摘要:從社會秩序規則來源上看，基層社會治理體系具有政社互嵌的結構特征，由三方面構成:一是黨政系統，由黨的組織系統和政府行政系統構成，這是主導基層社會治理的權力系統;二是派生系統，由黨政權力系統派生的治理主體，發揮黨政權力輔助力量的功能和作用;三是輔助系統，即政府治理與民治相結合、以民治輔助政府治理的組織形式，是政府向社會的延伸。在當前基層社會空間發生變化的情況下，要求基層公共性社會關系建立在個體權利和社會權利的基礎上，并以有組織的利益凝聚機制和民意表達機制，參與到社會治理當中。
關鍵詞:基層治理;政社互動;公共性社會關系
在基層社會治理研究中存在兩種取向，一個取向是從“加強基層政權建設”的視角來審視社會治理模式和基層組織控制形式，主要的認知取向是以現行管理體系對體制外出現的政治空間和社會空間進行“組織介入”，以把新的社會力量納入體制中;在這種研究取向中，個體權利和社會權利的正當性須符合和放置在政治邏輯論證中。另一種取向是站在基層社會的視角，從制度分析入手。本文將從制度與社會秩序規則入手，分析基層治理的政社互嵌性權力系統，并且通過闡明基層公共性社會關系性質的變化，辨識構成基層社會治理的合法性資源和制度化力量，進而對基層社會治理的規則或規范體系進行結構分析。從治理體系現代化的維度來看，在當前基層政治空間和社會空間已經發生變化的情況下，建構和諧的基層社會權力結構，關鍵是要促成基層政府把公共性社會關系的現代建構作為一項重要任務。因為，基于社會公正維護機制上的社會利益組織化，是基層治理現代轉型的規范性含義。
一、政府與社會:不同的視角與敘述方式
基層社會治理研究一直存在兩個立場:一個是將基層社會組織形式視為國家權力的功能實現部分，所謂基層治理就是將基層社會納入國家體系當中，這是從政府的立場看問題;另一個是注重公共性社會關系性質的變化，關注個體權利和社會權利的實現并以此來觀察基層政權建設的公共性含義，這是從社會的立場看問題。研究立場不同，分析視角也不同。前者一般認為，貫穿于現代國家政權建設的內涵就是國家權力滲入經濟社會生活的方方面面，有學者認為，國家權力造成的“社區國家化”，可以解釋為傳統國家與現代民族國家的本質區別，如蕭鳳霞(Helen Siu)通過對鎮、鄉、村的個案研究，發現傳統時代的社區具有較大的自主性，國家利用地方精英分子控制民間社會與社區生活，而20世紀以來國家行政權力不斷地向下延伸，使社區“細胞化”，造成社區國家化的傾向，這通常被視為國家政治現代化的標志。后者一般是從“草根階層”的視角來審視社會權力與國家權力的互動關系，核心的問題集中在平等公民權學的實現上，比如社會自治和社會組織發展如何體現現代民主社會治理的本質要求和發展趨向。報在傳統中國的帝制時期，基層政權為專制皇權服務，代表基層政權的是縣衙及其派生群體和職役性雇傭群體，比如胥吏群體及遍布于基層的各種控制性組織形式。前者是構成傳統中國基層社會秩序體系的一支重要政治力量，屬于直接與民眾打交道的官制授權系統的權力形式，掌握著基層社會的實質性權力;后者是官治與民治相互嵌入的、以民治輔助官治的基層組織形式。在近代民族國家建構的進程中，基層政權被賦予了為國家政權現代化服務的功能和地位，舊的地方權威逐漸被新的國家代理人取代，并且基層政權的治理能力因國家權力范圍擴張和下移而獲得制度化或“正規化”(如鄉鎮行政機構的設置)的支持，從而得到了進一步的強化。有許多學者認為，帝制時期是皇權不下縣、縣下是鄉紳自治形態，而近代以來的國家政權建設改變了“皇權不下縣”的權力結構，是現代國家官僚體制正規化和合理化的必然趨勢。這其實只是看到表面;實質上，傳統中國的國家權力(皇權)從來就沒有離開過基層社會，八宗族或鄉紳自治不能概括基層社會圖式，它甚至是一個例外，“皇權不下縣”并非是歷史的真實情況;而近現代以來，國家權力表現為大規模的下移，部分原因是傳統基層社會秩序的瓦解，比如胥吏群體的擅權和腐敗、鄉紳階層的沒落以及基層控制組織的瓦解，而新的國家權力需要重新集中和強化;部分原因是國家現代化需要提升社會動員能力以及從鄉村社會汲取更多的資源。所以，基層政權建設的現代化含義，表明的只是基層秩序的權威再造和重塑政權代理人的變化。
