摘要：分析了易地扶貧搬遷工作進展情況。研究表明，易地扶貧搬遷存在的問題主要有：一是因貧困戶識別不精準、搬遷對象意愿調整、貧困戶在建檔立卡系統中進進出出等原因造成的搬遷對象不精準；二是對易地扶貧搬遷政策嚴格控制面積的理解不到位，造成的住房面積不精準；三是集中安置與分散安置方式較難選擇、搬遷距離難以精確確定，造成的安置方式不精準；四是新老政策銜接不精準；五是住房建設、產業安排和社區管理等環節中搬遷戶參與較少；六是涉及土地較難調整；七是搬遷涉及稅費較高；八是搬遷戶收入來源未發生根本性改變。進一步探尋其背后的原因。打贏易地扶貧搬遷脫貧攻堅戰應該從找準搬遷對象、嚴控住房面積、合理選擇安置方式、做好新老政策銜接、動員搬遷群眾參與、適當放寬搬遷用地政策、降低搬遷稅費負擔、研究制定有針對性的后續發展路徑等幾個方面入手。
關鍵詞：貧困；扶貧；精準扶貧；搬遷；易地扶貧搬遷
一、易地扶貧搬遷工作進展
易地扶貧搬遷是精準扶貧、打贏脫貧攻堅戰的重要手段。建檔立卡的搬遷戶生存環境較差，收入水平偏低，生產和生活不便且開發難度大，飲水困難、不安全現象突出，遠離中心村，上學就醫困難，住房條件普遍較差［1］，貧困所呈現的自然社會因素的再生性貧困特征十分明顯［2］。加快實施易地扶貧搬遷工程，可以從根本上解決居住在“一方水土養不起一方人”地區貧困人口的脫貧和發展問題［3］。易地扶貧搬遷是一項社區再造和重建的系統工程，涉及搬遷人口重新分布、資源環境再協調、農戶聚居和城鎮化等［4］，以及搬遷戶居住地域轉移、居住模式變更、職業轉換、角色轉型和脫貧致富等問題［5］。“十三五”易地扶貧搬遷工程搬遷安置規模較大、資金渠道更為廣泛、投入范圍更廣泛和更全面，嚴格控制安置住房面積的同時提高補助標準，承擔了約脫貧1000萬的任務。
2018年底，全國已完成約870萬貧困人口的搬遷建設任務。雖然易地扶貧搬遷項目建設進度較快，竣工率和入住率較高，搬遷人口得到了益處，但國家發展改革委組織的易地扶貧搬遷專項稽察也發現存在一些亟待整改的突出問題，主要包括搬遷對象不精準、住房面積超標、安置區選址不合理、后續脫貧措施不落實等［6］。因此，分析易地扶貧搬遷工作存在的問題及其原因，對于打贏易地扶貧搬遷脫貧攻堅戰具有重要意義。
二、易地扶貧搬遷工作存在的問題和原因
（一）搬遷對象不精準
追求“精準”是中國反貧困戰略的一個關鍵性的核心概念［7］，精準化理念是精準扶貧思想的核心要義［8］，搬遷對象精準是易地扶貧搬遷工作的基礎。考慮到以往易地扶貧搬遷政策并沒有嚴格要求搬遷對象為建檔立卡貧困戶，只是模糊處理為“搬遷貧困人口”，在補助水平較低的情況下，容易出現“搬富不搬窮”問題。新時期易地扶貧搬遷政策，嚴格要求所有享受中央補助的搬遷對象必須為有搬遷意愿的建檔立卡貧困人口。國務院扶貧辦主要負責提供建檔立卡貧困人口名單，國家發展改革委主要負責建檔立卡貧困人口住房和配套基礎設施和公共服務設施建設。在各地實踐中，做到搬遷對象精準仍然是一件比較困難的事。
由于對搬遷對象的精準認定存在一定的困難，導致了搬遷對象存在一定程度的不精準：一是貧困戶識別不精準，存在一定比例本應該納入到搬遷對象中來但是沒有被納入進來(即漏進)的現象。二是搬遷住房面積控制由松到緊，貧困戶搬遷意愿搖擺不定、動態變化，建檔立卡搬遷戶標識在建檔立卡系統中“有退有進”。三是存在部分不可預見的因災、因病返貧的貧困戶，由于易地扶貧搬遷系統的開放時間不定時和時長有限，導致地方政府沒有及時標識。四是地方政府對新時期易地扶貧搬遷工作政策理解不到位，對部分不符合“一方水土養不起一方人”條件的區域也劃入了擬搬遷范圍。如湖北省秭歸縣2017年易地扶貧搬遷規劃中，有219戶440人在全國扶貧開發信息系統中，但沒有在全國易地扶貧搬遷系統中標識①。還有一些地方將生態搬遷、危房改造等對象納入到易地扶貧搬遷中來。這是對易地扶貧搬遷工作目標的理解有誤，易地扶貧搬遷，不能同其他脫貧和發展項目相混淆。
（二）住房面積不精準
