摘要:近年來我國全面推進農村集體經營性資產改革，以實現持續增加農民財產性收入和發展壯大集體經濟的雙重目標。現有研究雖對改革中的關鍵問題進行了諸多討論，但對農村集體經營性資產的存續現狀和改革進程缺乏全面實地的考察，關于集體資產改革的影響研究多基于個案分析。基于對全國九省156個村的調研數據，本文分析了我國農村集體資產存續現狀、產權改革進程及其影響。研究結果表明，村集體經營性資產價值尚存，但其增值潛力不如預期；有較大增值空間的資產多數已確權改革，對農民增收助力有限；村集體經營性資產分布區域差異大；改革進度省際間差異較大，部分地方性方案待規改。
關鍵詞:村集體資產; 經營性資產; 資產現狀; 改革進程;
一、引言
我國農村集體資產股份權能試點改革是農村家庭聯產承包責任制改革之后，農村集體經濟的又一次深化改革。雖然現有的組級、村級和鄉鎮三級集體經濟組織替代了人民公社時期的生產隊、生產大隊和人民公社，但原有集體經濟核算體制下村集體資產權屬關系模糊、份額不清、政經不分等問題依舊突出，易發生權力尋租、集體資產流失問題。隨著城鎮化、工業化進程的加快，這些弊端日益凸顯，對農村集體經濟組織產權制度進一步改革的實踐更是迫在眉睫。
改革開放四十年來我國農村產權制度改革主要包括兩大路徑。一是集體土地產權制度創新。“兩權分離”將土地承包經營權從集體所有權中分離，使得農戶成為相對獨立的財產主體，有利于實現法定物權的經濟功能，提高農業微觀生產效率；而“三權分置”進一步將土地承包權與經營權分開，為土地流轉、土地適度規模經營創造了條件。二是以經營性資產股份權能試點為改革重點的村集體資產產權改革。從1984年廣東南海股份制改革，到十八屆三中全會強調要保障村民的財產權和集體經濟組織成員權，試點經驗表明發展壯大集體經濟必須構建“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度。這兩大集體經濟改革路徑是在充分考慮我國改革特殊性的基礎上對西方產權理論的具體應用，既堅持了“帕累托改進”的效率原則，又體現了共同富裕的本質要求。
雖然學界已對農村集體產權改革給予了充分關注，并針對清產核資、成員身份確認、股份量化、股權管理等關鍵問題進行了充分的討論，但基于實地調研探討我國農村集體產權改革的文獻較少，對經營性資產改革的影響因素多停留在個案分析層面，這對全國性的村集體資產改革雖有一定的借鑒意義但缺乏代表性。例如，農業部農村經濟體制與經營管理司調研組的調研報告指出，目前浙江省農村集體產權制度改革在股權管理、稅費負擔、集體資產增收等方面存在一定的問題。通過對比分析溫州、松江和成都三類典型的股改模式，段龍龍和劉曉茜對集體資產的總量范疇進行了重新界定，并回應了混合所有制形式結構及配股機制方面的分歧。夏英等對大興、南海、閔行等12個試點縣（市、區）進行調查研究，對改革主客體、股權設置和管理、股份權能賦予、政社分離等方面做出經驗性總結，并探索了發展壯大農村集體經濟的有效途徑。全面推進我國農村集體產權制度改革仍須厘清一系列問題。例如，目前全國范圍內村集體資產尤其是經營性資產存續現狀如何？目前集體資產產權改革進行到何種程度？尤其在缺乏自發改革驅動力的經濟不發達地區，改革進展如何？改革前后各級組織對其管理是否到位，內部管理制度是否完善？改革實際效果如何，對農民增收的推動力有多大？回答上述問題，對于進一步全面推動農村集體經營性資產改革具有十分重要的意義和作用。為此，本文基于對全國9省156個村集體資產改革狀況的調研數據，對我國農村集體資產存續現狀、改革進程加以分析，為國家出臺農村集體經營性資產改革和相關配套政策提供決策依據。
二、改革開放四十年我國農村集體經濟發展回顧
