摘要：將社會治理區分為城市治理與鄉村治理，并在兩個方面實行不同的制度，這與國家治理現代化的要求南轅北轍。社會治理的這種二元結構，會導致經濟效率降低、社會平等缺失以及社會穩定程度減弱。中國共產黨十九屆四中全會強調“市域社會治理現代化”，是解決這個問題的辦法。中國需要做出系統性改革，最終建立城鄉一體化的社會治理體制。
關鍵詞：社會治理；社會公正；城鄉社會治理一體化
改革開放以來，中國的社會治理有了很大變化，社會治理水平總體上有明顯提高。但是，反映社會治理的通行用語在多方面仍因循舊的說法，未能真正反映社會治理的變化，也不足以揭示未來相關改革的趨勢。2019年，中國共產黨十九屆四中全會審議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”），系統地提出了未來中國國家治理現代化的新理念，其中，“加快推進市域社會治理現代化”的要求以及與此有關的多項政策主張，對于破解中國長期存在的城鄉社會治理二元結構、實現城鄉社會治理一體化具有重要意義。本文將圍繞這一主題對若干具體問題展開討論。
一、市域社會治理是覆蓋城鄉的社會治理
狹義的社會治理是指對社會基層社區和基層組織的管理。廣義的社會治理是指政府在公共領域對社會基本結構的塑造、對非市場競爭關系的調節以及對各類非政府組織的管理。在政府、競爭性市場與其他社會系統三者的關系中，廣義的社會治理主要涉及政府與其他社會系統的關系，但也與政府自身的治理效能以及市場機制的健全程度有關。本文主要在這個意義上討論城鄉社會治理一體化問題。
中國共產黨十九屆四中全會通過的《決定》以城鄉一體的視野提出了社會治理現代化的基本要求。這一《決定》通篇沒有特別使用“村莊”或“村民委員會”這類涉及鄉村治理且被應用多年的概念，而代之以“社區”這個更具一般性意義的居民點概念，形成了城鄉社會治理一體化的政策語境。
對于任何國家而言，衡量社會治理成功的基本標準都是效率、平等與穩定。成功的社會治理的基本要求是：確保經濟效率和公共服務效率不斷提升；努力使社會成員獲得發展機會上的完全平等、底線生存方面的充分保障以及工作報酬水平差異上的不失公平；通過健全法治、弘揚德治維護社會秩序，實現社會穩定。當代政治學將效率、平等與穩定看做社會公正的三個基本要素（羅爾斯，1988）。《決定》關于社會治理體系與政策的全面系統陳述，也體現了社會治理公正的現代性準則。
《決定》不論城鄉之別，在以下三個方面提出了城鄉一體化的政策和制度建設要求：
第一，《決定》對建立城鄉融合發展體制機制的規定，是確保社會經濟效率提高的基礎條件。《決定》指出，要“營造各種所有制主體依法平等使用資源要素、公開公平公正參與競爭、同等受到法律保護的市場環境”。從國際比較看，中國農業經濟的競爭力與發達國家間的差距較之工商部門更大，這是中國農村相對落后的基礎性原因，也是以往在社會治理方面形成特殊的農村政策的主要根源。今后在城鄉之間建立基本無差異的經濟體制，是深化改革值得探索的重大課題。
第二，《決定》提出了系統性的關于平等社會構建的制度目標。《決定》提出，要“完善相關制度和政策，合理調節城鄉、區域、不同群體間分配關系”，具體包括：競爭性領域，要“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制。”這個準則體現了機會平等，其結果雖然是收入差異，但也為確保經濟效率所必需。難以進入就業市場的無助社會成員，需要有不分城鄉的最低社會生活保障等救助系統。《決定》提出，要“注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，保障群眾基本生活。”建立更高水平的體現社會分配公正的養老與醫療保險制度，《決定》重申“堅持應保盡保原則，健全統籌城鄉、可持續的基本養老保險制度、基本醫療保險制度，穩步提高保障水平。”具有普惠性的基本公共服務，《決定》更強調建立城鄉一體化機制，“創新公共服務提供方式，鼓勵支持社會力量興辦公益事業，滿足人民多層次多樣化需求，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民”。《決定》特別強調要“推動城鄉義務教育一體化發展，健全學前教育、特殊教育和普及高中階段教育保障機制”。