適當控制建房面積，可以防止搬遷戶因搬遷“貪大求全建大房”而過度負債，新時期搬遷政策設計通過人均住房面積來控制總面積。國家發展改革委2016年初步測算，全國農村平均建房成本約為800-1200元/平方米，建房補助和舊房拆除獎勵基本上可以滿足建房投入和簡易裝修，搬遷戶不會因為搬遷而大規模負債。但地方政府和搬遷戶，有適當放松中央補助的建檔立卡貧困戶人均住房面積不得超過25平方米的訴求，主要是基于以下幾個方面的考慮：
一是根據中國農村傳統文化，老百姓把建房視為人生大事，不惜舉債也要建造像樣的房子，因此住房面積往往較大。國家統計局農村貧困監測數據表明，2016 年貧困地區農村居民戶均住房面積為137.3平方米［9］，按戶均3(或4)人計算，人均面積為45.7(或34.3)平方米。根據中國人民大學中國扶貧研究院2016年6-7月對8省(區)16縣2019戶擬搬遷但還未搬的建檔立卡搬遷戶的基期調查，人均住房面積(不含院落)為38.6平方米［10］。由于原有住房面積相對較大，一些搬遷戶特別是實行農業安置的搬遷戶對人均25平方米的政策要求不理解、不滿意，對于糧食和生產工具放置、后續產業發展用房等有訴求。加上擔心安置房的產權歸屬、遷出后不適應、子女結婚和生孩子住房等，容易出現政策面積不能滿足其需求的現象。二是人均建設面積到底是建筑面積還是使用面積沒有統一的標準。現有政策規定“廚房、廁所、禽畜圈等房屋附屬配套生活、生產設施計入房屋建設面積”，會壓縮實際可居住的面積。加上因地理位置、氣候條件和生活習俗的差異，不少地方將生產性用房和住房連為一體，并不能嚴格區分，容易造成總建房面積超標。三是部分搬遷戶購買農村結構穩定的閑置房，這類房屋面積一般較大，容易造成面積超標。因價格相對較低，并未造成搬遷戶負債。四是進城（鎮）購房安置的貧困戶，因開發商提前設計商品房戶型，市場上符合面積政策的戶型非常少，人口數量和戶型面積無法做到精準對應。
2016年度搬遷計劃中出現住房面積不精準的情形較多。整改措施主要是將超標住房調整為旅游業接待用房、商業經營用房、農業生產用房或將超標部分轉讓本集體經濟組織或成員，也有通過直系親屬共建、由平臺公司作為房屋共有產權人等方式進行整改和逐漸消化。這些措施本質上是通過集體收回，以出租、入股、轉讓等方式進行資產剝離。但政策操作也有難度，因為超標部分本身面積較小（有的不足10平方米），同時受地理位置、樓層等影響，難以單獨改變用途，戶型結構也決定了在不進行改造的前提下難以直接分割。
（三）安置方式不精準
1、集中安置與分散安置方式較難選擇
根據國家“十三五”易地扶貧搬遷規劃，各地應因地制宜選擇集中和分散安置方式。集中安置的好處主要有：方便子女就學，改善教育醫療衛生等服務，節約用地，節約建設成本，便于基礎設施和公共服務配套，提高資源利用效率等。其中靠近縣城、小城鎮的非農集中安置方式將是未來搬遷的一個重要選擇方向。原因是經過一段時期的開發式扶貧和易地扶貧搬遷，必須搬遷的人口逐漸減少，同時，隨著農業可利用的資源減少，易地扶貧搬遷將越來越依賴非農就業［11］。但大量建檔立卡貧困人口集中安置后，其后續發展和穩定脫貧存在較大的困難。以政府主導推進建設、貧困戶被動卷入而形成的非自愿搬遷集中安置社區，容易造成安置社區的緊張［12］。分散安置也有其好處：一是許多安置點在深山區，受地形限制，建設用地條件差，可供新建集中安置點的合適選址地不多，且土地平整成本較大，分散安置更可行。二是建檔立卡貧困人口受身體狀況和勞動力技能所限，以農業安置為主更符合其特點。三是從便于生產勞作的角度以及綜合考慮生活成本等因素，不少搬遷戶更愿意選擇在離承包地較近的地方分散安置。因此，集中安置和分散安置比例在不同地方各不相同。