從基層社會變遷上看，觀察近現代以來的國家政權建設，重點在于:一是國家權力的性質是否發生了改變，二是基層公共性社會關系性質是否發生了變化。從近代中國歷史發展來看，“基層政權建設”緊要的問題并非要明確民眾權利以及與國家的權利關系，即建構基層現代公共性社會關系，而是國家主義主導的現代化過程?？罪w力認為，始于近代以來的民族國家建構和現代化，最終無不以加強中央集權體制為目的，在這一過程中出現的有關地方自治的設想并不是帶有根本性質的改變，更不是革命，它的目標指向是“一個更具有活力、也更為強大的中央集權國家”，為此訴求的是一個中央集權體制下吏治清明的基層社會秩序。從歷史連續性的角度看，中國基層社會公共秩序的建構不是建立在自下而上的、以習慣、習俗、慣例、自治周權為基礎的公共性社會關系上，而主要是建立在自上而下的組織權威的基礎上。不過，現代治理與傳統治理具有本質不同，現代國家具有自己的政治特性、利益分殊的社政會結構、基于規則和契約上的市場秩序、組織化的現代社會聯系方式等。從國家政權建設上看，政權的現代化是一個“基層政權建設”和基層社會“去自治化”(相對于傳統自治秩序如鄉嵌紳自治而言)的過程，與帝制時期建立在皇權、紳權、族權渾一的基層秩序不同，現代基層社會結構秩序的變化是與現代國家政治動員和社會控制能力的擴張聯系在一起，基層政權建設的成功與體現在自上而下的權威和社會集中上。有學者因此認為，在基層政權組織的功能性權力配置基和治理原則上，“在實質性的管轄權方面，基本的權力格局還是舊的，統一的行動規則——法律和稅制體系并沒有確立，農民仍然處于分割化政治單位的統治中”。在這一原則和功能約束下，基層政權承擔著基層社會管理和經濟建設的基本任務，其中一個重要的經濟功能是把基層社會公共資源由下向上集中，以完成國家現代化的目標要求，國家與社會的一體化或強大的社會動員能力是達成目標的必要的條件，基層行政權力于是擴大到基層經濟和社會的所有公共領域之中。
從這一角度來看，我們不能簡單地從國家或者社會的單一立場來認識基層社會秩序及其變遷。從歷史傳統來看，官治與民治從來都不是兩個分屬的權力空間，而是渾融一體形成的秩序形態。從建制上看，當前中國基層公共性社會關系的建構首先針對的是一個基層政權公共性問題，它集中體現在集權與分權的矛盾、壓力型體制、“政權經營者”、晉升錦標賽治理模式和行政發包制，政府制度變化等結構性問題上。從社會的角度看，建構基層政權的公共性，所針對的內涵應該是基層政權主要為公眾服務、為公民利益而存在，這是基層政權建設現代轉型的要義。
二、政社互嵌性的社會權力體系
從本文所討論問題的性質上講，以官治或以民治為中心的敘述方式限制了我們對傳統基層社會秩序性質的理解和研究的深化，(進而)影響到我們理解和解釋當今中國基層社會秩序的規則結構和體系意義。因為，不管是站在官治的立場上還是民治的立場上，都不能夠完整地呈現基層社會治理的復雜形態，尤其不能夠系統地呈現基層社會體系的政社共治的結構特性及其社會政治含義。
歷史上看，傳統中國基層社會既非皇權之下、之外的自治社會，亦非自上而下“單軌政治”權力支配關系下的吏民社會。從中國社會性質上看，社會與國家具有互嵌性特質，即國家秩序規范與民間(基層)社會秩序規范具有渾融和互滲的復雜關系。所以，(民間)社會既不是只受國家支配的非自立存在，也不是自立于國家之外的自我完善的秩序空間，而是通過共同秩序觀念而與國家體制連接起來的連續體，表現于制度，則是一種援禮入法、融法于俗、渾然無外、包羅萬象的禮法秩序。研究表明，帝制時期的所謂“基層社會的自治化”，只是皇權在集權弱化和鄉族勢力增強下出現的一種間接統治形式，換句話說，在皇權統治能力足夠強大的條件下，對基層社會治理便會恢復到一種直接統治形式。