第三，《決定》對城鄉社會穩定提出了多方面的要求。完善正確處理新形勢下人民內部矛盾的有效機制、完善社會治安防控體系、健全公共安全體制機制與構建基層社會治理新格局，被看成是實現社會穩定的主要政策保障。《決定》特別在構建基層社會治理新格局形勢下提出了“加快推進市域社會治理現代化”的目標。“市域”，當然是一個城市的全部轄區，而不只是城市建成區。結合《決定》通篇沒有專門提及“村莊治理”“村民自治”以及“村民委員會選舉”這類在類似性質的政策文件中多年常見術語的情形，可以認為，《決定》要通過城鄉一體化或城鄉融合發展機制實現社會治理現代化。
推動城鄉一體的社會治理現代化，具有重要現實意義。中國城鄉社會治理二元結構現象長期且廣泛存在，對國家的效率、平等與穩定均有負面影響。按照《決定》的精神，加快實現城鄉社會治理一體化，是國家治理現代化的必要步驟。以往相關政策研究對這個問題的認識不足，更缺少對相關具體問題的深入探討，這種情形應該予以改變。
二、城鄉社會治理一體化的必然趨勢
城與鄉的分野，古已有之，且無論中外都曾經在城市與鄉村實施過顯著不同的社會治理制度。但第二次工業革命以后，城鄉社會治理的差異已經不再重要，特別在發達經濟體中，體現社會公正性要求的社會治理基本制度在城鄉間已經實現統一，有些國家甚至保留了某些重農主義的傳統。這種變化具有歷史必然性。
（一）什么是城鄉社會治理一體化？
城鄉社會治理一體化主要具有以下特征：
第一，財產權的城鄉一致性。財產權設置既影響效率，又影響平等，因此對社會公正有重大影響。歷史上，不論是西方國家還是中國，對土地財產權的制度安排在城鄉間都存在差異，特別是對土地的市場交易在城鄉間有不同的限制性規定。不過，土地制度的城鄉差異在發達經濟體已經越來越不重要。公共領域的財產共同共有制度，包括社區共同共有制度，在城市與鄉村地區都可能存在，不會有城鄉間的差異。競爭性領域的財產共同共有則與人力資本優勢有關，因而更有可能發生在城市經濟部門，但這種產權形式的比重不大。現代財產占有制度演化的一個特征是國家對產權的實際分割能力增強，使私人財產權的強度減弱（Murray，2008），但這種情形不以城鄉區別為特征。
第二，公共服務城鄉覆蓋水平與布局相對均衡，城鄉居民的公共服務享有水平基本無差異。因地理特征和國家權威結構不同，城鄉間的公共服務水平在古代社會有明顯不同。歐洲歷史上的所謂“農村統治城市”，使城市與鄉村的公共服務存在多種差異，但現代福利社會基本形成后，城鄉公共服務水平已經趨于均等。在小的鄉村居民點上，可以沒有公共服務設施，但居民的公共服務需求可以在離居民點不遠的城市就近得到滿足。通過合理設置城市分布的密度，例如每200平方公里左右設一座城市，公共服務對于鄉村居民的“可及性”完全可以實現，從而不需要做到鄉村居民點公共服務設施自有自用。這是實現城鄉基本公共服務均等化的低成本運行機制。
第三，承載社會治理功能的權威機構設置在城鄉之間無差異。歷史上，中國與歐洲國家的城鄉關系不同。但在現階段，歐洲發達經濟體的鄉村居民與城市居民基本處于一體化的政府架構之下。為了提高政策實施效力，發達經濟體也有城鄉區劃概念，但在社會治理制度上并不存在城鄉差異。在中國，治理結構的城鄉差異也已喪失歷史基礎，這是后文將要討論的重點。
（二）城鄉社會治理一體化的現實依據
城鄉社會治理一體化，是由社會治理公正目標在新的歷史條件下的實現路徑決定的，歸根結底，是由當代經濟社會發展水平決定的。在所謂鄉村治理中，實現效率、平等與穩定三者中的任何一項目標，其實都與城市密切相關；鄉村在任何程度上離開城市，其社會治理目標都不能實現。
