摘要:“一肩挑”具有強化黨組織領導權威、促進村民自治有效實現、確保農村發展戰略落實的制度優勢，但同時也存在人才不足、能力不濟、威望不高、監督不力、民意不達的實踐運行難題。為此，需要從產業與人才同步引進、加強基層黨組織建設、完善制度運行機制以及提升任職能力等方面加強“一肩挑”制度建設。
關鍵詞:“一肩挑”；農村基層組織；制度優勢
農村基層組織是黨和國家在農村基層工作的抓手，其有效運行事關國家各項農村發展戰略的落實和農村基層社會的穩定。2018年2月，中央政治局審議通過的《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》明確提出，到2020年全國村黨組織書記、主任“一肩挑”要達到35%，到2022年這一比例要達到50%。但是，作為一項實現兩委有機銜接、加強農村基層組織建設的制度實踐，其施行以來，還存在各個地方對其“認識不一”而產生的“態度差異”，以及實踐過程中對其“建設不力”而導致的“利弊分歧”。
成就何來：“一肩挑”的制度優勢
村黨組織和村委會是農村兩大基層組織，前者是黨在農村工作的堡壘，后者是依法實施村民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的自治組織，二者共同促進黨在農村發展政策的落實和鄉村基層社會秩序的穩定。在實踐運行中，由于一些地方出現了不同程度的二者“彼此推諉”“相互扯皮”的矛盾，20世紀90年代末期，兩個職位“一肩挑”作為一種化解兩委矛盾的方式在不同地方先后得到推行。概言之，其有如下制度優勢：
有利于強化黨的執政根基，提升黨組織的領導權威。村黨組織和村民自治組織是兩個性質和功能不同的組織，黨組織作為中國共產黨在農村的基層組織，承擔著對農村的政治領導職責。村民自治組織是群眾性自治組織，功能是實現村民的自我管理、自我教育、自我服務、自我監督。在二者關系上，黨組織居于領導地位。農村黨組織的領導權威不僅來自制度規定，更主要的要來自村民認同。“一肩挑”使得農村基層黨組織的領頭人不僅要履行好管黨建黨的職能，還為加強黨的建設與直接滿足村民群眾發展需求二者有機融合提供了有效路徑。通過直接將黨的工作植根于為村民發展服務的具體事務之中，將“高居在上”的黨變為“村民之中”的黨，使黨獲得了更廣泛的群眾支持和認同，提升了黨的領導權威。
有利于避免內耗，促進村民自治的有效實現。村黨組織和自治組織的地位和關系應該是明確協調的。但在實際運行中，有時存在“兩張皮”現象，各定各的調，各唱各的戲，甚至出現“誰說了都不算”或者“誰都不愿干”的現象。有的地方，黨組織書記和村委會主任在村民選舉中可能存在競爭關系，各履其職以后出現“對著干”的“兩委扯皮”現象。組織內耗帶來兩方面的后果：一方面，村民自治組織功能缺位，村莊公共事務建設難以進行，“村民自治”成為“村民不治”；另一方面，村委會工作難以得到黨組織的支持，不利于黨和國家在農村各項方針政策的有效落實，村民自治的“有效運轉”成為“無效空轉”。“一肩挑”的制度設計和實踐，有利于克服上述問題，基層黨組織負責人同時也是村民自治的負責人，有利于減少內耗，保障團結。
有利于強化責任意識，確保國家農村發展戰略的實現。村黨組織和村民自治組織的權力和責任應該是清晰的。在實際工作中，雖然黨組織和村委會的負責人職位分設，但其具體權責很難清晰分開。權責不清可能產生的問題是“兩人負責等于無人負責”，造成黨和國家方針政策難以落實的“梗阻”現象、公共事務無人過問的“空洞”現象、干群關系緊張的“離心”現象等。尤其在當前，發展現代農業、培育新型農業經營主體等事關農村發展問題的重大事項，對兩委負責人的責任意識提出重大挑戰。既對上級黨組織負責，也對廣大村民的信任負責，工作中沒有了指望和推諉的對象，有利于推動國家農村發展戰略的落實。