從合法性資源和制度形式上看，遍布于傳統基層社會的是錯綜復雜的正式結構或非正式結構、制度化形式與非制度化形式——被賦予的功能包括行政、司法、賦役、教化等，比如縣衙的官僚群體、代理群體和雇傭群體——胥吏階層、三老等鄉官或里甲、保甲等帶有職役性質的基層組織形式、鄉紳階層、宗族勢力，等等。其中引人關注的所謂“鄉紳自治”一直被被認為是真實存在的“社會自治空間”，這種看法很可能是對歷史的誤讀，性質上它只是皇權在基層社會進行間接統治的一種形式。概括地講，傳統中國基層社會秩序是由皇權主導的縣衙及其派生系統和職役性基層組織以及地方權威(鄉紳或宗族)勢力共同分享的權威治理體系，在此基礎上，形成了一種既非官治亦非民治的互嵌性權力結構形式。
近現代以來國家政權建設改變了傳統基層社會原有的秩序整合規則，重新組織化了基層社會秩序，但這是自上而下的國家權力改造社會的結果，并且也不是基層社會公共性社會關系性質的改變，后一點是傳統基層社會治理向現代轉型的關鍵所在，因為“在社會成員中確立公民(身份)、公共關系(公民之關聯、公民與公共組織之關聯)以及公共規則，是公共政權建設的重要任務。它是現代社會關系的一種形式，也是憲政關系形成的基本結構條件”。從近代中國歷史發展來看，國家政權建設的最大特征就是不斷地加強財稅汲取和社會控制及動員能力，在這一過程中，傳統的基層社會秩序基礎雖已發生改變，但新的基層社會秩序卻沒有取代過去的傳統社會權力庇護關系代之以現代公共關系，也就是說，傳統的基層社會治理邏輯沒有發生實質性的改變，它仍然建立在國家政治權力和行政權力的支配關系之上。
1949年之后出現的單位制和人民公社體制本質上是國家支配社會的現代形式，從傳統國家治理邏輯上看，出現這樣的社會組織化運動并不是一個例外，城市實行單位制與街居制，鄉村實行人民公社制度，從而把整個社會納入國家支配體系當中?！吧鐣蓡T不僅有了所屬的‘組織’，能夠工作并得到報酬，更重要的是，他們和公共制度的結構性關系建立:個體在新的公共體制中獲得位置，成為其中的成員。這等于個體獲得相應的公共資格，社會成員和國家正式制度之間的聯系也就此發生?！本蛦挝恢苼碚f，“國家將強制性的行政權力和交換性的財產權力集于一身，通過對單位組織的資源分配和權力授予，擁有了直接控制單位組織的權力，并使單位組織依附于國家”。社會秩序完全依賴國家控制的強度和力度，社會結構分化程度低，社會的各個子系統缺乏獨立運作的外部環境和內在條件。就人民公社體制來說，公社經由村社組織──民兵、黨支部、大隊、小隊、農會、婦聯、共青團等各種正式的和非正式的關系聯系起來。這些組織均非村莊內部自發形成，而是由國家嵌入的，以保證對村莊的控制，在國家和社會之間缺少明晰的組織邊界。與舊體制比較，新體制推行的是更為徹底的官治化和去自治化。在這個意義上，我們能夠把基層社會秩序反過來解釋為一種權威秩序統合的“吏民社會”——社會特征是干部(管理者)與群眾(被管理者)的關系，就是說，之前具有自治特征的傳統民間社團組織以及其他基于血緣、親緣、鄉緣和地緣基礎上形成的初級社會組織，無一例外地被國家的力量所窒息，國家權力通過對整個社會經濟生活的統轄，實現了對鄉村社會政治及其他一切領域的控制，政社互嵌并合為一體，社會空間被大大地壓縮并與國家一體化，這極大地強化了國家的社會動員能力。
改革開放以后，基層社會秩序再次進入一個圍繞政治權威重建秩序的過程。第一，國家改變了對基層社會的管理和控制方式，從政社合一體制到政社分離體制，體制性權力從村社收縮至鄉鎮一級，國家與基層社會的關系發生了結構性變化。第二，鄉村社會組織形式發生了改變，之前是國家與社會高度一體化的人民公社組織形式，改變為村民自治組織形式。后者是與集體土地產權相連的成員身份共同體，其自治更多的是體現在經濟意義上。第三，國家權力的退出和村組制度性權力的弱化。雖然農村的傳統勢力比如家族勢力有所抬頭，但從全國看，這種情況還不至于對基層社會秩序產生實質性的影響。與之前高度組織化的社會不同，現在的基層社會治理是一個國家直接面對個體民眾的干群結構關系。