現行政策是鼓勵相對集中安置，一些地方政府也對集中安置情況進行考核，但集中安置和分散安置較難界定，操作過程中不好把握。湖北省的政策是以就業和增收為核心，采取集中安置和分散安置相結合，以集中安置為主，就近就地，適度規模，實行“五靠近”和“三不選”，一般將10戶以上按集中安置計算。但在國家主體功能區，限制開發區，地震、地質災害多發區，資源環境容量超載。同時，受永久基本農田、重點生態公益林保護等“紅線”政策的限制，集中安置點選址十分困難。如湖北省秭歸縣地質災害監測區就有929處，集中安置不僅投入資金較大，大挖大填更是存在地質災害安全隱患。
2、搬遷距離難以精確確定
易地扶貧搬遷政策要求“挪窮窩、換窮業”，搬遷距離要體現“易地”要求，不能采取就近、就地安置方式。但國家并沒有明確規定“就近”的距離標準及計算方式。如部分山區地形地貌復雜，村級地域呈帶狀分布，所轄區域覆蓋山腳至山頂，為改善出行條件，需要將山上的農戶搬遷至山腳，或者需要將山腳的農戶搬遷至半山。但根據自然規律，低山、半山、高山產業結構基本確定，其人口密度與自然規律、產業發展布局理應與自然條件適應，一些地區半山人口密集，資源缺乏、產業發展困難，只能將其調整到交通相對便利的地區。有些農戶只需要搬遷幾十米到公路旁就能改善出行，而有些農戶要搬遷幾公里才能走出大山。僅僅通過搬遷距離的計算，難以確定是否符合搬遷政策要求，在實際操作中容易造成較大的困難。
（四）新老政策銜接不精準
以往住房建設補助偏低、搬遷戶承擔成本過高，新時期大幅提高了補助標準，但新老政策銜接過程中出現不少問題。一是“十三五”易地扶貧搬遷政策2016年才陸續明確，國家發展改革委2016年9月公布《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》，而“十二五”時期2015年下達的搬遷計劃大量在2016年才能實施完成，少數甚至要到2017年，2015年計劃與2016年計劃同時交叉實施。二是新老政策對于補助標準和住房建設面積規定明顯不同，“十二五”中央易地扶貧搬遷投資人均補助不超過6000元，低于“十三五”標準；“十二五”中央易地扶貧搬遷投資補助住房建設面積控制在40-60平方米/戶，與“十三五”人均不超過25平方米有很大的不同。三是一些地方政策出臺先于國家“十三五”易地扶貧搬遷新政策，比如湖北省原有政策規定單人戶住房面積為40平方米，前期費和征地費可從易地扶貧搬遷專項經費中支出。新老政策銜接工作中存在不少困難，補助標準、住房面積和享受政策人群范圍變化等調整需要時間。
（五）搬遷戶參與較少
易地扶貧搬遷是一項系統工程，涉及搬遷對象精準識別、安置點選擇、安置房及配套基礎設施和公共服務設施建設等，在安置點選址、規劃布局、住房建設、扶貧規劃、后續配套等方面，離不開搬遷戶參與。但一些地方搬遷戶容易講條件或者持觀望態度，參與熱情低，存在搬遷戶“遷不進來”或者“遷進來穩不住”，成為“兩棲”居民的隱患。
搬遷戶缺乏參與熱情，主要表現在：
一是房屋建設缺乏參與。如一些省份全面實施“交鑰匙工程”，不論集中安置還是分散安置，安置房由政府統一規劃設計、招投標、建設、質量安全監管，實行統一分配到戶。雖然能夠降低房屋建設和管理成本，但設計與建設過程缺少搬遷戶參與，搬遷戶主體作用沒有得到充分發揮，容易助長“等靠要”的思想。二是一些地方采取現金補助方式，讓搬遷戶自主選擇房屋建設方式，但單一的、金額數量較大的貨幣化安置補貼并不一定能調動搬遷戶參與的積極性。一種更可行的方式是堅持補償標準適度性的同時，設計“有條件的補貼”，并提供多種補貼方式讓搬遷戶自主選擇。如果一個安置點搬遷戶數量較多，需要提供多種戶型供農戶參考。搬遷戶可以采取聯戶自建，自主定價、自主選擇施工隊伍的方式建設小型安置區，通過就近就地參與工程建設既能獲得勞務收入，也能監督工程建設質量。三是安置點建成后，新型社區管理缺乏參與。易地扶貧搬遷會使搬遷戶居住空間從村莊共同體向社區轉變，但許多安置點考慮安置作用較多，而對社區所承載的社會功能和新型社區如何治理考慮較少。遷入戶和原住戶在分配自然資源，爭取公共服務和就業機會等方面會形成一定的競爭，在資源承載能力、就業容納能力等不足的社區容易引發各種矛盾。搬遷后，集中安置的安置區住戶一般由多個村民小組或者多個行政村的搬遷戶組成，其生產生活方式發生了較大變化，原有的鎮、村區域管理單元被打破，形成既不同于城市，又有別于村級組織的新型居住社區，出現了流動黨員、社區服務、子女就學、創業就業、環境衛生、矛盾調處等許多新的待解決問題。基層鄉鎮和村組對這類人口集中度相對較高的“類小型社區”劃分和治理經驗不足。需要加強新型社區治理，搬遷戶共同參與村民（居民）自治，引導移民新村從政府管理模式向自治管理模式轉變。