改革開放四十年來我國農村集體經濟的發展以土地產權制度創新和村集體資產股份權能試點為重點，在某些發展階段集體經濟雖然受到一定程度削弱，但總體發展規模不斷壯大。目前我國已進入發展壯大集體經濟的新時期，縱觀其發展歷程大致可分為四個階段：
1978年～1984年：逐步確立統分結合的雙層經營體制
十一屆三中全會以來，原有的高度集中的人民公社體制被統分結合的雙層經營體制取代，我國農業基本經營制度發生了根本改變。家庭分散經營并未改變農村土地集體所有的性質，而是將土地的承包經營權從土地集體所有權中分離并下放到農戶手中，集體土地產權制度得以初步分解。由于在調動農民生產積極性、提高農業生產微觀效率方面的良好激勵，家庭聯產承包責任制得到中央政策的支持并在實踐中迅速推廣。
雖然山西大寨村、河南南街村等提供了集體統一經營的成功范例，但這一階段家庭承包已成為農地經營模式的基礎與核心，集體統一經營隨著“雙層經營體制”的提出而有所弱化，這實質造成了兩個經營層次發展失衡。在實際操作中，雖有部分村集體保留少量機動地以緩解人地矛盾、滿足新增人口和返鄉人口等的用地需求，但預留機動地受到《農村土地承包法》的嚴格限制，到二輪土地承包時多數村莊的預留機動地已分配殆盡。
20世紀80年代中期～90年代中期：鄉鎮集體經濟異軍突起
家庭聯產承包責任制雖然一定程度上弱化了集體統一經營，但卻間接促進了鄉鎮企業的發展壯大。一是發端于20世紀50年代的社隊企業參照農業承包責任制推廣了多種形式的承包經營責任制，為其向鄉鎮企業的轉型奠定了制度基礎。二是家庭聯產承包責任制下農業生產勞動力需求減少，農業剩余勞動力逐漸從農業領域轉移出去，為鄉鎮企業發展壯大提供了大量勞動力。1984～1988年，我國鄉鎮企業從606.5萬個猛增至1888.16萬個；到1992年，鄉鎮企業高達2000多萬家，從業人員接近12000萬人，鄉鎮企業創造的產值占整個農村社會總產值的2/3。
80年代末，我國在部分經濟發達地區開始了對農村集體經濟產權制度改革的有益探索。各地開展的村集體資產改革多采取“股份合作制”的名義，雖然具體改革模式并不統一，如溫州的“三分三改”、上海松江的“三級合一”、成都試驗的“化整為零”、浙江嘉興的“兩分兩換”等典型模式，但這些股份合作制改革對增加農民的分紅收益和財產性收入均發揮了重要作用。由于這一時期的村集體資產產權改革主要發生在經濟發達地區，因此屬于典型的誘致性制度變遷。
20世紀90年代中期～2008年：村集體資產產權改革試點逐步展開
受市場經濟和城鎮化建設的沖擊，這一階段我國農村集體資產流失較為嚴重。一是以鄉鎮企業改制為代表的村集體經營性資產流失較為嚴重。上世紀90年代中期，鄉鎮企業發展空間變小、效益下降，大量鄉鎮企業因無法適應激烈的市場競爭而進行改制并轉為民營。鄉鎮企業改制使得部分地區農村集體資產經營形式較為單一，同時嚴重削弱了依靠經營性資產獲得集體收入的村集體經濟實力。二是以農地征用為代表的村集體資源型資產流失。上世紀90年代中期以來，地方政府為突出政績，低價征收集體土地，促進農地非農化，過度擴張城市，建設各類開發區。集體土地財產權的損害變相侵蝕了集體資產，大量農民失地、失業和社會不穩定現象較為突出。
隨著工業化和城市化進程的快速推進，經濟發達地區的農村集體資產規模增長迅速，集體經濟組織成員流動日趨頻繁，一系列新的社會矛盾促使部分城中村、近郊村逐步開展集體資產產權改革試點，例如北京市豐臺區、上海閔行區、江蘇吳中區、廣州東莞市的股份制改革試點，這些地區的改革試點為后來村集體資產產權制度改革政策制定積累了寶貴的經驗和教訓。
2008年～2013年：村集體經濟產權改革試點與制度化
