近年來,很多地方采取“試點(diǎn)先行，以點(diǎn)帶面”的辦法推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，取得了一定收效。以北方L省為例，從2006年開始，安排了100個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1202個(gè)村( 簡稱“百鄉(xiāng)千村” )進(jìn)行試點(diǎn)，除了財(cái)政安排部分專項(xiàng)資金以外，又動(dòng)員中省直205個(gè)機(jī)關(guān)及事業(yè)單位進(jìn)行幫建。到2007年底，1000多個(gè)試點(diǎn)村中，90%的村通了水泥或?yàn)r青路；91%的村建成了自來水工程；平均有限電視入戶率達(dá)60%；農(nóng)民人均純收入達(dá)4400元，比上年增長23%，比全省平均增幅高10個(gè)百分點(diǎn)。
但是，據(jù)筆者觀察，很多地方的試點(diǎn)工作都帶有濃厚的形式主義色彩。首先是試點(diǎn)的出發(fā)點(diǎn)帶有急功近利的成分。雖然文件或會(huì)議上宣稱開展試點(diǎn)是為了探索經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)面上工作，但從具體措施上可以看出，主要目的往往是為了盡快“扶持”出一批“看不漏”、“叫得響”的典型，為上級檢查、外地考察、本地參觀準(zhǔn)備“樣板”，從而彰顯新農(nóng)村建設(shè)工作的業(yè)績。其次是試點(diǎn)的主要方法是通過項(xiàng)目和資金傾斜來培育典型，成果來的快，“經(jīng)驗(yàn)”卻很難推廣。再次是總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)時(shí)人為拔高，以偏概全，夸大成績，回避矛盾，使試點(diǎn)應(yīng)該起到的作用大打折扣。
本文側(cè)重分析一下“吃偏飯”即在資金項(xiàng)目上過度向試點(diǎn)單位傾斜的問題。
仍以L省為例，省財(cái)政為1202個(gè)試點(diǎn)村安排補(bǔ)助資金47950萬元，村均40萬元；其中，用于村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金34000萬元，村均28萬元。省級幫建單位兩年來已籌集資金12000萬元，投入到試點(diǎn)村，村均受益10萬元。省級扶貧開發(fā)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、以工代賑等專項(xiàng)資金投向340個(gè)試點(diǎn)村21000萬元，村均62萬元。僅以上三大渠道，一個(gè)試點(diǎn)村就可以吃到“偏飯”68萬元—130萬元。此外，省級領(lǐng)導(dǎo)每人包一個(gè)村，省財(cái)政安排資金20萬元；市縣兩級財(cái)政和幫扶單位還籌集了部分資金投向試點(diǎn)村；用于面上的各類支農(nóng)資金也都向試點(diǎn)村做了很大程度的傾斜。據(jù)某市主管農(nóng)業(yè)的副市長說，農(nóng)業(yè)開發(fā)和以工代賑等專項(xiàng)資金，60%左右投向了試點(diǎn)村。
如此“吃偏飯”，當(dāng)然可以快速“灌溉”(該省黨報(bào)正面報(bào)道一幫扶單位業(yè)績的用語，確實(shí)很形象)出一朵朵鮮艷奪目的新村樣板花朵。但用科學(xué)發(fā)展觀審視，其弊端很多：
——背離公共財(cái)政的“公平公正”原則，人為擴(kuò)大村際差別。公平和公正，應(yīng)該是財(cái)政支出的重要原則。盡管目前我國的財(cái)政支出體制和諸多非體制因素，還不能保證這一原則的充分實(shí)現(xiàn)，但不應(yīng)該無視這一原則，更不應(yīng)該在同一地區(qū)同一投入領(lǐng)域內(nèi)向少數(shù)單位傾斜。近年來，雖然各級財(cái)政支農(nóng)資金大幅度增加，但對村級公共設(shè)施的投入極其有限。一般情況下，一個(gè)村要爭取到十萬八萬元資金，都很不容易。而有幸躋身于“試點(diǎn)村”行列的，則可以輕而易舉的獲得百八十萬元甚至更多的“偏飯”。