（六）涉及土地較難調整
土地是農民賴以生存的根本，易地扶貧搬遷一個重要的資源處置就是土地處置。對土地政策需求主要有涉及工程建設領域的安置區及住房建設用地政策和拆舊復墾后增減掛鉤節余指標流轉交易政策，以及主要涉及農業生產領域的遷出區搬遷群眾個人承包地處置和遷入區農業安置人口耕地調整政策等［13］。安置區及住房建設用地政策執行層面一般不存在障礙，增減掛鉤政策和耕地調整政策各地執行情況存在較大差異。新增建設用地增減掛鉤指標交易資金是未來易地扶貧搬遷工程還本付息的重要資金來源，土地資源相對匱乏地區土地調整較為困難。考慮到搬遷戶可能因各種原因有回遷的可能，現有政策給予拆舊復墾工作1年的過渡期和緩沖期。拆舊工作涉及到群眾利益和基層穩定問題，需要對易地扶貧搬遷土地政策進行更加優化的政策設計。
推進拆舊復墾工作進度緩慢，市場化增減掛鉤機制建立較為困難。中國人民大學中國扶貧研究院2017年7月對8省16縣1898戶建檔立卡搬遷戶跟蹤調研結果表明，搬遷后原有房屋繼續自用比例為39.4%，空置比例為25.0%，拆除房屋只占35.7%，進展不理想。進行復墾比例僅為23.4%，有三分之一已經拆除的舊房還沒有復墾。復墾后回收的比例較低，收回宅基地只占5.2%［14］。
其中原因主要有：一是雖然政策對宅基地進行有償騰退，但補償的價值低于保留的價值。二是部分搬遷戶原房屋位于坡度超過25度山上或靠近生態公益林區等，不滿足土地復墾條件。三是土地存在不可移動性，在沒有實行整體搬遷的地區，復墾的宅基地并未連片，即使復墾也很難通過流轉大規模集中利用和綜合開發，復墾的價值大打折扣。四是農業安置特別是跨村有土安置，土地協調難度越來越大，迂回空間越來越小。因為跨村安置涉及到土地山林承包調整和戶口遷移等相關問題，根據現行政策規定，農村土地屬于集體所有，非集體組織成員不能使用集體用地和進行不動產登記。實行跨村有土安置時，考慮到農民的居住特點和生活習慣，需要落實搬遷戶住房、菜地、圈舍等配套用地，協調解決土地山林難度很大，一些搬遷對象仍然需要經營原來較偏遠的承包地，因而更愿意在本行政村內安置。部分搬遷戶原有承包地細碎，沒有集中連片，難以通過土地流轉發展規模化、機械化產業，增加流轉收入。五是隨著城鎮化和易地扶貧搬遷項目的不斷推進，城鎮、工業園區、景區周邊土地潛在價值不斷上升，征地或購買轉讓承包地成本越來越高，難度越來越大。六是人多地少、土地資源有限的地方，易地扶貧搬遷工程建設不同程度涉及耕地、林地、草原等，項目適宜用地不足，由于用地指標緊張，建設用地審批困難，審批周期較長，征地手續辦理困難。七是一些省市易地扶貧搬遷新增建設用地增減掛鉤指標交易機制還未運轉起來，影響下一階段易地扶貧搬遷工程還本付息。
（七）搬遷涉及稅費較高
易地扶貧搬遷作為一項項目工程，不可避免地涉及到有關稅費，但相關稅費特別是征地費用由地方政府統籌難度較大。貧困地區縣域經濟社會發展水平相對滯后，財政收入捉襟見肘。例如，湖北省鄖西縣“十三五”期間易地扶貧搬遷規劃搬遷7萬多人，根據測算，人均征地費用約為5500元/人，僅征地費用一項達3.85億元，但2016年該縣財政收入僅為5億多元，是典型的吃飯財政，很難籌措整合資金。湖北省宜昌市測算，征地費用和前期費用兩項占整個易地扶貧搬遷工程費用的15%左右。湖北省興山縣2016年耕地占用費每平方米20元，新增建設用地土地有償使用費每平方米40元，加上土地測繪費、耕地開墾費以及城鎮生活垃圾處理費、污水處理費、住宅區供配電設施建設維護費等政府定價的經營性服務收費等，稅費一項在易地扶貧搬遷成本測算中約為200元/平方米。這些稅費如果過多地轉移到地方政府和搬遷戶身上會造成很大的負擔。
