“兩權(quán)”指農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)。按照我國(guó)法律，“兩權(quán)”不能抵押。近年來(lái)，對(duì)其改革的呼聲日益高漲。“兩權(quán)”事關(guān)農(nóng)民衣食所依和家人所居，抵押貸款又涉及金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制，相關(guān)改革必須慎之又慎，風(fēng)險(xiǎn)防范勢(shì)在必行。“兩權(quán)”抵押背后存在多重權(quán)利關(guān)系，理順這些利益關(guān)系是今后改革要破解的難題
日前，陜西首例基金代償“兩權(quán)”抵押貸款落地，成為抵押物處置的又一探索。筆者認(rèn)為，試點(diǎn)要兼顧機(jī)制創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)防范。把防風(fēng)險(xiǎn)擺在突出位置，優(yōu)先解決農(nóng)民抵押的風(fēng)險(xiǎn)防控，同步解決金融機(jī)構(gòu)放貸的風(fēng)險(xiǎn)防控。在此基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)新抵押物處置辦法，為“兩權(quán)”試點(diǎn)的不良貸款處置探路。
“兩權(quán)”指農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)。按照我國(guó)法律，“兩權(quán)”不能抵押。近年來(lái)，改革的呼聲日益高漲。為支持農(nóng)村金融創(chuàng)新，2015年12月份，全國(guó)人大常委會(huì)決定在試點(diǎn)縣分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施物權(quán)法、擔(dān)保法關(guān)于集體所有耕地使用權(quán)、集體所有宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。隨后，全國(guó)232個(gè)試點(diǎn)縣和59個(gè)試點(diǎn)縣分別開(kāi)展農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)貸款抵押試點(diǎn)。試點(diǎn)原定于2017年底結(jié)束，經(jīng)批準(zhǔn)，延期一年。
應(yīng)當(dāng)看到，“兩權(quán)”是農(nóng)民最重要的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，事關(guān)農(nóng)民衣食所依和家人所居，抵押貸款又涉及金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制，相關(guān)改革必須慎之又慎，風(fēng)險(xiǎn)防范勢(shì)在必行，切實(shí)保護(hù)好廣大農(nóng)民的切身利益。同時(shí)，“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)目的是盤活農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)、激活農(nóng)村金融市場(chǎng)，破解農(nóng)村金融缺血、農(nóng)民貸款難問(wèn)題。這就要求，試點(diǎn)地區(qū)要大膽創(chuàng)新，探索符合農(nóng)村實(shí)際的貸款模式。
現(xiàn)實(shí)生活中，“兩權(quán)”抵押實(shí)施的難題集中表現(xiàn)在抵押物處置上。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，若發(fā)生違約，抵押的土地資產(chǎn)如何處置，是否會(huì)因此陷入失地困境？此前，個(gè)別地區(qū)對(duì)貸款主體把關(guān)不到位，出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)處置為難，農(nóng)民利益容易受損。對(duì)銀行來(lái)說(shuō)，“兩權(quán)”資產(chǎn)變現(xiàn)難是最大顧慮。抵押物受讓人原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)。這就要考慮到農(nóng)村宅基地使用權(quán)只能本村流轉(zhuǎn)，承包土地涉及耕地紅線等原則。
由此可見(jiàn)，復(fù)雜的法律問(wèn)題和潛在風(fēng)險(xiǎn)壓力，決定了試點(diǎn)選擇必須嚴(yán)格，原則必須堅(jiān)守。在此前國(guó)務(wù)院關(guān)于“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)的文件中，出現(xiàn)最多的字眼就是“法律”與“風(fēng)險(xiǎn)”，這決定了試點(diǎn)不可一哄而上。在人民銀行有關(guān)規(guī)定中可以看到，“兩權(quán)”抵押在制度設(shè)計(jì)時(shí)就有所控制，要求試點(diǎn)封閉運(yùn)行、范圍有限、區(qū)域固定。比如，要求用于經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的承包土地沒(méi)有權(quán)屬爭(zhēng)議，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押借款人要有其他長(zhǎng)期穩(wěn)定居住場(chǎng)所。
“兩權(quán)”抵押探索是一件新事物。3年來(lái)，試點(diǎn)縣在法律框架下大膽探索。一些地方采取農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押物“預(yù)處置”模式，提前找好抵押物接受方。一些地方設(shè)立了風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，探索引入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和小額貸款保證保險(xiǎn)等，培育農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。總體看，試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易基礎(chǔ)環(huán)境不斷改善，抵押物價(jià)值評(píng)估和處置等難題開(kāi)始破解，創(chuàng)新了“兩權(quán)抵押+擔(dān)保”“兩權(quán)抵押+保險(xiǎn)”“兩權(quán)抵押+其他產(chǎn)權(quán)共同抵押”等模式。
就像一枚硬幣有正反兩面，“兩權(quán)”抵押背后存在多重權(quán)利關(guān)系，理順這些利益關(guān)系是今后改革要破解的難題。要在保障農(nóng)戶基本居住權(quán)、承包權(quán)、優(yōu)先受讓權(quán)和土地產(chǎn)能的前提下，尊重金融規(guī)律和農(nóng)村實(shí)際，既要穩(wěn)妥，也要?jiǎng)?chuàng)新，探索出農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)有效處置和農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有效流轉(zhuǎn)的不同經(jīng)驗(yàn)，平衡好農(nóng)民合法權(quán)益與金融機(jī)構(gòu)正當(dāng)利益的關(guān)系。
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