1.效率目標。促進農業經濟效率的提高，確實需要行業政策，但如同其他行業也需要行業政策卻不一定需要與行業有關的、特殊的社會治理政策一樣，農業也不會因為它需要行業政策而需要對農村維持特殊的社會治理政策。恰恰相反，一些針對農村的社會治理政策可能并不利于農業經濟效率的提高。例如，中國對農戶的某些補貼具有普惠性，實際上成了對農村居民的社會性關照。這類補貼因為與農戶的小塊承包地聯系在一起，使農戶把保有承包地當做持續獲取國家補貼的手段，不利于農地流轉，當然也不利于農業經濟效率的提高。筆者在對一些山區的調查中發現，有的農戶已經在城市獲得了穩定的就業崗位，但他們不愿意將自己的承包地長期流轉給農業經營更具專業性的農戶，而選擇了一種替代辦法——把一小部分國家補貼轉送給留守在農村的鄰居，讓鄰居耕種自己的承包地。而這種倒貼式的“轉讓”無法使實際耕作者形成穩定的土地利用預期，他們也不會認真對土地進行投入，難以產生規模經濟效益。筆者設想，如果國家將普惠性的補貼政策轉變為專門針對經營規模較大農戶的政策，體現行業支持的目的，情況可能會完全不同。因此，需把行業政策與社會政策分開，后者必須體現城鄉平等的要求，而不需要體現城鄉社會的特殊性。
從農業現代化的趨勢看，農業已經越來越不是“明珠家的事”。第一，有研究文獻表明，距離城市半小時車程范圍區域內的農業效率顯著高于這個范圍以外區域的農業效率，其原因是現代農業與城市經濟要素的交換頻度越來越大（根岸介夫，1993）。第二，農業競爭力表現為農業經濟的整體競爭力，食品產業鏈、農業產業鏈與農村產業鏈的價值形成規模依次擴大，都大幅超過農業初級產品價值，并與城市經濟部門高度融合。第三，從現代農戶的收入構成看，即使在農業發達國家，農戶的收入也主要來自非農領域，單針對農業經濟活動實施政策，對增加農民收入的作用越來越弱。第四，從發達經濟體例如美國農業財政支出的構成看，支出的很大比例在城市，發達經濟體主要通過對城市的影響來間接影響農業經濟（USDA，2016）。從上述4方面可以看出，為了提升農業經濟效率，政府越來越傾向于在城鄉一體化條件下運作農業政策；目標指向狹窄的農業政策正在發生變化；農業的行業政策仍然會有，主管機構甚至會擴大職能，但一定會越來越多地體現城鄉一體化的要求。
2.平等目標。如前所述，權利平等觀念得到確立以后，現代國家逐漸承擔了居民的社會保障任務。為體現全體社會成員一律平等，社會保障的實施主體甚至不是地方政府，更不可能是鄉村社區。依靠村社實現社會治理的平等目標，已經不適應時代要求。在這一方面，中國有顯著進步：盡管中國的農村醫療和養老保障水平還顯著低于城市平均水平，但從2016年起已經在體制上實現了城鄉一體化；城鄉分立的社會保障體制已經被打破，農村居民與城市居民之間、農民工與城市職工之間的保障在體制上不再有區別。目前，農村居民或所謂農村戶籍人口（確切地說是集體經濟組織成員）與城市居民在社會保障水平上的差距主要由收入差異引起，同時也受一些技術性因素的影響。從趨勢上看，這種差距還會進一步縮小。
平等目標中的“城鄉基本公共服務均等化”也越來越仰賴城鄉一體化政策。從發達經濟體的經驗以及中國近兩年的鄉村振興實踐看，鄉村公共服務如果“一刀切”地就地提供，很多服務的效率會降低，平等服務的目標會大打折扣。學校等文化教育服務設施以及醫療設施在人口規模為3萬人以上時才會有較高的服務水準。從國外的經驗看，當鄉村居民點的人口規模比較小時，生活污水排放的標準可以降低，依靠自然凈化也可以保持生態可循環標準。鄉村交通服務也不必要求高標準。滿足公共服務“可及性”要求，而不是“一刀切”地要求農村居民的公共服務在居住地獲得滿足，會降低公共服務的成本，也更能體現公共服務平等的意義。以農村義務教育為例，如果堅持每一個行政村辦一所小學，那么，絕大多數學校的學生規模都不能滿足形成“學習共同體”的需要，更不能滿足投資節約的要求。類似這種教育服務思路其實傷害了農家子女。
從國際國內的經驗看，“扶貧”這類典型體現社會治理平等目標的政策，也將不再具有鄉村公共政策的特殊性。現代農業本質上與貧困人口的生存要求相沖突。從發達經濟體看，農村區域的居住形態與從業特征，不適應那些因體能（殘疾）或認知能力不足導致貧困的人口的要求。把農業生產當成修身養性的那種農村居民，需要以較高的非農收入為支撐，這不是貧困人口的生存模式。專業化農業經營需要大額資本投入和專業教育水準，是中產階級才能進入的經濟領域。依靠幾畝承包地在農村實現真正的“兩不愁、三保障”是不可能的。通過政府救濟在農村實現與城市相近的消費水平，其成本也高于城市。貧困人口通常沒有私人交通工具，前述城市公共服務的可及性機制對貧困人口而言沒有意義。政府專門為農村貧困人口開行公共汽車線路，其綜合成本很高，不如將貧困人口安置在城市。筆者曾在印度了解到，因為貧困人口利用公共交通工具困難，他們拒絕了政府在遠郊給他們的安置設施。農業現代化水平提高以后，農業領域的臨時性就業機會減少（且要少于城市），這使能力不足的貧困人口更難獲得收入補充。因為這些，發達經濟體中需要政府救濟的貧困人口普遍生活在城市。