該省財(cái)政廳包扶一個(gè)村，僅兩年就安排了16個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，投入400多萬元。使這個(gè)普通小村一躍而成為全國文明村、全省“十佳魅力村”、新農(nóng)村建設(shè)“樣板村”。眾所周知，我國不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平差距很大，即使在一個(gè)省，一個(gè)縣，甚至一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村與村之間也有很大差距。逐步縮小村際差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是構(gòu)建和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的一個(gè)重大課題。“吃偏飯”的試點(diǎn)，顯然與此背道而馳。另外，通常情況下，各類試點(diǎn)，都選擇基礎(chǔ)比較好的先進(jìn)單位進(jìn)行。L省雖然宣稱按“好”、“中”、“差”三種類型確定試點(diǎn)單位。但是，從基層反映看，絕大多數(shù)是交通便利，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較好的鄉(xiāng)或村。所謂“差”，其實(shí)是中等或中等偏下的單位。所以，“吃偏飯”的試點(diǎn)基本上是“錦上添花”，其后果是村與村之間的差距愈來愈大。也可能決策者在設(shè)計(jì)試點(diǎn)方案的時(shí)候，參照了我國“允許一部分人先富起來，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕”的思路，準(zhǔn)備以“試點(diǎn)”為名，分批推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，但無論是文件、會(huì)議，還是總結(jié)匯報(bào)，都沒有體現(xiàn)“時(shí)間雖有先后，待遇基本相同”的內(nèi)容。從試點(diǎn)時(shí)間和數(shù)量看，1202個(gè)村，占該省行政村總數(shù)的13.4%，全部進(jìn)行試點(diǎn)，需要7.5批次，22年半才能完成，顯然不可能。可能有人要說，單位幫扶所籌資金，不是財(cái)政的錢。實(shí)際上，80%以上的幫扶單位是黨政部門。這些單位的財(cái)力，有些是國家專項(xiàng)資金，有些是靠行政收費(fèi)或罰沒獲得的，也有的是直接從同級財(cái)政“爭取”來的，盡管具體渠道千差萬別，但本質(zhì)上都屬于利用公共權(quán)力獲得的政府資金。這類資金投向少數(shù)試點(diǎn)單位，同樣有悖于公平原則。
——容易引發(fā)不合理攤派，侵犯農(nóng)民利益。按現(xiàn)行政策和實(shí)際情況，農(nóng)村有些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，可以動(dòng)員村民集資或出工，但應(yīng)量力而行,并履行一事一議程序。有的地方為了“大干快上”，吃了試點(diǎn)的“偏飯”后又超越群眾承受能力搞額度過大的攤派。據(jù)國務(wù)院糾風(fēng)辦調(diào)查，中部H市規(guī)定，新農(nóng)村建設(shè)示范村群眾集資要達(dá)到出資額的60%，經(jīng)測算，一般的村每戶農(nóng)民需要出資7000余元。L省某試點(diǎn)村一個(gè)自然屯，要求每家農(nóng)戶統(tǒng)一安裝鐵籬網(wǎng)和豪華鐵門，引起群眾不滿。中部某省W縣，為調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村積極性，制定了“看花澆水，誰先行動(dòng)誰列入示范點(diǎn)，給予資金傾斜”的辦法，結(jié)果有一個(gè)村為了躋身示范行列，在未征得村民同意的情況下，動(dòng)用推土機(jī)，突擊將妨礙新村規(guī)劃的民房強(qiáng)行拆除，使一些村民面臨無處安身的困境。有些地方，一事一議籌資不成，但項(xiàng)目已經(jīng)開工，只得拉下新的債務(wù)，形成隱性農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