集體土地產權制度改革進入創新土地利用方式的新時期。以2008年《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》為標志，一些地區因地制宜探索土地流轉試點辦法，如互換并地開展適度規模經營、土地股份合作制試點、土地承包經營權退出試點、建立農村土地流轉交易中心等。此外，在我國經濟發達地區，部分城郊村和城中村借助征地補償獲得了大量集體經濟發展資金，為集體經濟的保值增值提供了新的發展空間，如長三角、珠三角、山東膠東半島等地通過征地拆遷補償款、發展園區經濟和物業經濟等方式涌現了大量的強集體強村強鎮；而中西部因為資源、地理條件等限制，集體經濟發展仍較為落后。
各地試點為集體經濟產權改革政策的出臺提供了寶貴經驗和實踐支持。2010年中央一號文件首次提出“鼓勵有條件的地方開展農村集體產權制度改革試點”，隨后幾年的中央政策對農村集體產權制度改革做了進一步的規定，這些政策大大推進了農村集體經濟產權改革的步伐。截至2013年底，北京、江蘇、浙江、山東、廣東5省市完成產權制度改革的村占全國完成村數的85.5%，比2012年提高了4.8個百分點。
2013年～現在：農村集體產權制度改革的全面推進
農村集體資產產權制度改革是這一階段集體經濟發展的主要矛盾。近年來我國政府出臺了一系列改革政策和試點辦法，對分類有序推進農村集體產權制度改革作出了明確部署。2015年中央“一號文件”指出應將明晰產權歸屬、資產折股量化、發展多形式的股份合作作為經營性資產產權改革的重點。2016年底中共中央國務院對穩步推進農村集體產權制度改革作出了階段性安排，即力爭在2019年底全面完成集體資產清產核資，到2021年底基本完成農村集體經營性資產股份合作制改革。按照改革精神，中央先后在各地部署了一系列試點。例如，2015年在29個縣（市、區）推進的農民股份合作、集體資產股份權能改革試點，以及2018年在50個地市和個別省首次開展的集體產權制度改革“整省整市”試點。
農村集體土地改革試點也不斷深化。2014年，我國農村集體經營性建設用地、農民宅基地和集體土地征收制度改革在全國33個縣級行政單位逐步開展；2015年，《深化農村改革綜合性實施方案》提出的“三權分置”主張進一步穩定了土地承包關系，放活了集體經濟發展活力；2017年，北京、上海、南京等13個城市開始進行利用集體建設用地建設租賃住房試點，這意味著政府開始分階段地向農村集體經濟轉移土地紅利。
全面推進農村集體產權制度改革，不僅是全面深化改革的重要內容，而且對保障農民財產權利、建立城鄉要素平等交換關系、推進全面建設小康社會均具有重要戰略價值。下文將基于實地調研數據對我國農村集體資產存續現狀、增值潛力及存在問題開展系統性統計分析和案例分析。
三、數據與抽樣方法
為厘清農村集體資產的現狀，課題組于2016年8月至9月在九個省開展了大樣本村級調查。具體的抽樣框架如下：首先，根據區域特征和經濟發展水平等綜合指標，確定黑龍江、吉林、陜西、山東、河南、浙江、湖北、四川和廣東等9個樣本省；其次，根據縣人均工業總產值，在每個省分層隨機抽樣確定3～5個樣本縣；最后，根據鄉鎮人均工業總產值，在每個縣分層隨機抽樣確定2個鄉鎮，并在每個樣本鄉鎮按照隨機抽樣原則確定2個村。樣本合計為9省39縣78個鄉鎮的156個村。調研形式為面對面訪談，受訪對象為村主任、村書記和村會計。此外，為了解村集體資產產權制度改革的最新進程，2017年初課題組對所有樣本村進行了相關內容的面談回訪。
為更全面了解村集體資產及其改革情況，調研設計為三大模塊，分別為村集體資產模塊、村集體資產改革模塊及村其他特征模塊。村集體資產模塊除村集體經營性資產外，還包括村集體資源性資產（不含農戶承包的耕地和林地）以及非經營性資產（主要是校舍）的現狀、運營及其資產價值評估。村集體資產改革模塊主要包括村集體社員認定標準，股份制改革的具體辦法及其改革經驗與阻力等開放問題。村莊其他特征包括村莊地理位置、交通和人均收入等。