改革開放以后基層社會組織形式重構的秩序特征主要表現在:一方面，在國家正式權力的運作過程中，引入了基層社會規則或地方性知識，展現了國家與農民關系的實踐形態;另一方面，國家權力將村民自治組織作為控制和影響基層社會秩序的新的組織形式，是國家權力對基層社會重新“行政化”即官治化，后者成為鄉鎮基層政權對基層社會控制和動員的組織形式。概言之，國家權力對基層社會改變了過去的控制和動員方式，從由國家力量構建起來的基層社會秩序結構轉變為以國家的規范性權力為主與以鄉村社會的(村民自治)非規范性權力以及基層社會規范為輔的秩序形態和組織形式。
從當今基層的合法性資源和制度力量上看，基層社會秩序確立在由黨政系統、派生系統和輔助系統所構成的治理體系上:第一，黨政系統。由兩個權力系統即黨的組織系統和國家的行政系統構成，前者代表政治權力，后者代表行政權力。黨政統合體系的治理意義在于:執政黨通過政黨組織系統將其政治意圖貫徹于各級行政治理體系當中，將黨的實質性領導這一原則嵌入政府治理模式之中。黨政統合體系之精髓所在:這種制度的基本特征就在于政治控制成為完整行政機器的一部分，有兩層含義:一是社會整合在行政體系中達成;一是政治博弈進入行政體系當中。第二，派生系統。由黨、政體系派生的系統，由外圍組織和企事業單位及社團組織構成，這些主體與基層政府不是上下級行政隸屬關系，它們負責某一個社會領域的事務，與基層政府構成既競爭又合作的復雜關系。這些治理主體包括黨政系統的“外圍組織”如工、青、婦、企事業單位(包括轄區外的)。掛靠行政部門的社團組織也在其中，但這類社團組織基本上不是具有獨立性、自主性的社會組織，類似于“封閉性自治組織”(close corporation)，亦即依附于權威授權的社會自治組織。構成派生系統的治理主體主要起到宣傳政策、處理諸如福利、衛生等社會事務，發揮政府助手的作用。第三，輔助系統。輔助系統是官治與民治相結合、以民治輔助官治的組織形式。
輔助系統主要由三個部分構成:一個是基層群眾自治組織。如前所述，基層群眾自治組織是國家權力控制和影響基層社會秩序的新的組織形式，換言之，它從來不是一個社會自治組織。與派生系統的依附性社團組織所不同的是，它只是一個與土地制度聯系在一起的身份共同體而已。這個群體由村支書、村主任以及村會計即三職干部及其他兩委干部組成。二是公安機構輔助力量，由輔警群體組成。輔警的前身是一直存在于基層社會的“聯防隊”或民兵組織。改革開放以后尤其是進入21世紀以來，因基層社會的利益分化、社會流動的擴大化、職業群體的多元化等，基層在編警務力量難以應對，因此，雇傭人員——“輔警”成為重要的補充力量，即在城鄉社區管理中存在的一個非常龐大的雇傭群體即輔警隊伍，通過向社會招聘方式組成，主要滿足于維護基層社會秩序穩定的需求。三是雇傭群體，即完全依靠市場化機制構建起來的雇傭群體，他們居于國家與社會的交匯點上，承載著行政機構分配下來的任務。這是應對基層政府公共性缺失的做法，即改革開放以來基層政府追求經濟發展的公司化取向，致使其不能或無視履行其公共責任，導致基層社會矛盾和社會沖突不斷積累和激化，所以，加強政府的公共性建設，為基層社會提供公共產品供給與公共服務，通過市場購買服務的方式比如“公益創投”“三社聯動”等形式培植起來的雇傭群體，后者圍繞政府的公共資源而繁殖、生長。