擔憂何起：“一肩挑”在實踐中存在一些影響其良好運行的限制條件
一項好的制度設計，需要合適的條件和環境才能產生好的實踐效應。從“一肩挑”的實踐運行來看，還存在一些影響其良好運行的限制條件，不僅阻礙了“一肩挑”制度優勢的發揮，而且使人們對其現實可行性產生了疑慮。
一是人才不足。任何制度的良好運行都離不開制度的實踐主體。“一肩挑”的制度優勢要通過負責人的具體實踐來彰顯。這就需要有能夠“一肩挑起兩位”的一把手人才。這些人才往往是鄉村本土人才中的精英。工業化的發展，使得工業產值超出農業，越來越多的人口脫離農業是產業結構升級和經濟社會轉型發展的必然結果。工業生產的效率要求和技術追求使其從農村吸納的都是青壯年人員。對于農村來說，這一趨勢帶來兩個方面的影響：一方面，失去產業發展的主要勞動力，農村發展乏力；另一方面，改變發展乏力的人才缺失現狀，治理人才成為極為稀缺的資源。“一肩挑”的負責人必須是黨員，而且是黨員中的精英人才。精英缺失給“一肩挑”制度推行造成的困境是：在村的老黨員有精力沒能力，有能力的年輕黨員在村時間少；能夠選出來的“一把手”不一定是黨員，不符合“一肩挑”的制度要求，符合“一肩挑”制度要求的黨員人數有限，難以勝任“兩位合一”的職位任務。
二是能力不濟。我國進入現代化的深化發展時期，黨和國家對農村發展給予更多機會，輸入更多資源，但同時也提出了更高的發展要求，這就對帶領農村發展的“領頭人”提出了更高要求。“一肩挑兩擔”的制度本身也對領頭人提出更大挑戰。而很多地方在“一肩挑”運行中所產生的問題和顧慮都是由于負責人的素質和能力難以滿足多重角色、多重職能需要而引起的。領頭人不僅身負貫徹黨的方針政策、加強黨組織建設的重任，還要在發展和壯大集體經濟、振興現代農業、實現農業現代化中扮演領頭人的角色，此外還必須是從事村莊公共事務治理的能人。社會轉型和分化也帶來村民價值觀和需求的多元化，“眾口難調、人心難齊”，客觀上也對“一肩挑”的負責人造成更大壓力。對于農村具體工作而言，“一肩挑”并不存在誰兼任誰的問題，而是兩個崗位、兩個職責，多重角色、多種任務，都要一個人擔起來。這就要求“一肩挑”領頭人既要成為優秀的黨組織“帶頭人”，又要成為帶領村民致富的“當家人”，甚至還要成為調解村民矛盾糾紛的“貼心人”。
三是威望不高。一些地方的黨組織在發揮先進性方面存在問題。由于人員的流動性，一些地方黨組織建設乏力，半年甚至一年也難以召開一次組織生活會，對提高黨性修養、提升黨員素質重視不夠。同時，由于村民價值觀的多元化，加入黨組織不再是村民獲得聲譽和地位的唯一方式。一些地方的黨組織加強黨員隊伍建設的意識不強，缺乏“選拔——培養——使用”的組織建設機制。黨員組織建設乏力，導致黨員威信下降，黨組織缺乏足夠的權威支撐。對于“一肩挑”而言，最明顯的表現就是“書記難以當選主任”。從“一肩挑”的運行機制看，一般性的做法是先通過黨內選舉產生村黨組織書記，村黨組織書記作為候選人，參加村主任的競選。如果農村黨組織威信下降，即使村黨組織書記作為村委會主任候選人參選，也很難得到村民認可，無法確保當選，“一肩挑”難以落實。
四是監督不力。在兩委分設的情況下，雖然可能“相互扯皮”，但是客觀上也加強了相互之間的監督。但是在“一肩挑”的制度安排下，集中的權力減少了監督。而且，加強的權力帶來了馬太效應，一些地方還出現了“一肩三挑”，村黨組織書記、村委會主任和村集體經濟組織負責人均由一人擔任。權力的集中增加了權力濫用的機會。當前國家不斷增加對農村發展資源的投入，大力推動農村集體產權改革，搞活農村集體經濟。在一些集體經濟利益較大，但村民自治基礎薄弱的地方，村民監督委員會形同虛設，難以發揮效力。由于缺乏有效監督，一些素質不過硬的“一肩挑”干部更容易發生權力濫用的情況，如侵占或違規使用村集體資金，在村集體土地發包中謀取私利等，這些都造成了人們對其制度優勢的懷疑。
