提要：實行“省直管縣”體制是我國社會經濟發展的客觀要求，具有現實可能性。然而，要真正實現“省直管縣”必須轉變改革思路，調整改革路徑，從“頭痛醫頭”式且帶有事后性的單向改革轉向注重事物內在聯系并富有前瞻性的配套改革。配套改革主要包括體制性的配套措施和具體的配套措施兩個層面。其中體制性的配套措施要求省直管縣體制改革要與經濟體制、政治體制、行政體制等改革相配套，而具體性的配套措施則要求有計劃分步驟地撤鄉并鎮、合并小縣、市縣分等及劃小省區，最終實現省直管縣。
關鍵詞：省直管縣;現實可能性；戰略性調整;配套措施
“省直管縣”體制改革日益成為學術界的熱議。綜合國內學術界的意見，大家在“省直管縣”體制改革的必要性方面基本取得了共識，但是對于改革應該遵循的步驟或相應的配套措施尚未進行深入討論，本文擬就“省直管縣”體制改革的配套措施展開分析，求教同仁。
1、“省直管縣”現實可能性分析
(一)進一步促進縣域經濟發展的戰略舉措縣域經濟的發展直接牽涉“城鄉二元”問題的解決，也關系到一省的整體經濟發展水平。所以，近年來縣域經濟發展問題日益引起人們的關注。但是，從目前國內縣域經濟發展的實際情況來看，現行的市管縣體制己成為縣域經濟進一步發展的主要阻礙因素。眾所周知，市管縣體制的初衷在于利用城市經濟優勢帶動周圍農村經濟的發展，緩解城鄉二元結構困境。從實踐的效果來看，通過中心城市經濟輻射作用的發揮，的確帶動了一部分周邊縣市的發展。但是從總體來看，市對縣的帶動作用是有限的，這在推動偏遠的縣市發展方面體現得尤為明顯。此外，由于市管縣體制下市級政府存在行政級別優勢，為了滿足城市自身發展的需要，市級政府不自覺地把縣域經濟作為自身發展的附庸，市管縣演變成了“市刮縣”、“市卡縣”出現地級市和縣（市）爭奪經濟發展資源的局面。如“2003年國家民委給東興市民委80萬元的項目資金，但到了防城港市就被截留了30萬元”。市管縣體制還形成了所謂的“城鄉合治”模式，市級政府不僅要承擔建設和管理城市的職能，而且仍需肩負發展農村經濟的重擔，分散了城市政府的精力，對市、縣兩級經濟實體的發展均有負面影響，當然，受害最大的還是縣域經濟。因此，從進一步壯大縣域經濟的角度出發，我們有必要推行“省直管縣”體制改革。
(二)社會主義民主政治發展的客觀訴求
民主政治是當今世界政治體制發展的總趨勢，我黨長期以來將發展社會主義民主政治列為社會發展的重要目標。結合我國現行行政區劃現狀來分析，我國省級政區存在管理范圍偏大，管轄人口過多的弊端“從面積和人口來說，中國省級政區的規模相當于一個中等規模的國家”。這顯然不利于民主政治的開展和實施。以民主選舉為例，它作為民主制度的重要機制和主要表現形式之一，在發達國家為了選舉尚需設置專門的選區，而我國是以行政區作為基本選區單位的。在這種情況下，要切實實現和保障廣大人民群眾廣泛而高層次的政治參與權利，推行人民直接選舉，其難度可想而知。因此改革我國行政區劃體制，適度劃小省區，為社會主義民主政治的發展創造條件也就成為其內在的訴求。
(三)降低行政成本，提高行政效率的重要途徑
現今我國行政機關運行成本較高己經成為一個公認的事實，造成這一現象的原因很多，但行政層級過多是一個重要因素。管理學的基本原理表明：隨著管理層次增加，機構越發龐雜，維持這些機構運轉的成本勢必增多。我國現行憲法規定，地方行政層級為省-縣-鄉三級制，但我國現實中的地方行政建制在縣級政區上增加了市這一層級，市級機構的增設無疑增加了我國行政人員的數量，而人員的增加必然引起行政開支的增長。有資料顯示“以一個中等的地級市為例，一般地廳級干部20人，縣處級干部200人，科級干部1000人，財政供養的公務員和事業單位人員一般在1萬以上，每年光工資就要財政支出2億左右，再加上后勤、辦公經費等，一年一個市本級的財政支出要在5億左右，而全國共有260多個地級市，匡算下來，全國每年單地級市本級的財政支出就要在1300億以上”。此外，行政機構的增加還將導致信息的傳遞速度緩慢以及真實性降低，不僅影響政府的決策科學性，也容易助長行政機關官僚主義作風，最終不利于行政效率的提高。
“省直管縣”體制的實施，能有效地轉變這一窘境。這是因為（地）市政府層級的精簡，信息傳遞的正確性和有效性得到提高，而且“省直管縣”體制可以大幅度減少行政編制，極大地降低行政成本。詳見表1。