與黨政系統及其派生系統不同，輔助系統實質上是國家體制之外“民”的部分，為了防范這個群體擅權和腐敗——這與歷史上的胥吏階層及其他職役性基層組織的種種失序行為極為類似，對輔助系統的約束主要應用于如下方面:一是黨組織系統的約束。即來自將黨的紀檢系統將黨紀約束延伸和落實到村級黨支部上，常態的工作有黨的組織部門貫徹。二是國家行政監察條例對社會領域的覆蓋，即對輔助系統的約束適用行政體系的所有約束規則，比如《國家防止職務犯罪條例》的覆蓋，國務院辦公廳新近印發并實施的《關于規范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》，等等，這種做法是將黨政系統的紀律條例和法律條例適用于所有社會組織和社會成員身上。三是經費保障，將輔助系統的經費納入政府財政體制。具體涉及三個群體:(1)村(居)干部群體。自人民公社體制廢止之后，基層群眾自治組織的村居委會干部一直由政府財政付給“報酬”，反映在政府財政支出的“城鄉社區支出”的編列中，因為這個“基層干部”群體連接政府與基層民眾，起到鄉村公共資源分配和社會秩序維護的功能和作用，是政府倚重的輔助治理力量。(2)輔警群體。警務輔助人員的工資福利、裝備保障、社會保險以及日常管理等所需經費，由各級財政部門按照財政體制予以全額保障，其規模是警務人員的一到兩倍甚至更多。在新時期政府社會動員能力不斷弱化的背景下，維持社會穩定成為基層政府治理的頭等要務，致使警務雇傭群體的規模呈現不斷擴大趨勢。(3)雇傭群體，即政府通過購買服務的方式扶持起來的社會組織。這方面的資源投入亦在“其他城鄉社區支出”的范圍之內。這些社會組織是圍繞著政府生長起來的，是被組織而不是自組織，不是民間的，即不是社會的一部分，而是政府的延伸。
由政社互嵌結構支撐的基層社會治理體系，具有如下政治和行政特性:首先，黨政雙重權威體制的治理邏輯與基于標準的(韋伯)科層制官僚群體的治理規則，形似但質不同，前者具有政治嵌入于行政的體制特性，即官僚群體是一個負有“政治使命”的特殊群體;后者本身具有“合理性”(rationality)或“合法性”(legitimacy)特性。前者的特性賦予基層社會治理以政治特征和政治治理的性質。其次，黨政系統外圍組織及企事業單位，乃是政治治理的延伸部分，它掌握著基層社會絕大部分壟斷性經濟資源和社會資源，具有權力派生的特征，實質上是黨政權力的代理部分，這由國家治理體制特性所決定，既是被納入治理體系中的對象又是實現有效治理的組織形式。再次，輔助系統起到連接政府與社會、政府與市場的中介組織形式，包括基層群眾自治組織、官辦或半官半民的社會組織包括市場組織，以及政府強力部門的力量補充——輔警力量。輔助系統是政府管理和控制基層社會的“腿”——以民治輔助官治的組織形式。最后，也是最本質的區別是，政社權力互嵌結構的基層治理是一種政治治理而不是一種政府治理、社會治理或市場治理;或者說，所謂的社會治理、市場治理，是政治(政府)治理的補充形式。
由上述三個治理系統支持的基層社會秩序體系，由政治動員型體制和行政壓力型體制的特性，形成比較完整的權威秩序整合體系。有這樣幾個特征:第一，政府權威的核心地位。建構在自上而下的政治與行政授權關系之上，基層政府是國家政權代理人，是基層社會權威性資源與配置性資源的中心。第二，代理治理模式。典型運作形式是自上而下的行政任務下派方式，比如上下級政府之間簽訂的“行政目標管理責任書”，這使它與韋伯式的基于正式制定的規則和法令的信賴基礎上的官僚組織區別開來，前者造成大量的“非正式”制度和“變通”實踐成為基層政府治理行為中的“均衡”常態，與此互為表里，代理治理的運作邏輯造成基于不同的控制權基礎上的多重權威中心治理結構。第三，基層社會原子化(atomized)。集權化與行政化的后果是社會自主支配空間日益萎縮，社會自組織的缺位，使社會分歧和沖突加劇并外溢，政府與公民之間缺乏整合機制，溝通管道不順暢，社會矛盾不斷積累起來，分歧和沖突成為社會生活的常態。要之，基層社會的政社互嵌權力體系就確立在正式制度與非正式制度并存、象征性權力與實質性權力互相轉化的結構形式上。
三、社會建構與公共性社會關系變化