3.穩定目標。社會穩定表現為足夠數量的社會成員對一定秩序的認同或服從，以致這種狀態形成秩序合法性的基礎，使所有社會成員均不得不服從這個秩序。
農業現代化實現前，小農戶構成的“熟人社會”有其自身的穩定性。鄉紳（這里指鄉村社區的集體行動領袖）會利用人們的從眾心理，有效控制社區成員。一般的社區成員通常不會挑戰既定秩序。農村地區的宗族械斗、有些情況下發生的鄉民沖擊政府機構事件，幾乎全部存在鄉紳的幕后乃至公開支持。鄉村“熟人社會”客觀上的某種自治，實際上是鄉紳自治，而從來不可能是民主自治。
以土地規模經營為主要特征的現代農業興起以后，小農戶集中居住的社區逐步“空心化”，上述鄉紳自治機制趨于瓦解。鄉村社會治理如果繼續以鄉紳自治為立足點，將因失去社會效力而變得毫無意義——不論此項政府行動是否以“民主自治”為動員口號。
現代農業經濟形成以后，農民與政府之間也可能發生沖突，但從發達國家常見的情形看，這類沖突的發生多與政府在農業領域實施的稅收政策、環保政策和國際貿易政策有關，而與所謂鄉村社會治理基本無關。
從以上分析可以看出，實現社會治理的效率、平等與穩定三方面的目標，必須突破城鄉邊界，依照城鄉一體化要求部署相關政策。
（三）傳統鄉村社會的“善治”幻想
根據以上分析，城鄉社會治理一體化本質上就是擴大城市治理范疇，因為鄉村將會失去需要特殊治理政策的特殊性質。當然，處在轉型時期的國家政策會有過渡性。今后政策調整需要認清趨勢，避免過渡性政策固化鄉村社會的某些弊端。
身居城市的部分人士，包括一些學者，存有對傳統鄉村社會的幻想，以及對傳統鄉村社會實行“善治”的幻想。這種幻想要不得，傳統鄉村社會無論如何不會變成“自由人的聯合體”。傳統鄉村社會以自營小農（包括租地小農）為主，彼此相似的生產生活方式使他們的能力強弱有直接可比性，容易顯示出一部分人相對另一部分人具有更強的能力，從而形成“強制—服從”的基礎。社會的低分工程度，會強化共同體權威結構所內含的少數派一致性意見對多數人的影響，且小農對先進技術的利用程度低，使這種社會不易發生變革，從而導致共同體權威結構的固化。這絕不是馬克思、恩格斯所推崇的“自由人的聯合體”。這一類型社會的弊端也已被太史公所看穿——“夫用貧求富，農不如工，工不如商，刺繡文不如倚市門，此言末業，貧者之資也”。此種社會，實不足道；不知個中三昧的文人對它念茲在茲，有欺世盜名之嫌！
將現代性因素引入小農社會的通道是市場，但市場機制只能引起傳統鄉村社會的瓦解，而不是鄉村社會的“善治”。學者把小農基礎上的農業社會化服務看成小農與現代性兼容的重要條件，近兩年在中國興起的農地“托管”也收獲了不少贊譽。其實，前者就是生產性服務外包，在市場經濟體制下早已存在于各行各業；后者則必然發展為一種反向承包，結果與出租土地相類似。因為交易成本過高問題，小農戶向受托戶打包支付托管費的風險過大；而風險較小的辦法是小農戶得到定額的收益，剩余歸受托戶。筆者在調研中發現，在第一種情形下，小農戶越來越傾向于將土地出租給服務提供商，自己轉變為“小地主”；第二種情形亦復如此。這兩種情形向租地經營方向轉變，完全是由交易成本決定的。如果中國允許承包權進入市場交易，同時提高土地用途的可預期性，進一步降低農民進入城市的各種門檻，農村土地將加快流轉，擁有實際土地財產權的自營大農戶將迅速成長，小農戶為主的社區將趨于瓦解。由此，在“大城市、小農村”基礎上所建立的社會治理體制當然是一種“以城帶鄉”的城市治理。
三、中國城鄉社會治理二元結構的弊端