(四)行政區劃演變的歷史規律要求回歸到省-縣-鄉三級體制
歷史唯物主義認為，社會發展是有規律的，且不以人的意志力為轉移。因此，研究并遵照歷史規律開展社會實踐活動就具有極強的現實意義=“從歷代行政區劃層級演變的過程來看，兩千多年來，最常采用的是實三級，而有時則是虛三級”。
自秦始皇統一中國至中華民國初期，歷經2100余年的歷史。秦和西漢初期，因國家疆域比較小，故采用郡縣兩級制，但是漢武帝出擊匈奴、開拓邊疆以后，兩級制不足以滿足國豕有效管理的需要，統治者在郡之上新增了州作為監察郡，始為虛置，到東漢時期逐漸變成了地方一級政權機關，州-郡-縣三級制由是開源。此后的魏晉南北朝時期均沿襲了這一制度，直到隋文帝時期，行政區劃層級發生了變化，郡級建制廢除，轉而采用州一縣兩級制。但這種情況并不長久，到唐朝初年，地方建制添設十道作為監察區，至唐朝末年，藩鎮割據嚴重，道由虛入實，道(鎮）-州（府）-縣三級制重回歷史舞臺。這種區劃層級到宋朝初年又有改變，宋初廢除方鎮，推行州（府、軍、監）-縣（軍、監）兩級制，而這種層級建制很快暴露出弊端，為此，宋朝在州之上新設路，實行路-州（府、軍、監）-縣（軍、監）三級行政區劃制度。元朝時期，在沿襲宋朝區劃層級制度的基礎上有較大的變動，產生了近現代的地方最高行政區劃層級-省，行政區劃相應地發展成為省-路-府-州-縣多級制。元朝的區劃層級雖然較為混亂，但大多數地方仍然采用省-府（路、州）-縣三級制。明朝建立以后，路級建制消失，行政區劃簡化為“省-府-州-縣”四級。到清朝時期，省以下的行政區劃又采用了府（直隸州、直隸廳）-縣（散州、散廳）兩級制，所以，清朝的行政區劃亦是三級制。民國時期，北京政府采用省-道-縣三級制，到中期設立了行政監督區，即行政區劃層級變為省—專區—縣三級制。
綜觀我國行政區劃發展演變歷程，我們不難發現：盡管曾經出現過二級制、三級制、虛三級制和四級制等情況，但歸根結底三級制最為普遍，據統計，“在我國歷史上，……610年為虛三級制，占28.7%;600年為實三級制，占28.2%”。
2、改革的戰略性調整：由單向改革到配套改革
省直管縣體制具有現實可能性，但仍需要一系列的配套改革措施才能將其付諸實踐，這就要求將我國長期采用的單向改革模式轉向配套改革模式。省直管縣配套改革措施體制性的配套改革主要有如下幾個方面：
(一)與經濟體制改革相配套
自改革開放以來，我國經濟體制逐漸由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌。市場經濟體制與計劃經濟體制的一個主要區別就在于市場在資源配置中發揮基礎性作用。基于市場和政府二者對于經濟的調節是一種此消彼長的關系，政府調控的比率大則意味著市場調節的比率相對減少。我國目前推行省—市—縣—鄉實四級制，正是適應了計劃經濟體制集中管理的需要。由于政府干預經濟過多過寬過深，自然行政層級就會增多，同時，這無疑制約著市場發揮作用的空間，它與我國發展市場經濟的目標相背離。因此，要進一步發展市場經濟，充分挖掘市場在資源配置中的經濟活力，承擔部分以往由政府承擔的經濟職能，促使政府切實轉變職能，從而為減少行政層級創造必需的條件。也就是說，省直管縣體制與市場經濟的發展具有內在的一致性，市場經濟越發達、完善，則越有利于省直管縣體制的實施。不僅如此，市場經濟的發展還為公民社會的發育壯大提供了必要的基礎。隨著公民社會的發展，各種社會組織有意愿和能力承接政府的部分社會管理職能，這同樣為減少行政層級，擴大管理幅度準備了良好的條件。
(二)與政治體制改革相配套
黨的十七大報告指出，政治體制改革作為我國全面改革的重要組成部分，必須隨著經濟社會的發展而不斷深化=“省直管縣”體制改革涉及對現有權力結構的調整、社會主義民主制度的健全以及有關法律體系的完善等方面，這些都是政治體制改革的重要內容。因此，成功推進“省直管縣”體制改革，需要開展和深化政治體制改革。