（八）搬遷農戶收入來源未發生根本性改變
政府在編制易地扶貧搬遷實施方案時，同步制定了后續產業發展和就業扶持規劃，一些地方還與搬遷戶簽訂產業脫貧協議，但搬遷和后續扶持對不同搬遷戶生計資本的改善程度不一。比如，根據國家發展改革委初步統計，各地已為納入2017年搬遷計劃的159萬建檔立卡貧困人口規劃或落實了幫扶措施，戶均幫扶1人以上。但大多數易地扶貧搬遷人口遷移的空間并沒有突破縣域范圍，一些地方搬遷農戶的門牌、明白卡等相關資料上標明了后續扶持措施，但對搬遷戶的幫扶手段比較單一，搬遷戶仍高度依賴原有生產資料，繼續耕種原承包的適宜耕種的土地，沿襲原有的收入獲得方式。一些地方仍然為單家單戶發展產業，經濟來源單一，僅能保證其基本生產生活條件，后續脫貧并不具有穩定性。
造成這一現象的原因主要有：一是產業發展基礎薄弱。一些地方受資源條件的限制，縣域經濟社會發展水平相對滯后，產業基礎較為薄弱，能夠提供的就業崗位不多，導致規劃內容空洞、手段單一、與實際脫節。二是產業培育需要一定的時間周期。培育一個新的基礎產業或主導產業一般需要兩到三年甚至更長時間，如果盲目割斷農戶原賴以生存的生計渠道，放棄其原有本來不多的生產技能，對于缺少發展資源的搬遷戶來說，脫貧的難度很大。一些地方啟動易地扶貧搬遷才一兩年，基礎薄弱，不少產業尚處于起步階段，要發展能帶動大量貧困戶發展的脫貧產業，仍需一定的時間來精心培育。三是國家精準扶貧政策落實不到位。現階段貧困戶可以利用的扶貧政策很多，如扶貧小額信貸、勞動力技能培訓、產業扶貧等，但除兜底保障戶外，不少搬遷戶享受的其他精準扶貧政策較少。中國人民大學中國扶貧研究院2017年7月對8省16縣1898戶建檔立卡搬遷戶跟蹤調研結果表明，搬遷戶得到的最多扶持是參加政府扶持產業發展項目（56.1%）、參加技術培訓（43.3%）和獲得村內基建崗位（10.6%）。已搬遷戶基本上享受到了基本醫療保障，但有大病保險的農戶并不多，僅占31.6%。
三、打贏易地扶貧搬遷脫貧攻堅戰的建議
（一）找準搬遷對象
找準搬遷對象是打贏易地扶貧搬遷脫貧攻堅戰的基礎。一是根據《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》確定的4個方面的條件嚴格鎖定搬遷范圍，精準識別搬遷對象。將社區瞄準和代理家計調查法充分結合起來［15］，按“先易后難、有序推進”的原則逐步分期安排易地扶貧搬遷戶，優先搬遷深度貧困戶和少數民族貧困戶。二是完善“有進有退”機制，做好動態調整。加強搬遷人口信息采集和數據使用工作，實現全國扶貧開發信息系統中易地扶貧搬遷子系統數據與實際情況一致。地方政府需要根據搬遷規劃、年度計劃，做好同全國扶貧開發信息系統中數據銜接，對建檔立卡搬遷總規模、搬遷對象信息進行核實補錄。三是同步申請開放并完成系統數據標識調整，避免因技術問題導致實際情況與系統數據不一致的“技術問題非精準”問題。四是對搬遷對象精準識別考核，僅考核是否為真實的建檔立卡貧困人口且自愿搬遷。五是在實施完搬遷后再在系統中進行標注，而不是提前標注。
（二）嚴控住房面積
脫貧和致富是兩個階段的任務。易地扶貧搬遷工作目的具有有限性，目標具有階段性，這一輪脫貧攻堅主要解決貧困戶“住房安全有保障”，住房屬于“扶貧房”而非“小康房”，具有明顯的保障屬性。因此，需要嚴格控制住房面積，抓好安置房工程質量，根據搬遷對象精準規劃戶型、套數，做到“人房對應”。現有政策對住房面積設定了紅線，要求在執行易地扶貧搬遷相關政策時，不得變相擴大建設面積，也不得脫離實際，擅自提高建設標準，防止貧困戶因搬遷過度負債而影響脫貧。
可以從以下幾個方面優化易地扶貧搬遷住房政策設計：