改革開放以來，中國城鄉社會治理結構發生了很大變化，既往的城鄉社會治理二元結構在一定程度上被打破。具體來說，第一，城鄉人口布局發生了重大變化，越來越多的村莊成為“空殼村”。有的集體經濟只剩一份財務檔案，其組織成員流散于村莊之外。鄉村治理在一部分地區完全失去意義，在另一些地區則轉變為城市治理。第二，國務院2014年發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，取消了城鄉分割的戶籍制度。目前，農村人口向城市遷移已經不受原戶籍的限制，一些特大型城市的人口準入條件已經不包含專門對農民的限制。第三，城鄉居民的社會保障在制度上基本統一，城鄉一致的底線平等正在建立。國家近年推進的脫貧攻堅戰略加快了這一目標的實現。第四，政府公共財政的城鄉覆蓋水平逐步提高，一部分村莊的公務開支開始由政府承擔。但是，如果以社會治理的公正性目標為準繩，中國城鄉社會治理仍有明顯的二元結構特征。
（一）基礎性管理仍因襲舊制
中國雖然已經明文取消了區別城鄉人口的戶籍制度，但一些基礎性管理制度仍然沒有變革。目前，城鄉區劃制度在幾十年里基本沒有變化，在鄉鎮轄區之內，除了建制鎮的建成區常住居民被當作城市人口來統計之外，其余居民點不論大小，其常住人口均被看作農村人口。同時，在區域劃分上又將鄉鎮區域全部看作農村地區，并實行與城市有區別的公共政策。這種做法低估了中國的城市化率。
對農民身份的認定也沿用習慣做法。一些官方文件仍沿用“戶籍城市化率”這種奇怪的說法，學者更是普遍地使用這一概念，把中國所謂“戶籍城市化率”低于“常住人口城市化率”作為一個問題。比較嚴肅的官方文件和學者研究報告將“擁有集體經濟組織成員資格”的人看作農民，雖然在概念上相對具有明晰性，但也已經不能反映中國真正的農業從業人口特征。實際上，這個概念下的人口規模遠大于真正的農業從業人口規模。被定義為“農業從業人口”的群體中，實際上有一定比例的人口沒有真正從事農業生產。
中國對城鄉區劃沒有科學定義，以致“鄉村振興”“鄉村治理”這些概念的內涵模糊，政策的精準性無法得到保障。實踐中這種語言錯謬已經帶來政策運用的窘境：有的地方聲稱在推進鄉村振興，但實際上是在建設城市；有的政策說是在支持農民，但實際上與真正的農民毫無關系。
（二）行政村一級的“政社合一”體制尚未打破
在農村改革之初，國家取消了人民公社制度，使“政社合一”制度在鄉鎮一級被打破。但在行政村一級，村民委員會或村民小組仍然既擔當公共服務職能，又作為集體經濟管理的權力行使者。與人民公社時期相比，目前村莊的后一職能有所消解，即不再直接組織生產活動，但仍承擔著分配集體經濟收入的職能。
行政村一級的“政社合一”，使一部分村莊的社會保障社區化，不利于穩定社會保障關系。社會保障必須是低風險的國民收入再分配行為，如果一個社區僅將從幾家企業收取的物業租金作為保險基金來源，會增加風險。依靠廣義的國家財政（即包括企業固定繳費的“社會保障稅”），方可穩定社會保障水平，體現社會平等，降低財務風險。目前，中國發達地區的部分村莊因集體經濟強大，公共開支提留的總量也大，而欠發達地區的村莊則無可提留，公共開支捉襟見肘，由此造成中國村莊間的公共服務水平存在不小的差別。前一類村莊會將集體經濟的提留用來補貼村民的社會保障。因社會保障的剛性要求，當集體經濟收入降低時，村莊將不得不變相舉債維持社會保障水平，最終產生討債訴訟，誘發社會沖突。
行政村一級的“政社合一”，還妨礙勞動力跨社區自由流動。依據筆者的調研，利用集體收入建立的公共服務系統所提供的服務具有“俱樂部物品”特征，集體經濟組織成員不樂意外來人口享用這些公共服務。發達地區的村莊多是包括居住區和非農業生產區的混合型居民點，不得不吸收外來居民常住，“俱樂部物品”很難維持對他們的“排他性”利用，由此會帶來兩方居民的抱怨。2016年12月發布的《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》明確提出了將村莊公共服務與集體經濟活動分開的改革探索要求，但各地政府基本沒有落實。
（三）集體經濟組織成員權設置原則的變更妨礙社會公正
在農村集體經濟組織成立之初，其成員的合法性基礎是成員必須“帶地入社”，即農村住戶以自己在土地改革中分到的土地作為加入合作社的財產，農村住戶也就成為集體組織成員。由于當時農村住戶每家占有的土地比較平均，每人、每戶的成員權具有等同性。這種集體經濟組織的建立有其社員資格排他性的內在規定，這符合一個經濟組織成立的要件。若沒有這種排他性，集體經濟組織就會喪失財產權利的邊界，建立組織就沒有意義。