五是民意不達。雖然“一肩挑”的負責人也經過村民選舉，但是由于村黨組織和村委會的工作機制不同，一些地方也存在“一肩挑”干部工作方式簡單化的問題。黨組織作為農村基層組織的領導者，采用“民主集中制”的工作機制，村民自治組織更多遵循民主決策的工作機制。在實際工作中，村黨組織書記更多傾向于自上而下地貫徹上級黨組織的工作意圖，村民自治組織則更多傾向于自下而上地傳達和代表民意?！耙患缣簟币院?，“一肩挑”干部可能習慣于自上而下“下達任務式”的工作方式。比如在農村集體產權改革實踐中，書記權威更強的村莊，更多采用“一刀切”的改革方式，自上而下地制定和傳達改革方案，而較少自下而上征集村民的改革意見。當“集中的權力”和“分散的民意”發生沖突的時候，勢必影響村莊秩序的穩定，也最終損害黨組織的領導力，使“一肩挑”的制度實踐難以發揮效力。
解決之策：加強制度建設，落實鄉村振興戰略
首先，產業與人才同步引進，解決“一肩挑”人才不足難題。要建立物色、選拔、培養人才的長態工作機制，更重要的是，結合鄉村振興戰略，將發展產業與吸引人才同步推進。農村人才外流，產業不興是主要原因。傳統農業附加值低，難以滿足村民致富需求。在鄉村振興戰略要求下，許多地方探索發展現代農業、三產融合等實現產業振興的新路徑。同時，實施“能人回鄉”工程，將其作為實現人才振興的重要抓手，將發展產業和吸引能人結合起來。通過帶動村民共同發展，使回鄉能人的致富能力、奉獻意識、凝聚力等得到村民認可，為“一肩挑”人才選拔發揮資源積累的“蓄水池”功能。
其次，加強基層黨組織建設，提升“一肩挑”干部的黨性意識。要改進工作方式，“一肩挑”的負責人在作出重大決策前，充分聽取村民意見，將自上而下的貫徹和自下而上的民意結合起來，將黨組織的意圖轉換為村民的自覺行動。要加強組織建設力度，針對黨員外出多而導致組織建設流于“空轉”的情況，一些地方探索出建立“流動支部”的做法；在外出黨員相對集中的地方成立“流動支部”，并通過建立微信群等方式與村黨組織保持聯系和交流，提升外出黨員的思想素質和黨性意識。
再次，完善運行機制，增強“一肩挑”的制度運行效力。如何避免決策權的集中統一與村民意愿暢通表達之間的矛盾、監督機制的缺乏與可能發生的權力濫用之間的矛盾，是“一肩挑”制度需要克服的問題。為此，需要完善“一肩挑”的制度運行機制。培養選拔機制，注重密切與村民之間的關系，民意基礎較好的年輕黨員的培養；通過微信群等信息技術，建立多樣化的聯系方式，加強決策前的民意溝通；從制度上明確“一肩挑”干部和村“兩委”其他成員之間的職責和工作權，建立黨務、村務、財務等細分事務清單，不同事務采取不同的決策機制；建立上下聯動、內外結合的監督機制，鄉鎮及上級黨組織要加強上級監督，定期對“一肩挑”運行情況進行分析研判，建立對上級黨組織直接負責的村紀檢小組，加強對“一肩挑”干部的直接監督，健全村務監督委員會，明確監督權力和監督內容，落實監督責任。
最后，加強培訓，提升“一肩挑”干部的任職能力。地方政府要加強任職培訓，提升其任職能力，如加強黨性黨風教育，提高“一肩挑”干部的政治領導力和政治素質；根據不同區位、不同產業和不同村情，結合實施鄉村振興戰略的需要，設置針對性、差異化的精準培訓內容，提升“一肩挑”干部的政策理論水平和統籌謀劃、推動發展的業務能力。總之，要加強農村基層基礎工作，培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍。
作者簡介：陳軍亞，華中師范大學中國農村研究院/政治科學高等研究院教授、博士生導師，主要研究領域：農村經濟與基層治理、地方政府與政治
中國鄉村發現網轉自：《人民論壇》2019年第11期
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