國農民專業合作社法(2017年修訂)?,還是一些省市制定的地方性“村(股份)經濟合作社組織條例”,村(股份)經濟合作社的重大人事和決策都由股東或社員大會及代表會決定?如何實現村支部領導和決策村(股份)經濟合作社重大事務的決策程序與其自身組織章程規定的決策程序有效銜接,而不至于損害股份合作經濟組織法定的決策和經營自主權?
四是農村基層黨組織的功能定位與全面深化改革方向的銜接問題?黨中央強調村黨組織對村各類組織和工作的全面領導,但某些地方則將村黨組織“領導”合作社變成“領辦”合作社?“黨領導一切”由此變成“黨辦理一切”?如果農村黨組織直接領辦合作社,是不是黨組織要直接經營合作社?當黨和政府大力推進軍隊與生產經營脫鉤?政府與企業的“政企分開”之時是不是要推行“黨辦企業”?如何與十八大以來全面深化改革中堅持和強調的“政經分開”“政社分開”的改革方向相協調?是否與黨的十九屆四中全會強調的“厘清政府和市場?政府和社會關系”的要求相一致?
五是對黨組織領辦合作社的政策傾斜與產權主體平等保護的銜接問題?十八大以來,黨中央一直強調對各種所有制經濟產權主體平等保護?2016年中共中央?國務院還專門出臺?關于完善產權保護制度依法保護產權的意見?進一步明確強調“堅持權利平等?機會平等?規則平等,廢除對非公有制經濟各種形式的不合理規定?”十九屆四中全會強調“營造各種所有制主體依法平等使用資源要素?公開公平公正參與競爭?同等受到法律保護的市場環境?”如何保證對村黨組織領辦的合作社在土地?財政?稅收和金融等等方面特殊的政策傾斜不會對其他集體和民營經濟組織造成不公平和歧視?
最后,賦予村支部書記更多權能的同時如何加強有效的監督和制約?全面推行村支部書記“一肩挑”無疑大大擴大了支部書記的責任和權力,如何防范權力過分集中的風險成為一個突出的問題?2017年十八屆中央紀律檢查委員會工作報告就指出“五年來,全國紀檢監察機關共處分村黨支部書記?村委會主任27.8萬人?”這一方面反映十八大以來反腐敗的力度和效度,另一方面也說明“小微貪腐”的嚴重性以及對村“一把手”的權力監督和制約的極端重要性?在全面推行村支部書記“一肩挑”的同時如何建章立制,有效防范農村基層組織個人權力過分集中風險和可能的腐敗?
顯然,當前加強農村基層黨組織的全面領導的實踐中仍面臨一些法律?制度和政策上的銜接問題?尤其是如何保證地方和基層全面準確地理解和把握黨中央的精神和目標,使地方和基層加強黨組織全面領導的實踐作法和創新與新時代黨中央的要求和全面深化改革的方向保持一致；如何實現農村基層黨組織全面領導的具體方式與現行法律?制度和政策的有效銜接,使村黨支部書記“通過法定程序”實現“一肩挑”,以及村級黨組織依法行使對村各類組織和一切工作的領導權和決策權?為此,必須根據黨的十九屆四中全會的要求,“堅持黨的領導?人民當家作主?依法治國有機統一”“堅持解放思想?實事求是”,大力推進“理論創新?實踐創新?制度創新”,進一步“健全黨的全面領導制度······完善黨領導各項事業的具體制度”,提升農村基層黨組織全面領導?依法治理的能力和水平?
首先,進一步依法理順農村基層黨組織?村委會?村集體等組織的權能關系,合理分工?在堅持村黨支部全面統一領導的同時,按照相關法律厘清基層黨組織?村民自治組織和集體經濟組織各自的權力?功能和責任邊界?尤其是保障村民委員會和村集體經濟組織相對獨立的特別法人地位及法定權利,激發村民自治組織和集體經濟組織內在的活力?十九屆四中全會明確要求:“健全提高黨的執政能力和領導水平制度?······提高黨把方向?謀大局?定政策?促改革的能力?”農村基層黨組織也應著力抓方向?抓規制?抓監督,而不是過度參與社會自治和生產經營等方面的具體事務?正如習近平所強調的,“作為黨政一把手,不可能事無巨細事必躬親,更不能胡子眉毛一把抓?”