第一，擴大人民群眾政治參與的權利。經過30年的實踐，我國的民主政治取得了前所未有的發展，人民群眾享有民主權利的內容日益廣泛，行使民主權利的形式不斷豐富，如政府通過制度化的機制吸收民眾參與政府的民主決策過程，直接保障公民的政治參與權利，而人們為實現自己的權利也能夠自發地組織起來，成立非政府組織（NGO)自主滿足自身的需求等。這些民主成果的取得有效減少了政府需要承擔的職能，適應了“省直管縣”體制改革的需要。
但從總體上看，我國的民主政治發展仍然不夠充分，如黨政關系沒有完全理順、民主執政水平還有待提高、廣大人民群眾政治參與不夠等等，因此進一步推進社會主義民主政治建設仍然是我國面臨的重大任務。由于行政區劃的調整與變動必然影響相關地區居民的切身利益，因而在準備開展行政區劃某項調整或變動時應采取合適的方式（如聽證會之類），廣泛而直接地聽取廣大居民的意見和建議，鼓勵和調動廣大居民參與社會公共事務管理的熱情和積極性，把居民從傳統的旁觀式臣民逐步轉變為現代參與型公民，從過去統治管理的客體逐步轉變為現代管理的主體，逐步擴大人民群眾享有的民主政治權利，這不僅可以減少改革的阻力，而且可以增強行政區劃體制改革的科學性。
第二，完善社會主義法制體系。依法治國是社會主義民主政治的基本要求，完備的法制是我國各項工作有序進行的重要保障“省直管縣”體制改革的推行亦離不開法制的規范和引導。如有關設置省、市、市轄區、縣、鄉（民族鄉）的標準都必須通過法律形式確定下來，只有加強法律制度建設才能避免體制改革的回潮，有效鞏固改革的成果。綜合我國目前的法制體系建設來看，基本的法律框架己經建立起來，但是與實現依法治國的目標仍有較大的距離。單從行政區劃的角度來分柝“從宏觀上看，目前還沒有一部系統完整的明確規定中央政府和地方各級政府之間具體職權的法律，而這正是行政區劃調整與改革的根本依據”。不僅如此，某些具體的法律制度制定年限己久亟待修訂或補充，如現行采用的設市標準仍是1993年3月制定的，這己經不能很好地適應經濟和社會發展的需要。所以“省直管縣”體制改革的實施，完善我國的法制體系勢在必行。
(三)與行政管理體制改革相配套
“省直管縣”體制改革作為行政體制改革的一個有機組成部分，沒有行政體制改革的支持，改革很難取得實效。具體表現在以下三個方面。第一，明確省、縣（市）的政府職責權限。省直管縣（市）后，省級政府面對眾多的市縣單位，由省進行面面俱到的直接管理顯然不具有現實性，那么就涉及明確省、縣(市）職能和責任問題。此外，市和縣將成為平級的行政單位，不再具有直接的隸屬關系，市級政府必須及時將相關權力交給縣級政府行使，只有實現省、縣（市）二級政府職責分明，才能真正形成各級政府各司其職、各負其責的局面，為構建高效的責任型政府奠定基礎。第二，加強行政權力監督機制建設和完善。著名的啟蒙思想家孟德斯鳩曾經說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗”。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止。要使政府代表人民行使公共權力，就有必要對其權力進行監督。“省直管縣”體制的實施，伴隨著省級政府管理幅度的增大，行政管理有效性勢必要求省級政府適當下放權力以增強縣級政府處理事項的靈活性。但擴權后的縣級政府能否做到權為民所用，而不至于濫用權力，謀求新的地方或者自身利益，這就對我國行政權力監督機制產生了新的要求。第三，轉變政府職能=“政府職能轉變，首先要求改變政府的管理權限”，即政府需從“全能型”向“有限型”轉變。“省直管縣”體制改革減少了行政層級，如果不能及時轉變政府職能，將部分政府職能交還于社會和市場，讓社會和市場逐步承擔起自主管理的責任，那么“省直管縣”體制改革可能會流于形式，撤銷的層級可能死灰復燃，達不到改革的目的。
3、“省直管縣”的具體配套改革措施
在宏觀層面審視“省直管縣”之后，邏輯上就過渡到了“省直管縣”具體的路徑依賴。如何有效而可行地推行“省直管縣”就是成為一個考驗和挑戰我們的緊迫性的命題，筆者在結合國內外的實踐提倡如下推行路徑：
(一)撤并鄉鎮