四、樣本村集體資產存續現狀與價值估計
1．村集體資產現狀
調研結果表明，大多數村擁有集體資產，且以經營性資產和資源性資產為主。如表1所示，在所有156個樣本村中，72%(112個）的村擁有集體資產。其中，擁有集體資產的112個村共涉及171項集體資產，其中經營性資產64項，資源性資產66項，非經營性資產41項。
村集體資產分布呈現出顯著的區域差異。經濟較發達的省份（如浙江和廣東）有更多的村擁有集體資產，而西部地區（如陜西和四川）擁有集體資產的村相對較少，黑龍江只有38%的村（6/16）擁有集體資產。從集體資產類型來看，大多數地區集體資產以資源性資產和經營性資產為主，而吉林和河南主要以非經營性集體資產為主。
2．村集體資產價值估計
調研數據顯示，樣本村人均集體資產價值低，區域差異顯著。表2列出了村集體所有資產價值的估算現值。2所有樣本村村均資產價值為273萬元；若僅考察有集體資產的112個村，村均集體資產價值增至380萬元，略高于官方統計的三分之二。3從戶均和人均價值來看，在所有156個樣本村中，戶均和人均集體資產的價值分別為4769元和1183元；黑龍江人均集體資產價值最低，僅95元，而浙江集體資產人均價值最高，達8637元。
從資產結構來看，村集體經營性資產價值占集體資產總值比重不高。如表3所示，盡管經營性資產數量占總資產數量的37%(64/117），但其資產價值僅占村均集體資產總價值的20%(55/273），資源性資產價值占比最高（57%），非經營性資產價值占23%。如果只考查村集體經營性資產，村均僅55萬元，人均僅241元，且主要來自村辦企業（23萬元）和小產房（18萬元），其他包括出租與閑置的校舍（6萬元）和小水電（5萬元）。值得一提的是，即使只計算有村集體資產的112個村，村均集體經營性資產也僅77萬元，人均343元。
調研結果表明，村集體資產價值同村莊的區位、交通條件和收入水平存在顯著相關關系。村距離區域經濟中心越近（以距離縣政府的距離來衡量）、交通越便捷（以距離鄉級以上公路的距離來衡量）、人均收入越高，其擁有的集體總資產的人均價值也越高。如表4所示，村委會到縣政府距離在12公里以內的人均集體資產總值為0.14萬元/人，而距離25公里以外的村人均集體資產價值則降至0.11萬元/人；同時，到鄉級以上公路距離在0.5公里以內的村人均集體資產價值為0.13萬元/人，而2.5公里外的村該值降為0.08萬元/人；資產所在村人均收入的差別與人均集體資產價值的關系更顯著，高收入村組（人均年收入大于12000元）的人均集體資產價值為0.24萬元/人，是低收入村組（人均年收入小于4000元）的6倍，其中中等收入村組（人均年收入介于二者之間）的人均資產價值也偏低，僅為0.09萬元/人。
3．村集體資產使用情況
在村集體所有資產中，增收的資產大多數已處于收益輸出狀態。如表5所示，在171項村集體資產中，由集體使用的資產有106項，占資產總數的60%以上，出租和閑置資產分別有48和17項。當我們比較三種使用方式的資產平均價值就會發現，幾乎所有類別的資產，其閑置平均價值都遠低于出租和集體使用的平均價值。這說明各村有較高價值的集體資產，早已通過出租或者集體使用產生了收益，剩下的閑置資產價值都較低。
經營性資產閑置率比資源性資產高，增值潛力相對更大，但能增收的資產多數也處于已使用狀態。如表5所示，在64項村集體經營性資產中，由集體使用和出租的資產分別占資產總數的50%(32項）和33%(21項），閑置資產占17%(11項），而資源性資產的閑置率僅為9%(6/66）。閑置的經營性資產主要為未使用的校舍，價值最高的集體經營性資產（村辦企業和小產房）要么處于運營狀態（如集體所有），要么已經出租。