——助長重“面貌”輕“內(nèi)涵”、重建設(shè)輕管理的錯(cuò)誤傾向，不利于“20字方針”的全面落實(shí)。各地盡管在部署工作的時(shí)候都強(qiáng)調(diào)要把發(fā)展生產(chǎn)放在首位，全面推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。但實(shí)際上，在政績和資金的雙重需求引導(dǎo)下，領(lǐng)導(dǎo)者往往熱衷于修馬路、建廣場、蓋新房、刷墻壁、增路燈、立標(biāo)牌、搞衛(wèi)生等立竿見影的事項(xiàng)，忽略發(fā)展生產(chǎn)、移風(fēng)易俗、民主建設(shè)等艱苦細(xì)致的工作；農(nóng)民群眾也為了獲得政府超額補(bǔ)貼而肯于接受某些“超前”建設(shè)項(xiàng)目。有的地方，路修上了，文化廣場建成了，但更急需的水利設(shè)施整修資金卻沒有著落；有的農(nóng)戶按統(tǒng)一要求花上千元把破草房前的籬笆換成了漂亮的鐵柵欄，卻因資金不足而減少糧食生產(chǎn)的投入；有的示范村，農(nóng)民住進(jìn)了豪華別墅，但因負(fù)擔(dān)不起物業(yè)和取暖費(fèi)用，紛紛搬走；有的農(nóng)民負(fù)債住上了小洋樓，卻為一日三餐發(fā)愁；有的村莊新修的白色路面布滿了垃圾、污泥和畜禽糞便；有的地方建起了漂亮的文化活動(dòng)室，但因無錢買煤取暖而半年鎖門，半年堆放雜物。
——縱容“跑要”項(xiàng)目資金的不良風(fēng)氣，為權(quán)力尋租大開方便之門。幾十萬甚至幾百萬的“偏飯”，對一個(gè)村來說，具有極大的誘惑力。縣、鄉(xiāng)、村三級干部，都心照不宣地把爭取試點(diǎn)村指標(biāo)和具體項(xiàng)目、資金作為一項(xiàng)舉足輕重的工作去抓。盡管試點(diǎn)單位的確定和項(xiàng)目資金的安排都有一些書面規(guī)定，但實(shí)際上,“長官意志”和“照顧關(guān)系”的因素是很重要的“法碼”；下級“跑要”，上級“恩賜”，是司空見慣的現(xiàn)象。雖然不可能人人、事事都搞“權(quán)錢交換”，但吃喝請送之類的“人之常情”是難以避免的，少數(shù)行賄受賄的違法行為也必然伴隨其中。試點(diǎn)村“吃偏飯”，雖然在整個(gè)支農(nóng)資金投放中屬于“冰山一角”，但是，與其它不健全不健康的項(xiàng)目資金審批制度一樣，具有很大的危害性。
——致使典型經(jīng)驗(yàn)“失真”，降低了政府的公信力和新農(nóng)村建設(shè)活動(dòng)的吸引力。試點(diǎn)的目的是要取得經(jīng)驗(yàn)，推廣到面。但是，“吃偏飯”之類做法是擺不到臺面上的，所以，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)時(shí)，往往需要“真事隱”，“假語存”。也就是說，管用的“真經(jīng)”只能意會(huì)，不能言傳；經(jīng)過加工處理的“書面經(jīng)驗(yàn)”又只能說，不管用；“偏飯”養(yǎng)育的樣板，只好看，學(xué)不來。從農(nóng)民群眾的心理看，一方面，熱烈擁護(hù)黨和國家開展新農(nóng)村建設(shè)的決策，愿意參與其中；另方面，又擔(dān)心形式主義坑農(nóng)害農(nóng)，對政府宣傳的典型，認(rèn)同度不高，出資出勞搞建設(shè)的積極性也比較低。很多基層干部和農(nóng)民認(rèn)為：“和上級對著干肯定倒霉，聽上級話可能吃虧，最好的辦法是自己打自己的算盤”；“這經(jīng)驗(yàn)，那經(jīng)驗(yàn)，都是做出花樣給人看。”有的地方，村民們本來對整修道路很熱心，通過一事一議達(dá)成了集資協(xié)議，但得知鄰村靠疏通關(guān)系爭得了“試點(diǎn)單位”的名分，并由此獲得了政府高額補(bǔ)貼以后，便很快反悔。一邊議論政府做事不公，一邊議論村干部“攻關(guān)無能”，一邊坐等政府的“雨露陽光”。這說明，靠“吹”和“喂”培育典型，不但難以收到以點(diǎn)帶面的效果，而且會(huì)減弱政府號召力，加重農(nóng)民游離觀望心態(tài)，難以形成政府引導(dǎo)、群眾參與的新農(nóng)村建設(shè)合力。