從歷史和現實發展來看，從帝制時代到今天的基層社會秩序，既不是一個政治集權加上官僚群體包辦的秩序，也不是一個建立在社會自治結構上的多元社會力量參與治理形成的秩序，而是一種由政社互嵌性權力系統支持的秩序形態，它實質上是一種政治治理，即以政治系統控制行政系統并以行政權力來貫徹政治意志，從而建構起社會的權力支配和庇護關系?，F代治理與傳統治理比較，雖有政治控制和行政執行力的強弱之分，但無本質不同。當今的基層社會秩序結構具有傳統中國基層治理結構的許多特征:自上而下的層級集權治理體系，官治與民治的互嵌式組織結構特性，以及基層社會的非組織化形態。換言之，以民治或社會自治作為基礎的現代公共性社會關系并沒有完整地建立起來，基層治理也沒有完整地建立在個人權利與社權利的基礎上，社會公正的維護機制主要還是建立在國家權力的基礎上。
傳統上，社會之于皇權而言，只是其民間的一部分，換言之，用現代國家與社會的分析性八概念來比較，民間社會與專制皇權，既非二元關系，亦非對立關系，并且兩者對應的現代概念社會與國家的內涵也不同，比如民間的社會組織既代表其成員的利益，同時也多少扮演著官府代理人的角色，協助政府完成其職責。與之相應，在解決糾紛和處理其他地方事務方面，政府對當地社會組織通常也倚賴甚深。地方精英比如士紳雖然可以說是“民”的一部分，但他們中間的許多人或者有任官的經歷，或者具備任官的資格，與職官同屬一個社會階層。也就是說，只是在這樣的一個國家與社會關系概念的意義上，官僚權力才能夠深深地扎根于民間社會，一方面由于社會的同質性及其與國家的同構性使然，另一方面不能容許有組織地去主張不同的社會利益以及任何結黨的努力。但官是官，民是民，它由更復雜的政治倫理規范約束，比如家—國—天下的關系、公—私的界線、官—民的區分，這是一個彼此滲透、可以互相轉換的復雜價值體系，它形成并建立在官民互嵌的基層社會結構上。
在近現代，上述觀念體系完成了一次轉變，實際上是一種關于國家統治的新論述，在這次觀念的轉變中，針對基層吏治腐敗和社會衰敗，社會自治被賦予了基層社會治理現代轉型的意義。這種轉變的驅動力和想象力主要是來自西方制度文化和價值體系的沖擊或參照效應。如梁啟超援“西法”為參照，提出“復古意，秉西法，重鄉權”以及設立地方議會，以地方之人治其地之事，實行“地方自治政體”改革，但他最終將自治的原義——自我治理(self-rule)、自我統治(self-government)，轉變為自我限制(self-mastery)、自我克制(self-control)，亦即將政治意義上的個人自治，本土化地解讀為倫理上的個人自治(自制)這個自治含義與外來觀念的“自治”一詞，本質上不同，即不是現代國家建構意義上的自治涵義。諸如此類的社會改造觀念及其付諸于政治實踐的結果，無不最終回到加強中央集權體制上來，造就了以國家主義新論述取代皇權觀念的現代政治價值體系，而現代社會自治觀念不在、也不可能存在于這個價值體系當中。改革開放以來，關于基層公共性社會關系性質的討論和論述成為社會改革的主題，這主要是由于之前全能主義治理模式的調整和之后由于經濟社會關系結構的變化和制度化關系的變化。事實上，這些變化應該能夠為新的基層社會秩序體系建構提供變革的前提和條件。第一，社會組織結構發生了變化。一是單位社會的利益組織化架構，轉型進入公共社會的利益組織化架構。例如，在某些經濟領域和行業中，國家或全民所有的經濟組織已經變成一個結很小的部分，取而代之的是私營的、合資的或股份制的經濟組織形式，進入市場組織的人不斷增長，還在單位利益結構當中的人在不斷地減少。二是鄉村社會組織結構也發生了重大基改變。實行基層群眾自治，舊的利益組織化架構廢止，代之以新的利益組織化架構即村民自治層組織。但村民自治組織實質上是基層政府權力的一個功能性部分;并且，一個與集體土地產權社相關聯的行政村村民的“成員身份自治”共同體，不可能將基層所有民眾甚至包括村民的利益治納入權利分配的體系當中。第二，社會聯系方式發生了變化。一方面，過去聯結人們權利、責任、義務這些因素的紐帶，比如單位、村莊、家庭、宗族等，正在發生一個從“身份到契約”關系的變化。在社會關系領域，與過去不同的是，人際關系的契約化，成為現代生活中各種社會關系的基本形式。