五、樣本村集體資產改革進程
從改革現狀來看，確權與股份制改革尚處于初步階段。截至2017年初，已開展村集體資產確權的村（41個），占有集體資產的村數量（112個）的37%。所有樣本村中僅12個村進行了村集體資產股份制改革，11個在浙江，1個在山東。
省際間開展村集體資產改革的進度差異較大。在集體資產確權上，黑龍江進度最快，至2017年初有63%的資產完成了確權工作，其次是廣東（45%）和四川（44%），確權進度較慢的是吉林和河南。在股份制改革上，浙江作為全國村集體資產改革的試點省份，占據了絕大部分進行股份制改革的村（11個）。經營性資產確權進展快于其它資產的進展。到2017年初有44%(28/64）的村集體經營性資產完成了確權，而資源性和非經營性的資產確權比例均不足30%。
已開展股份制改革的資產，有相當一部分尚未完成確權工作，尤以經營性資產和資源性資產為代表。如表6所示，2017年初，19個進行股份制改革的資產中僅4個完成了確權工作。經營性資產沒有開展確權工作，就執行村集體資產的股份制改革，可能會造成村集體資產的流失，同時也表明村集體資產的改革工作程序還需規范管理。
浙江開展了股份制改革的村，基本能夠按當地實際情況并按股份制改革的相關規定執行。對于開展了股份化改革的12個村，課題組對其中來自浙江的11個村做了分析（因山東僅1個樣本村開展了股份化改革，體量太小，未列入分析）。經調研發現，該11個村都召開了社員大會，這表明目前浙江省村集體資產的股份制改革還比較規范（見表7）。在社員身份認定上，均采取了按戶口分配股份，即戶籍在本村的人全部進行入股分配。這個方式較為簡便可行，但是不一定可以推廣到其他地區，比如未列入下表的山東省實施改革的樣本，社員認定就更寬泛，不僅包括戶籍在本村的居民，還包括戶籍不在本村、但長期居住在本村并對本村有貢獻的常住人口。這種方式對于處理如何兼顧本村人和外村流動人口問題上較有借鑒意義。在股份分配方式上，浙江省主要采用一人一股制。政府在推廣時，同樣可以考慮人口股與老齡股相結合的方式，讓長期為本村勞動的人口獲得更多收益。分紅方式主要是按股分配，然而，由于各地農村集體資產股份制改革尚在初期，沒有一個改革村執行了股權分紅，因此改革的效果仍需時間檢驗。綜上所述，浙江省的股份制改革具有較多地方特色，全國推廣時需要因地制宜，做更多切實考慮。
近年來我國政府全面推進農村集體經營性資產改革，以實現持續增加農民財產性收入和發展壯大集體經濟的雙重目標。現有關于集體資產改革的研究還停留在個案分析層面，缺乏對農村集體資產改革的定量分析。本文基于全國9省156個村的調研數據，對我國農村集體資產現狀和產權改革進程進行了分析，主要得出如下結論：
第一，村集體經營性資產價值尚存，但現狀可能不抵預期。從價值上看，我們在9省采用分層隨機抽樣調查的村，村均集體資產為273萬；其中經營性資產村均僅55萬，人均僅241元。我們調研的數據明顯小于相關統計上報和部分典型案例分析的數據，本文認為一方面是因為調研未將無形資產等納入經營性資產統計范圍；另一方面可能與經營性資產股份制改革流程不規范有關，導致村集體經營性資產村均和人均價值較低。
第二，價值較高的村集體經營性資產仍有助力農民增收的空間。在本輪確權改革之前就已承包或出租的村集體經營性資產大多數已產生收益，但其收益大部分成為承包者和出租人的個人收益，村集體及其成員財產權益受到一定的侵蝕。在這部分集體經營性資產的承包合同或租賃合同到期后，基于本輪村集體資產確權和股份合作制改革原則與經驗積累，對村集體經營性資產進一步明晰集體產權，并將股份量化至農村集體經濟組織個人，形成更加普惠的收益分配方式，將更大程度地發揮經營性資產在提高農民財產性收入中的作用。