但是，后來的農村集體經濟組織成員資格的排他性條件發生了變化，農村集體逐漸默認原成員家庭新出生的子女自動獲得成員權。在農村經濟很落后的時期，還可以通過戶籍遷移獲得農村集體經濟組織成員權，例如婚嫁帶來的人口戶籍遷移、政府移民政策引致的遷移、城市青年到農村“插隊”導致的遷移等等，這些新成員均無任何財產帶入集體經濟組織。同時，在較長一個歷史時期內，一些農村集體經濟組織成員因為國家政策（例如升學、入伍和城市招工等）離開村莊時，其成員權被無償終止，但各地具體實行這個政策的時間有不同。總之，農村集體經濟組織成員權的變動不再伴隨土地等財產關系的變動。
這種在競爭性經濟活動中設立與資產投入無關的經濟組織成員權資格的做法，違反經濟常識，必然同時犧牲效率、平等和穩定，當然失去了公正性。其原因是：
第一，因為農村集體經濟組織成員權與資產投入無關，人們會采用非經濟的競爭手段取得其成員權資格，獲取“搭便車”利益，從而必然產生低效率。這種制度安排容易助長機會主義行為，危害公序良俗。
第二，因為成員權資格取得方式對于集體經濟組織內所有成員并不是同一準則，便造成了機會的不平等。新出生人口、戶籍遷移人口與集體經濟組織早期成員同樣分享集體收益，實際上是把集體收益當成了“公共品”，而早期成員當年加入集體經濟組織時向集體繳納的資產卻是實打實的私人資產，這使集體經濟組織早期成員的利益受到了系統性損害。
第三，鑒于前述成員權設置的不平等，集體經濟組織的一部分成員多有抱怨，經濟發達地區的村莊甚至常年發生集體上訪，引起社會不穩定。有的村莊為了一攬子解決這類問題，確定了集體經濟股權“量化固化”原則，很無奈地使經濟問題“政治化”。例如，確定本村某年某月之前出生的人口獲一個或幾分之一個成員權，相應地匹配若干股份。那么，這個時間節點憑什么確定？這完全沒有合理依據。任何經濟學家找不到它的合理性所在。最合理的是村民在權勢人物的引導下，以少數服從多數原則確定一個標準。這是一種村莊政治的妥協，并非按經濟規律辦事。中國經濟發達地區的村莊普遍存在這種“一人一權利，一村一政治”的情形。本來最好由市場決定的事情，卻通過極易產生紛爭的政治決斷程序來解決，這實在不是一種能帶來社會良治的做法。
反觀中國城市經濟體，已經沒有了上述農村集體經濟組織的成員權設置制度。城市也曾經有過集體經濟，但后來通過改革，基本轉變為能適應社會主義市場經濟要求的經濟制度。農村集體經濟制度也應按照社會主義市場經濟的要求做出適應性改革。
（四）片面強調“自治”加重農村基層負擔
中國以“票決制”為核心的農村自治選舉制度，與國家基本政治制度存在明顯差異。城市的居民委員會實行間接選舉制度，但居民委員會干部實際上由鎮（街道）黨組織任命。這是城鄉社會治理二元體制的又一表現。
在中國當前的政治體制下，使用“自治”這個概念顯得突兀。事實上，中國村莊沒有也不可能實現真正意義上的自治，現有大量村莊事務與自治無關。中國行政村的平均常住人口規模約860人，而城市居民委員會的平均人口規模約為7800人。兩相比較，前者的單位人口規模只是后者的1/9，可是，前者的機構設置疊床架屋，其活動在輿論上也是擊鼓鳴鑼，動靜很大。按中國浙江寧海縣改革實踐所披露的信息，村莊事務可分為36項（李人慶，2014），但其實可以歸結為8大類。這8大類事務完全可以通過社會化分工分解到有關方面，實現“誰的孩子誰抱走”，不必堆積在村民委員會頭上，從而簡化村莊管理事務。
（1）社區物業服務。村莊的這類事務與城市沒有重要區別，可以按城市的做法實現商業化。城市現行的物業服務本身就有弊端，深化改革的空間很大；改革方案設計也可以在城鄉一體化條件下展開，沒有必要刻意區別城市與鄉村。
（2）基礎設施建設。這方面的事務完全可以實行投資人責任制，每一個項目分別獨立操作。鄉村基礎設施建設目前主要由政府投資，可以使用項目管理辦法處理此類事務，也不必區分城鄉。