另一方面，基于自由合意所產生的契約關系基礎上形成的共同體逐漸發展起來，比如各種社團組織，如社會中的互助團體、市場中的商會、行業協會組織，等等。構成社會基本聯系的是充滿選擇和變易的契約關系，也就是說，結社關系組織化，成為現代經濟生活必不可少的條件。第三、國家與社會關系發生了變化。改革開放以來，社會領域出現了新的組織形式，有了實質性的自主空間，產生了體制外整合或協調個體與個體、個體與國家關系的社團或協會。國家允許某些類型的社會組織存在，在一定程度上讓公民享有結社自由;同時，國家也有意利用各種社會組織來提供公共產品和公共服務，比如采取社區公共產品供給和公共服務的市場化做法，使社會組織發揮輔助治理的作用。
上述社會關系領域的變化，使社會組織的發展有了體制外的成長空間，為國家與社會之間的結構性安排以及這種安排的制度化提供了基礎條件。上述體制結構性因素的變化表明，相對獨立于國家的私人領域(以市場為核心的經濟領域)和公共領域(社會文化生活領域)，開始主張自身存在的權利和組織形式。經濟社會基礎發生了重大變化，社會關系領域必然也會發生變化，并且，社會結構變化和制度化關系的變化最終會影響到基層社會治理結構體系的變化。第一，基層權威治理結構的變化。有學者認為，改革開放以后，基層政府治理的目標是追求自身政治利益最大化而非公共利益最大化，不僅如此，市場化改革增強了政府的財政能力和經濟權力，強化了政府對基層社會的控制能力，使其政治與行政管控職能得到了進一步的加強和強化。與過去的全能主義治理不同，現在的治理體制可稱為“反應性理政”，其特點是學“執政模式不固定，根據社會變遷做出反應，在穩固執政權的考量下，不斷適應社會的需要調整自身。當社會變動，比如社會結構發生變化、或者社會價值觀發生變化的時候，根據新的需要進行適應性的調整改變自己和其他社會成分的關系”。但從根本上講，基層權威治理需要完成一種面向公共組織的性質轉變，使自己成為提供公共產品、管理公共財務、為公共社會服務的組織。這樣一個角色及其與公民制度化關系代表的公共性權利原則，是基層社會治理現代化轉型的應有之義。第二，基層社會治理結構的變化。市場化改革帶來了有利于社會發育的元素，基層社會有了自治空間、自治能力和自治的社會基礎和條件。社會自治是基層治理的現代形態，與傳統治學形態不同，現代社會是一個利益和價值多元化的社會，權威的社會來源不同，治理的結構形態也不同，此其一。利益組織化是社會變遷必然面對的問題，并且這個問題與社會秩序直接相關，資源與權利的分配需要制度整合和社會整合。社會自治和自由結社形成的社會組織，可以有效地解決紛爭，促進社會內聚、共識及合作的發展，增強制度公平吸納外部社會力量的能力，實現社會利益組織化，此其二。概言之，社會形成獨立的、自治的結構性領域，需要社會組織參與并形成多元自治秩序，由社會組織提供規則，通過自主選擇、自主組織和集體行動來治理公共事務。第三，新興市場領域帶來的變化。市場產生自發秩序，人們的日常經濟生活一旦在市場領域展開，那么，在自由合意基礎上產生的社會契約關系會成為普遍遵行的社會規范或規則體系。在市場化社會中，社會共同體的聯系內生于市場經濟的平等自治的契約性關系，行業協會、商會等組織成為市場治理的主體，是市場秩序不可或缺的組成部分。市場領域的自治成為基層社會治理新秩序形成的一個基礎和必要條件。市場化改革改變了社會結構形態，從開始的個體經濟行動者到后來的公司、企業，新的社會力量不斷壯大，社會多元化、利益多元化、價值多元化等對原有社會治理方式帶來了改變的契機和條件，一方面要考慮這些體制外的社會力量如何被體制吸納;另一方面要考慮財產權以及政治權利和社會權利如何得到制度化保障。
四、結語