一是建檔立卡的搬遷戶建房面積考核實事求是。有關部門在制定面積標準時，特意沒有明確指出人均住房建設面積是指房屋建筑面積還是套內面積，而是采用“建設面積”這樣的模糊字眼。有條件的地方安置房規劃建設時，可以按照“民住為主、商用為輔”的方式進行。同時，劃分貧困戶脫貧保障性用房和生產經營性用房，因前者具有公益性，后者具有產業性，資金來源、管理方式理應不同，實際操作中應利用其他資金來滿足生產經營性用房建設需要。
二是根據搬遷戶性質選擇適當戶型。不能機械式地理解人均25平方米，針對1人戶，可以通過公寓、養老院和幸福院將農戶集中，建設人均20平方米左右的住房，預留5平方米左右作為公共空間，相對集中的建設方式既可以提高土地利用效率，又能加快住房的周轉速度，能夠體現易地扶貧搬遷福利性的一面。
三是優化戶型設計，為建檔立卡戶提供多種可選擇戶型。“設計是可以出面積的”。可以根據搬遷對象不同類型、人數、需求，最大程度豐富戶型類型，考慮按人均建筑面積25平方米的標準，為各地提供多種參考戶型，包括獨立建筑設計和不同戶型組合方案，用來指導易地扶貧搬遷安置點民居選型和風貌控制。要嚴格保護傳統村落，戶型設計既要從當地傳統民居布局原型出發，結合地域文化傳統，又要考慮居民兼具傳統與現代生活習慣和居住習慣，體現地方和民族特色，功能性上滿足搬遷戶生活習慣。
四是盤活農村撤并學校、閑置國有房屋、個人空房等閑置用房，采取村鎮閑置房屋修繕改造、政府回購空置房屋或搬遷戶自主協商購買或置換進行合理安置。
（三）合理選擇安置方式
實行易地扶貧搬遷是小型社會的重組，空間結構改變使搬遷戶原有的生產生活方式、社會網絡資源發生變化。搬遷戶安置需求具有復雜性、多元性和差異性，應通過適當的激勵引導調動積極性，提供多個可供選擇的合理安置方式，設計出更多的復合型安置方式，克服單一安置方式的缺點，引導搬遷戶通過不同安置方式進行科學分流，避免出現因選址不當、安置方式不合理進行二次搬遷。易地扶貧搬遷，需要考慮長遠效益，權衡搬遷收益和搬遷成本，重點關注搬遷后貧困戶生產和生活條件改善，收入狀況提高，就業渠道拓寬等，防止搬遷安置方式被人為因素扭曲。同時要將安置工作與生態建設工程結合起來，實現可持續發展，避免因搬遷而破壞環境［16］。
一是易地扶貧搬遷不宜過分強調集中安置率，應根據山區、庫區實際和立地條件、以及城鎮資源環境承載能力和就業吸納能力，宜集中則集中、宜分散則分散，可根據實際情況實行3-5戶小集中。如湖北省探索對“集中安置”的認定，對于存在實際困難的地區，實行“大分散，小聚居”的安置方式，將3戶、5戶以上的安置方式，也認定為相對集中安置。二是綜合考慮家庭人口結構、勞動力數量和質量、掙取收入的能力，對某些安置方式可以設置一些準入制度作為附加條件，通過政策信息傳遞引導搬遷戶選擇安置方式，實現梯次轉移，減少因政策失誤造成的非理性移民。例如，湖南省平江縣規定，進縣城安置的易地扶貧搬遷對象除具備一般易地扶貧搬遷戶的基本條件外，還應同時具備家庭人口總數在2人以上（含2人）、家庭中至少有一個16-50周歲的健康勞動力兩個條件［17］。三是具體分析“就近搬遷”安置情況。不宜采取單一的安置模式，要綜合考慮土地資源、水資源占有和經濟社會發展情況，加強分散安置人員管理。比如，在人口居住分散、老人分戶現象普遍的高寒、偏遠山區，將同一村民小組的農戶集中安置在本組主干線附近，便于集中解決水、電、路等公共服務供給，縮小建設成本。四是基于不同安置模式，可采取統一或差別化住房規劃建設，也可采取購買商品房、廉租房、保障性住房和改造房等經濟適用房的方式，因地制宜選擇合適的安置住房。
（四）做好新老政策銜接
應全面梳理國家新一輪易地扶貧搬遷政策，做好新老政策銜接：
一是做好政策指引，對基層易地扶貧搬遷主管領導和業務骨干進行集中培訓，提高業務水平。