（3）集體經濟活動。這是目前村莊事務中最核心的一類。村莊內部的大量沖突皆與集體經濟事務有關。如前所述，本來是競爭性領域的經濟事務，卻被當作村莊的公共事務，使經濟活動政治化，不出麻煩是不可能的。解決這類問題的辦法，當然是將其與村莊公共服務剝離開來，完全按經濟規律的要求辦。這也要求城鄉無分別，農村集體經濟組織的事情，由其自己說了算，與“自治”這種政治概念無關。國家對農村土地的征用征收不是絕大部分村莊的經常性事務，這類事務完全可以按國家政策，經由農村集體經濟組織協助，實行個案處理。
（4）上級政府委托的公民事務辦理，包括各類社會保障、行政審批、戶籍變動管理等。目前這些活動已經越來越多地由鄉鎮政府行政服務中心或其派出機構辦理，除了超大型村莊之外，可以不依靠村莊另行設立辦事機構。
（5）矛盾糾紛協調處理。村莊的這類事項多由集體經濟組織管理方面的問題引起，如果實行前述
“政經分開”制度，這類事務也不再屬于“自治”性事務。從一些地方的村莊管理經驗看，村莊設立類似“法律自助協會”這類民間組織，有助于調解一般的村民糾紛。另據筆者調研，中國村莊近年的社會風尚大為好轉，一般的民事糾紛已經大為減少。
（6）黨團群組織活動。黨組織、共青團與婦女組織本來不適用“自治”這一政治概念。這方面事務可以實行“條條管理”，如同城市黨團群組織的管理制度設計一樣。前述幾項事務所在的系統都可以建立黨組織，實現對本系統的領導。這些黨組織的協調工作可以通過鄉鎮黨組織加以協調。有的村莊探索建立了家鄉建設委員會、慈善協會等，這些都可以發揮社會組織處理村莊公共事務的作用。
（7）以上活動涉及的財務活動。以上事務都會涉及財務活動，最好是對每一項事務依法開展其財務監督活動。在城市經濟部門，這些方面都有成熟的做法，可以直接應用。
（8）民主自治選舉活動。這是目前村莊事務的一個重要方面。選舉中常見的紛爭，實際上與村莊的“政社合一”體制有關。如果將集體經濟組織與村莊公共事務分離，并實現市場化轉型，農戶投票選舉的積極性會大幅下降。上述其他村莊事務進一步社會化后，選舉工作完全可以轉變為細分組織領導者的產生過程，自治選舉再無必要。例如，可以有業主委員會的選舉、某分支機構黨支部的選舉、慈善組織的選舉等。
統一的村莊自治選舉被集體企業管理及社會專業組織的自主管理替代，是否會削弱中國的民主政治進程？回答是否定的。筆者以往的研究表明，現行的村民自治選舉制度與中國未來民主政治改革的走向并沒有什么關系。學術界以往夸大這兩者的關聯性，反映了一部分學者的浪漫主義研究風格，筆者曾撰文予以批評。
四、城鄉社會治理一體化改革的關鍵點
以上關于中國城鄉社會治理二元結構弊端的討論，實際上已經暗含了今后如何實現城鄉社會治理一體化的改革思路。中國現行《村民委員會組織法》已經實施30余年，期間雖有個別條款作出了修訂，但基本內容沒有變化。如果啟動城鄉社會治理一體化改革進程，無疑是一件大事。本文在此提出若干關于推進這一改革的原則性思路，供決策部門參考，也作為本文的總結。
（一）轉變認識
要大膽解放思想，祛除因循守舊的做法，以效率、平等和穩定為基礎性要求，對現存城鄉分割的社會治理體制提出深度改革設想。
應按照中國共產黨十九屆四中全會通過的《決定》中關于“推進市域社會治理現代化”的改革精神，確立鄉村治理的基本定位，把它轉變為一個大的區域性的政府工作概念，而不再是一個制度類型的概念。“鄉村治理”這個概念可以有，但只應把它看做統一的城鄉社會治理在鄉村地區的具體展開。要本著加快“對內開放”的要求，重視城鄉社會治理一體化改革。在中國經濟快速成長中，農村居民越來越少，其中的農業居民更是加速減少，農村各業的分工程度不斷加深，但如果仍然以60多萬個村民委員會來“治理”這些人口，還說他們是“自治”，國家將為此支付越來越多的財政費用，確實已經很不合時宜，到非改不可的時候了。
在中國現階段，多數農民結成了一個個共同體，每家守著不多的土地，為增加收入不得不遠距離從事非農兼業，收入很不穩定。農戶這一窘境的根源是他們沒有融入現代以城市經濟為主的大的社會分工體系中。鄉村治理的使命不是要把農村居民固化在農村，而應該促進農村社會開放，包括社會治理中公共資源利用的開放，最終讓農村居民處在城鄉統一的社會治理架構之下。
（二）明確方向
城鄉社會治理一體化改革的方向是將現有村莊事務進行合理分解，該市場化的市場化，該社會化的社會化，以適應中國特色社會主義市場經濟的要求。