如果“省直管縣”體制得以推行，省級政府需要直接面對數目眾多的縣（市）級行政單位，而省的管理幅度是相對有限的，縣級政府的管理幅度同樣也不可能太多。在時下發揮縣級政府指導農村經濟社會發展中的基礎性作用不能放棄的前提下，適當合并現有鄉鎮自然成了實施“省直管縣”體制的內在要求。“據統計，截至2005年12月31日，全國有26個省（自治區、直轄市）繼續開展了撤并鄉鎮工作，全國撤并鄉鎮1953個”。前期的撤并實踐為省直管縣體制下撤并鄉鎮的開展提供了經驗借鑒。但是我們在實施中必須注意:撤并鄉鎮并不是一味地追求減少鄉鎮數目，而是應遵循因地制宜原則，按地域有區別地撤并那些管轄范圍過小，所轄人口過少的鄉鎮。如此一來，縣級政區的管理幅度能夠得到適當擴大，直接為縣級政區的合并準備了條件。
(二)合并小縣
“省直管縣”體制改革對于省級政府能否有效接管如此數目龐大的縣（市）是一個巨大的挑戰。據統計，全國有16個省級行政區下轄80個以上的縣級政區，如四川省下轄縣級單位181個，河北省則下轄172個，而參考國外同一層級政府的管理幅度來看，一般應以50個左右為宜。由此觀之，我國現有的縣級政府數目過多，影響到“省直管縣”體制實施的有效性。我們要推進“省直管縣”體制改革，適當合并現有的小縣，擴大縣級政府的管轄范圍也就成為必然選擇。我們認為小縣合并主要可以遵循兩個思路:⑴針對目前某些發達的地級市其發展空間受限的現象，適當擴大其所轄區域范圍，拓展其生存空間;⑵適當合并現今某些管轄范圍較小、人口較少、財政收入較少的縣級單位。“如果以人口密度分類，按同檔次平均人口高值適度調整縣級政區，則全國可減少縣級政區341個，占現有總數的12%”。這就為市縣分等和劃小省區奠定了必要的基礎。
(三)市縣分等
市縣分等，即按照一定的依據和標準，將縣級政區劃分為幾個等級，再據此實行差異化行政管理的制度。作為“省直管縣”的配套措施之一主要有兩個方面的原因：第一，在“省直管縣”的體制設計中，省級政府面對經濟社會發展水平、轄域、人口規模各異的縣、市，必須采用不同的管理方式方法，從而避免政策上的“一刀切”。惟如此，方能有利于促進縣域經濟的發展。第二，（地）市級行政建制的消失，原來縣級政府領導的晉升路徑不復存在，在現有的公務員管理制度下，縣的主要領導晉升可能會突破市級一躍成為副省級領導，縣級領導的絕對多數與省部級領導職位的有限少數形成了一對矛盾。而且“省直管縣”體制改革還會帶來一定的人員精簡，如何合理解決這部分公務員的出路問題隨之產生。可以說，這個問題解決不好，有可能導致整個“省直管縣”體制改革功虧一簣。
市縣分等，就是通過確立一定的標準，綜合各相關因素，將現有的縣（市）分為一、二、三等，并分別賦予它們一定的行政級別，依行政級別的不同采用不同的管理方式，享有不同的管理權限（如下圖所示）。實行市縣分等，它可以在一定程度上起到緩解公務員及其領導人員晉升壓力的效果，并且利用縣（市）間政府不同等級的差異性，亦可以有效地分流一部分公務員，最終減輕“省直管縣”體制改革的阻力。
(四)劃小省區
針對我國現行省級區劃單位管理幅度過大、管轄人口過多的弊端，推行“省直管縣”體制改革，勢必要涉及劃小省區的問題。綜合目前國內學術界的具體改革方案來看，不外乎以下三種類型:1.在現今大城市的基礎上增設直轄市。2.將現今的大省劃為2~3個小省區。3.在相鄰省區的邊界上各自劃出部分地區成立新的省區。增設直轄市或者拆分省區的方式應為劃小省區的主要方式，考慮到現今的省籍觀念、民族歷史等因素，第三種方式的風險和困難較大，應該慎重對待。
由于劃小省區實施難度很大，所以在劃小省級區劃的操作層面，我們認為應該遵循以下幾個步驟慎重而行：1.成立專門的指導機構。我國民政部應成立相應的專門機構負責統籌、協調與規劃劃小省區工作，為有序開展省級區劃調整做好準備。2.制定科學的改革方案。在綜合考慮各種因素的基礎上，注意吸收民智，邀請相關專家參與省區劃小方案的制定和論證，保證改革方案的科學性和可行性。3.改革方案付諸實施。按照既定的改革方案，制定好相關配套措施，積極穩妥地推進省級區劃改革方案的實施，同時應根據實施情況中的偏差適時加以調整，保證改革目標的實現。
作者：李金龍（湖南大學政治與公共管理學院教授、博士生導師）,謝哲夫（湖南大學政治與公共管理學院2008級碩士研究生）、
中國鄉村發現網轉自：《甘肅社會科學》2010年03期
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