其次,明確規定村支部書記通過村委會選舉和村集體組織選舉的法定程序實現“一肩挑”?基層群眾自治制度是我國的一項基本政治制度,民主選舉也是基本要求；村集體經濟組織是特別法人,負責人依法由集體成員選舉產生?為此,必須堅持和明確村支部書記分別參加村委會和村集體的選舉,從而實現“通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織?合作經濟組織負責人”?2002年中央兩辦曾明文“提倡把村黨支部領導班子成員按照規定程序推選為村民委員會成員候選人,通過選舉兼任村民委員會成員?提倡擬推薦的村黨支部書記人選,先參加村委會的選舉,獲得群眾承認以后,再推薦為黨支部書記人選；如果選不上村委會主任,就不再推薦為黨支部書記人選?”這些舉措不僅有助于加強“兩委一肩挑”的制度銜接,也有助于增強黨支部書記的支持度和權威性,真正發揮黨支部的核心領導作用?
第三,完善村委會選舉辦法,從村民選舉向居民選舉轉變,為跨村任職提供法律依據?當前支部書記跨村任職?兼任村委會主任的法律和制度障礙主要是村委會選舉資格或村戶籍問題?現行?中華人民共和國村民委員會組織法?第13條規定“戶籍不在本村,在本村居住一年以上,本人申請參加選舉,并且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民”可以列入參加選舉的村民名單,這為非本村戶籍的村支部書記參加村委會選舉并實現“兩委一肩挑”提供合法通道,但仍面臨村民會議或代表會議是否同意以及集體成員對非集體居民參與選舉對其集體利益的損害問題?為此,應加快完成村集體產權的清產核資和產權明晰工作,在此基礎上進一步修改?中華人民共和國村民委會組織法?,從“村民選舉”向“居民選舉”轉變,規定在本村居住達到一定期限(如一年)的居民都有權參加村委會選舉?由此不僅為村支部書記和村委會主任跨村選聘任職提供法律依據,也為所有非本村戶籍的居民(如外來農民工)參與村委會選舉及自治事務提供支持,促進村委會和村社區的開放和融合；此項改革也適應并深化我國戶籍制度改革,推動農村戶籍制度向居民戶籍制度轉變,構建城鄉一體?自由流動和開放的居民戶籍制度?在村集體產權明晰的前提下,居民參加村委會選舉不再影響村集體產權和集體成員利益,具有可行性?由此破除村民自治組織的封閉性,推動我國村民自治向居民自治和社區自治轉變,實現城鄉基層自治組織體制的一體化?
第四,實行農村集體公共投入資本化?股份化管理,為黨組織領導和參與集體決策及干部兼職提供合法通道?為了解決當前村支部書記兼任村集體(股份)經濟組織負責人面臨的集體產權資格問題,可以參照國營企業中國有資本出資和管理方式,除一般保障性和經常性投入之外,將各級政府和部門對農村集體的各類支農的建設和發展資金和物資投入作為面向集體的政府資本性投入,核定為“國有資本”,成為農村集體(股份)合作經濟組織中的“國有股份”和“國有產權”,從而為國資主管部門及黨政部門選聘黨支部書記參加集體(股份)合作經濟組織的選舉和任職,參與管理和決策提供合法性通道?不僅如此,此項改革不僅可以進一步深化農村集體經濟產權改革,推進集體經濟混合所有制改革,也有助于進一步改革和完善農村財政投入體制以及農村國家資產的經營管理體制,明晰農村國家公共投入和國有產權,強化集體經濟組織的產權約束和經營責任,使國有資產保值增值,避免少數集體組織無償獲取國家投入的不公平?不經濟和不負責任現象?
最后,切實加強和完善農村基層監督體系,強化對“一把手”權力的制約和監督?尤其是著力加強“村務監督委員會”的相對獨立性?群眾性和制度化?2017年中共中央辦公廳?國務院辦公廳下發的?關于建立健全村務監督委員會的指導意見?中規定“提倡由非村民委員會成員的村黨組織班子成員或黨員擔任主任,原則上不由村黨組織書記兼任主任”?可以明確規定村監督委員會成員由村民會議和村民代表會議選舉產生；支部書記不得兼任監委會主任?從而強化村民參與和監督,維護監委會的相對獨立性,加強對“一把手”的監督和制約,防止權力的濫用和貪腐?
總之,當前加強農村基層黨組織全面領導的方式和措施不僅涉及農村黨組織?村委會?村集體等等組織的功能和權利關系,也涉及新時代農村基層黨的領導方式?領導能力以及整個農村基層治理體系的構建問題?在全面加強農村基層黨組織全面領導的過程中必須進一步改革?探索和完善農村基層黨組織的領導方式和工作機制,理順農村基層黨組織?村委會和村集體組織的權能關系,加強黨組織全面領導和支部書記“一肩挑”的法律和政策的銜接,推進農村基層治理體系和治理能力現代化?
作者系華中師范大學政治與國際關系學院教授
中國鄉村發現網轉自：《湖北民族大學學報》（哲學社會科學版）2020年第1期
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