傳統中國在家與國的構造原則上具有共同性，這種共同性一方面使它與西方的“國家”“社會”區別開來，另一方面則影響著中國基層社會治理的現代轉型。近代以來發生的社會革命和社會改造運動并不是(至少客觀上不是)要按照西方的國家與社會關系原則來改造中國的基層公共性社會關系，而是要革除基層吏治積弊如胥吏擅權和基層腐敗，建立一個吏治清明的社會秩序，以為國家的現代化建設服務。也就是說，從封建社會的官民互嵌權力體系轉變為現代國家的政社互嵌權力體系，所完成的并非是西方現代公共性社會關系的建構，而是要把基層社會秩序納入到現代國家的政治邏輯中。從這一角度出發，才能把握中國基層社會秩序的歷史連續性和公共性社會關系性質的變化，才能理解基層社會的政社互嵌性權力體系所具有的歷史特征和現實治理意義。
從政社互嵌的結構上看，基層社會治理體系建立在國家權力基礎上，它由黨政權力體系主周導，輔之以派生系統、輔助系統，構成一個(試圖)覆蓋基層社會所有領域的秩序網絡。然而，智這個由國家設計的“組織秩序”無法完全適應經濟分化和社會多元化的現實，因為后者的發展政趨向是多中心主體參與的自治秩序，它要求建立在個人權利和社會權利的基礎之上?；鶎咏洕鐣A的分化和變化，導致社會權力的分散，從而要求國家主導的單中心權威治理結構進嵌行改變。在基層社會權力分化和分散的同時不損害秩序，關鍵是要進行適應性轉型并建構起結基層秩序權威的社會性來源。這關系到基層治理的公共性和社會重構，關系到社會利益組織構化，歸根結底關系到地方社會共同體和基層社會合法性秩序建立在什么樣的規范或規則之上?；嫸嘣黧w參與的基層社會治理體系，首先是政府要調整其權威角色、性質及其與被治層理者的關系?；鶎又卫硇枰獊碜云渌到y如社會、經濟和文化等層面的支持，在這里，社會自治是基層公共治理結構的基礎部分。建立基層治理的多元主體結構，一方面要明確和限定政治府的職能，依此來不斷調整政府與社會組織和團體的關系;另一方面，社會自治組織要受法律、理法規以及社會規范體系的限制和約束。其次，社會自己要管理好自己?；鶎由鐣灾问巧绯蓡T通過社群的集合體共同行使自治權利即“自己統治自己”的社會治理形式。社會自治體現了公共領域的重要意義。一方面，公共領域在公共生活中扮演重要角色，形成了多元社會權利對政府權力的制衡，能夠遏制公共權力的專斷傾向;另一方面，公共領域由介于國家與個人之間的中介組織——社會自治組織和團體——所組成，公共領域以及具有非營利性、民間性、志愿性和自治性的社會組織在應對“市場失靈”和“政府失靈”方面能夠發揮積極作用。再次，市場主體參與治理。市場自組織是形成市場秩序的基本因素，一方面，市場主體形成聯合以約束成員和規范市場行為，在政府與市場主體之間起到溝通和協調作用，一方面可以防止政府的不當干預行為;另一方面也可以約束其成員損害市場秩序和社會秩序的行為。
因此，這是一個社會重構的問題。這里的社會是指一個國家或政治共同體內的一種介于國家和個人之間的領域，它由相對獨立而存在的各種各樣的組織和團體所構成，這些組織和團體包括家庭組織、宗教團體、工會、商會、學會、學校團體、社區和村社組織、各種娛樂組織和俱樂部、各種聯合會和互助協會等，這是在國家權力體系之外自發形成的一種自治社會，以其獨立性和制度化為特點，它按照不同的組織方式和行為規范將單個的個人組織在不同的“次級社會共同體”中。哈貝馬斯認為，構成社會核心的是一些非政府的、非經濟的聯系和自愿聯合，它們使公共領域的交往結構扎根于生活世界中，組成公共領域的是那些或多或少自發地出現的社團、組織和運動，它們對私人生活領域中形成共鳴的那些問題加以感受、選擇、濃縮，經過放大之后進入公共領域?；鶎由鐣淖灾闻c自律需要將社會作為自組織的、獨立自主和自治的主體，即社會主體。社會結構是社會主體性的基礎，社會組織是社會主體性的載體，而社會制度則是社會主體性的保障，其目標是形成有限的政府、有邊界的市場與自組織的社會三者之間良性互動基礎上的多元治理模式。這樣的社會是由各種社會組織所構成，并以有組織的聯合方式——利益凝聚機制和民意表達機制，參與到社會治理當中。
參考文獻：略
中國鄉村發現網轉自：《南京大學學報(哲學·人文科學·社會科學)》2018年03期
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