二是對因房屋面積超標、屬于危房改造對象，但享受了易地扶貧搬遷政策等不符合現有政策要求的，應與貧困戶溝通，調出易地扶貧搬遷對象范圍，并按原本能夠享受的其他政策進行兌現。同時簽訂退出協議，辦理退出手續，不再納入易地扶貧搬遷系統，待系統開放后及時完成標識調整。如湖北省對于2015年12月3日至2016年4月29日期間，超面積實施自建房和購房安置的易地搬遷戶，按有關政策采取集體回購、轉移補貼等方式進行全面整改。不能整改的在易地扶貧搬遷系統中作“剔除”處理，通過享受其他政策的方式進行調整。
三是做好復雜多樣的利益協調工作，結合實際情況自行制定和公布差異化的補助到人政策和補助發放方式，防止出現不足補助或過度補助。進一步規范完善搬遷協議、舊宅基地騰退協議，打消搬遷戶對搬遷后舊房拆除政策的抵觸情緒。
四是加大政策宣傳力度，用合適恰當、通俗易懂、更加人性化的語言使搬遷戶了解新時期易地扶貧搬遷政策和應享受到的權利，以及可能面臨的風險和挑戰。“十三五”期間易地扶貧搬遷政策力度遠遠大于以往，如果政策宣傳不到位，極易引發新的矛盾。要宣傳和解釋好搬遷到新安置點后，原有的承包地、山林地、宅基地的承包關系或受益關系維持長期不變，獲得的補貼與資源不會減少。同時，探索移民安置遷出地和遷入地“雙向”管理模式，搬遷戶可以自主選擇是否遷移戶口。
（五）動員搬遷群眾參與
要積極引導和及時兌現相關政策，動員搬遷群眾參與，增強搬遷群眾對政府的信任。鼓勵搬遷戶參與安置點選址、規劃設計和工程建設，參與房屋的設計和建造。采取施工企業集中采購和群眾自主采購相結合的方式，通過自建、聯建、互相幫工和勞務補助、以工代賑等形式完成住房建設，協調施工單位優先在搬遷戶中用工。實行自主搬遷獎勵和補助，提高搬遷戶參與度和滿意度。鼓勵搬遷戶參與脫貧發展規劃和致富項目選擇，讓有一定勞動能力的搬遷戶參與到安置點環衛、安保等公益事業中來。同時，探索和完善安置點社會管理體制機制，加快推進信息公開和參與式管理機制建設，讓易地扶貧搬遷工作接受陽光監督，提升易地扶貧搬遷中的基層治理能力［18］。
（六）適當放寬易地扶貧搬遷用地政策
目前國家層面沒有單列易地扶貧搬遷用地指標，一些遷出地復墾難度大、效益低，“占一補一、占優補優”的耕地占補平衡政策落實較為困難。需要進一步縮短易地扶貧搬遷用地報批周期，簡化前置審批程序，縮短審查時限，實行多部門聯合會審，加快土地復墾驗收。可針對易地扶貧搬遷項目設立專項用地指標，允許地方政府綜合運用債務、專項建設基金和長期低息貸款支付安置點土地征用費用。對易地扶貧搬遷工程建設用地的土地價格，根據實際用途和性質，按當地實際使用類別中最低價格執行。用好用活集中連片特困地區、國定貧困縣和省定貧困縣的節余指標在省域內流轉使用制度，以及深度貧困地區城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省調劑制度，增減掛鉤節余指標優先保障易地扶貧搬遷住房及配套基礎設施、公共服務設施建設用地、產業發展用地等。對于遷出地土地，要根據實際情況進行有價值的開發和保護，堅持宜墾則墾、宜林則林的原則，做好農戶舊房拆除與宅基地復墾復綠工作。及時完成確權登記頒證，通過“人的城鎮化”和產業扶貧引導和鼓勵有償退出宅基地［19］，做好移民生態服務價值補償［20］。對于適宜再次或繼續開發利用的土地，進行土地整治，提高耕地質量等級，做好建新占用耕地和拆舊復墾耕地的質量等級評定，通過合作社等組織方式，對原有承包地和復墾增加的土地進行節約集約集中開發，健全土地指標交易平臺，顯化土地級差收益。對具有開發利用價值且結構安全的舊房，產權及宅基地使用權可以收歸村集體，由村集體經濟組織統一開發經營，不再納入城鄉建設用地增減掛鉤管理范圍。
（七）降低易地扶貧搬遷稅費負擔