總之，給試點(diǎn)村吃“偏飯”的做法，弊多利少。如何糾正這一偏誤呢？筆者認(rèn)為，從大的方面可以考慮三種思路：一是干脆不搞試點(diǎn)，只搞分批和分類推進(jìn)。新農(nóng)村建設(shè)是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的大戰(zhàn)略，也是一項(xiàng)沒有確定時(shí)限的長期任務(wù)。其中，某些改革措施或具體政策，比如稅費(fèi)改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、建立新的投融資體制、新型合作醫(yī)療等等，需要經(jīng)過試點(diǎn)，然后在面上實(shí)施，但是這類試點(diǎn)可以單項(xiàng)進(jìn)行，而且主要是對政策性問題進(jìn)行試驗(yàn)和探索，不需要更多吃“偏飯”。至于發(fā)展生產(chǎn)、修路改水、移風(fēng)易俗、民主管理等多方面的建設(shè)工作，屬于常規(guī)性任務(wù)，政府按現(xiàn)行政策和能力，做好引導(dǎo)、調(diào)控、投入、服務(wù)工作就可以了。哪里有經(jīng)驗(yàn)，就到哪里去總結(jié)，沒必要搞大轟大嗡的“試點(diǎn)”。二是進(jìn)行名副其實(shí)、求真務(wù)實(shí)的試點(diǎn)。選擇不同類型的鄉(xiāng)村，進(jìn)行各類改革和工作推進(jìn)措施的試驗(yàn)，同時(shí)，總結(jié)和發(fā)現(xiàn)群眾的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，用以指導(dǎo)面上的工作。這樣的試點(diǎn),不能在成果上急于求成，而應(yīng)在做法上積極探索；不應(yīng)對典型進(jìn)行拔高粉飾，而應(yīng)對其成敗得失的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)進(jìn)行實(shí)事求是地全面總結(jié)。除了試點(diǎn)可能帶來的某些損失和直接費(fèi)用可以由組織試點(diǎn)的政府承擔(dān)以外，不應(yīng)該給試點(diǎn)單位吃任何“偏飯”。三是以“試點(diǎn)”的名義，分批幫建。為防止資金投入上的過分分散，可以按一定周期(比如五年)，把轄區(qū)內(nèi)的所有鄉(xiāng)村都列入試點(diǎn)范圍，分批進(jìn)行。時(shí)間可以有先有后，但優(yōu)惠和支持力度應(yīng)大體相同；縣以上政府投入和部門幫建的資金額度不一定絕對平均，但差別大小應(yīng)有合理依據(jù)(如經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、地理位置、人口分布等等)，而且不能讓后進(jìn)入試點(diǎn)范圍的單位或偏遠(yuǎn)落后地區(qū)明顯吃虧。無論采取哪種辦法，都必須建立透明的項(xiàng)目資金分配制度，做到公平公正公開，堵塞權(quán)力尋租黑洞。社會(huì)力量幫建工作,應(yīng)按中央要求，采取“引導(dǎo)”的辦法，不搞強(qiáng)制攤派；應(yīng)廣泛動(dòng)員人民團(tuán)體、企事業(yè)單位和社會(huì)知名人士、志愿者對鄉(xiāng)村進(jìn)行結(jié)對幫扶，不應(yīng)只限于黨政機(jī)關(guān)和國有企業(yè)之類的官方單位。對機(jī)關(guān)“出資”的問題，應(yīng)避免其負(fù)面效應(yīng)。同一地區(qū)，同一行政級別，同樣由財(cái)政供養(yǎng)，有的單位可以輕松地拿出上百萬甚至幾百萬，有的單位則為幾十萬資金而發(fā)愁。這是財(cái)政資金分配不公的一個(gè)具體表現(xiàn)，也是容易滋生腐敗的一個(gè)體制性病灶，必須在深化改革過程中逐步解決，不應(yīng)該為了新農(nóng)村建設(shè)快出成果而顧此失彼，默認(rèn)甚至鼓勵(lì)這類現(xiàn)象。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《市縣領(lǐng)導(dǎo)參閱》2008年第10期 微信公眾號（原創(chuàng)）
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