第三，村集體經營性資產改革在提高全國農民平均財產性收入的同時，農民收入的地區差異將會有所擴大。目前，接近30%的村沒有任何集體資產，主要集中在經濟相對落后的西部和東北地區；即使是在同一地區，具有地理區位相對優勢、交通運輸便捷、農民收入高的村，其集體經營性資產也更高。這些相對落后地區的村莊在村集體經營性資產改革中要么無法獲利，要么獲利較少，農民的整體收入差距將擴大。
第四，村集體經營性資產改革尚處于初步階段，改革進度省際間差異較大，部分地區改革流程仍需規范。調研數據顯示，開展村集體經營性資產股份制改革的村均為東部試點省份；在我們調研的19個進行股份制改革的資產中僅有4個完成了確權工作，部分村莊清產核資與股份制改革工作順序混亂，使得改革流于形式，違背了改革的初衷。
第五，村集體資產股份制改革試點進展良好，改革效果待實踐檢驗。已開展村集體經營性資產股份制改革的村，在成員界定、股權分配、分紅與繼承等改革內容上體現了較多地方特色，為其他地區村集體資產股份制改革積累了寶貴經驗；但鑒于調研的改革村目前還未執行股權分紅，因此暫時無法對村集體經營性資產對農民增收方面的改革效果做出準確的評價，在后續研究中實證分析村集體資產股份制改革的改革效果將是十分必要和有意義的。
基于本文研究結論，我們提出如下三點政策建議：
第一，需要進一步規范村集體經營性資產確權和股份合作制改革的工作流程。基層領導干部和工作人員要統一“先確權、后股改”的工作思路，在清產核資、摸清家底的基礎上，對有改革價值的村集體經營性資產進行股份制改革；針對村辦企業、小水電、小產權房等不同經營性資產，應根據資產特性和當地實際，因地制宜、分類細化實施更加符合本村所有集體成員利益的股改方案。
第二，根據各類資產存續現狀，合理兼顧經營性資產股份制改革和其他類型的集體資產改革。調研數據顯示，調研村的集體經營性資產平均價值并不高，村集體經營性資產改革對農民增收的影響較為有限；而在不包括村集體建設用地和農民宅基地的情況下，村集體資源性資產的價值也是經營性資產的近三倍。因此，發展壯大集體經濟需要深化包括農用地、集體建設用地和宅基地在內的“三塊地”改革試點。對于已投入使用或出租的經營性資產，既要通過股權配置、資產折股量化等方式保證村集體經濟組織成員財產權益，加強對村集體經營性資產的管理和監督，又要為以后發展預留必要資金，提高經營性資產可持續發展能力；對于收益較低、對農民增收作用有限的經營性資產，應在完成清產核資的基礎上逐步向非經營性資產轉化改造，例如不再具有經營性收益的廠房等固定資產以招標、承包、拍賣等形式向老年人、婦女、兒童活動中心等公共服務功能轉化改造。
第三，要密切關注并合理控制村集體經營性資產改革過程中農民收入差距擴大的現象。調研表明，經濟發展水平和交通條件相對落后、地理區位相對偏遠的地區村集體經營性資產價值越低，考慮到這些地區的農民收入水平本身就低，改革必然導致區域間農民收入擴大。一方面應加大中央對上述地區農民的收入轉移支持力度，把無村集體經營性資產的村列入扶持重點；另一方面，應健全問題反饋機制，確保集體資產改革的公允性、信息透明度和村民監督權，盡可能避免村集體資產流失，真正讓農民成為改革的參與者和受益者。
專家介紹：黃季焜 北京大學新農村發展研究院院長，發展中國家科學院院士，清華大學中國農村研究院學術委員會委員。
中國鄉村發現網轉自：《農村經濟》2019年第12期
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