集體經濟組織的管理應實現市場化，其中，在農業生產比重仍然較大的區域，可以將農村集體經濟組織轉變為現代農民專業合作社；在沿海等發達地區以建設用地和廠房設施出租為主的區域，則可以將集體經濟組織轉變為居民物業經營合作社。此項改革的基本精神在2016年12月《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》中已經有充分體現，應加快落實。
因地制宜部署政府派出機構，培育鄉村地區民間組織，使其逐步替代村民委員會。可以將村民委員會更名為居民委員會，以適應2014年國家已經出臺的戶籍管理政策。可以像城市一樣，將居民委員會作為政府事實上的派出機構，主要代理政府事務，并在有條件的地方將居民委員會的人口覆蓋程度擴大到與城市相近的水平，使鄉村地區的居民委員會數量減少到10萬個以下。同時，要鼓勵鄉村地區發展各類民間組織，并按照現有社會組織的模式予以登記管理。
新組建的居民委員會可以暫時代理鄉村地區居民點的業主委員會，并負責組建或招標物業服務企業，也可以由業主組建物業服務合作社。與現行法律相沖突的改革，則可以先行修法，再啟動改革。
（三）配套改革
需要通過合理制定城鄉區劃標準與農戶分類標準，提高國家農業政策的實施效率。應按照居民點的人口規模和人口密度設定城鄉區劃的標準，將其作為財政支持鄉村發展的依據。應允許不同部門按工作需要確定有差異的城鄉區劃標準。現階段以農村集體經濟組織成員資格（擁有承包權或分紅權）來定義農民已經不合時宜，應予改正。以土地經營規模來劃分農戶也因為弊端多而被一些發達國家所棄用。可以考慮用農產品銷售額作為區別農戶的標準，例如，農產品年銷售額在30萬～100萬元的農戶為中等規模農戶，這一指標在100萬元以上的農戶為大農戶等。
農業政策今后應盡可能直接瞄準農業專業合作社、大農戶和中等規模農戶，不再把農村社區公共服務組織作為支農“二傳手”，以提高支農效率。專業合作社應鼓勵跨行政區發展，提倡每一個縣發展幾個合作社，并支持向縣域外延伸發展，最終使其在組織形態上完全與村莊公共組織脫鉤。
要探索實行農村土地規劃管理與人口布局綜合改革。第一，大力發展小城市，使小城市成為農村公共服務中心，替代現有村民委員會發揮其大部分職能。在適當合并縣級行政區的同時，可以將現有大部分建制鎮改為“縣轄市”。目前，中國有不少人口規模僅為幾萬人的縣，其社會治理成本很高，應予變革。第二，改變現行永久基本農田劃定與管理辦法，建立包括村莊、河流、道路在內的廣域農業保護區，實行更嚴格的土地用途管制，以強化社會各界的土地用途變更預期，降低土地流轉價格，提高大農戶的競爭力。第三，在農業保護區內探索土地承包權交易，實現大農戶較高程度的土地自有自營水平，改變當前農村地區遍地“小地主”的格局。第四，農業保護區內應鼓勵脫離農業的村民遷離，并建立農戶宅基地使用權與申索權的貨幣化補償、贖買機制，逐步使農業保護區內的小農戶轉變為中等規模農戶、大農戶。農業保護區內的村莊收縮為小型居民點以后，可以撤銷社區組織，將居戶直接歸屬為市鎮社區居民，居所住址可以登記為“某某市（鎮）某某路幾號”，撤銷戶籍登記的“村”這一層次。第五，農業保護區之外的村莊建設用地規劃權應交給村莊居民組織，并允許其以更大尺度實現市場化，實行與國有土地同樣的交易政策。農業保護區之外的農村住房應允許非村莊居民購買和翻新，以提高城鄉居民的居住品質。
在農村公共服務方面，要強調農村居民獲取公共服務的“可及性”，以提高公共服務質量，實現高質量的城鄉基本公共服務均等化目標。農村地區的學校、衛生所設置應以質量為先，采用住校、提供校車服務等措施，提高農村居民享有這類公共服務的可及性水平。農業保護區內的一般道路不應“一刀切”地硬化鋪裝，以降低道路維護費用。
作者簡介：黨國英，1957年6月生。籍貫陜西綏德；出生地陜西子長。經濟學博士。中國社會科學院農村發展研究所研究員，鄉村公共服務研究創新團隊首席研究員、博士生導師，享受國務院特殊津貼。
中國鄉村發現網轉自：《中國農村經濟》2020年第2期
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