考慮到搬遷總體成本，要從國家層面出臺具有操作性的稅費減免政策。對易地扶貧搬遷項目涉及的稅收、行政事業性收費和政府性基金、經營服務性收費進行稅費減免，大幅降低項目建設成本。在項目涉及的契稅、房產稅、城鎮土地使用稅、新增建設用地有償使用費、耕地開墾費、土地登記費以及涉及國土資源、氣象、建設、環保、地震、消防等政府定價的經營性服務收費和在市場定價經營性服務收費方面給予優惠。對納稅人取得的易地扶貧搬遷項目的安置房收入暫不預征土地增值稅。允許地方政府在現行稅收法律法規框架內，根據中央授權，按照稅收征管權限的有關規定，對相關稅費給予最高限度減免優惠。進一步簡化易地扶貧搬遷安置項目招投標程序，降低易地扶貧搬遷交易成本。
（八）研究制定有針對性的后續發展路徑
經過一段時期的搬遷安置區建設后，搬遷安置工作逐漸進入正軌，下一階段易地扶貧搬遷的工作重心應該轉入扶持搬遷戶后續發展，鞏固搬遷成果，從重“搬遷”轉向重“脫貧”，防止出現搬遷“后遺癥”。
一是因地制宜安排后續產業。要按照“以崗定搬、以業定遷”原則，考慮搬遷工作的復雜性和搬遷戶的異質性，研究不同類型搬遷人口對搬遷幫扶政策的接受意愿與生計反應［21］，正視其合理訴求。在深入研究搬遷戶家庭稟賦和特點的基礎上，結合資源稟賦條件，系統思考后續發展問題，圍繞生計資本內涵，培養搬遷戶可持續生計累積能力［22］。既要挖掘當地產業發展潛力，又要通過東西扶貧協作、對口支援、招商引資等方式加大產業引進力度，將新型農業經營主體和企業扶持搬遷貧困戶責任明確納入扶貧資金投放條件。要重視搬遷戶個體之間的差異，實行差異性的搬遷引導政策，設置多樣化的就業崗位，有針對性地制定發展路徑，提高搬遷戶生計策略和收入來源多元化水平。針對農業安置戶，要通過土地流轉發展規模化、專業化種養業，提高單位土地的產出效率，鼓勵新型農業經營主體和能人帶動貧困戶共同發展。對于土地關系確實難以調整的，要重視土地承包權、林權等對搬遷戶生計的作用，做好耕地和林地的經營管理工作，通過交通條件的改善，減少從事農業生產的生產成本和交通成本。針對非農安置戶，要摸清勞動力資源稟賦，建立就業創業保障機制，增加培訓費用、力度和頻次，提高培訓實用性，通過訂單式、創業就業實用技能培訓盤活搬遷戶的人力資本，確保每戶搬遷戶至少有1個勞動力掌握1-2項致富技能。要為搬遷戶提供力所能及的公益崗位，設計開發非全日制的就業崗位，提高用人單位用工需求與搬遷戶就業意愿之間的匹配程度，幫助搬遷戶充分參與到勞動力市場中來。對于無勞動能力的搬遷戶，可實行統一集中供養，納入遷入地低保，通過社會保障政策予以兜底，并為搬遷特困戶發放適量的過渡期生活補助和臨時生活救助。
二是堅持“后扶產業前置化”。地方政府應提高對搬遷后續發展的重視程度，統籌利用各項扶貧資源，提前謀劃，提前安排，提前推進。加強搬遷與后續扶持之間的聯系，將后扶產業可行度和就業容納度作為安置點選擇的重要審查因素，協調好搬遷公共資源分配中的城鄉關系，重點選擇中心村、集鎮、工業園區、重要旅游區周邊等方便就業創業的地方安置，構建移民搬遷社區近距離就業圈。
三是適度拓寬易地扶貧搬遷資金的使用范圍。規劃內搬遷年度任務已經完成但產業發展未同步跟上的，應考慮以縣為單元、以年度統籌為基礎，適當允許地方政府自主統籌搬遷安置區投資和后續發展補助投資，在足額保質完成年度搬遷任務的前提下，匡算后續幫扶資金盤子。年度融資資金若有結余，可用于安排搬遷貧困戶的后續扶持項目和安置區集體經濟項目，為穩定脫貧創造更有利的條件。
四是“脫貧不脫政策”。易地扶貧搬遷工作是一項長遠的事業，必須緊扣穩定脫貧目標，除易地扶貧搬遷政策外，脫貧攻堅的其他政策措施應該繼續惠及搬遷貧困戶。后續產業發展應該逐戶逐人精準對接，堅持群眾自愿原則，自主選擇發展方式、確定發展項目，使每個搬遷戶都有一條適合自身發展的出路。搬遷戶戶籍、社保、醫療、教育、產業等政策要同步跟上，做到應保盡保、同等待遇、平穩銜接。通過捆綁使用各類扶持政策，持續性地進行系統幫扶，消除安置戶搬遷顧慮，引導其適應新的生產生活方式，幫助其恢復和重建社會關系網絡，降低其搬遷后生存發展壓力，提高其搬遷信心，增強其搬遷脫貧的預期，避免其產生心理上的失落感，減少不穩定性因素。
五是加強易地扶貧搬遷工作考核和監督。各級政府應該因地制宜建立搬遷成效監督考核機制，完善易地扶貧搬遷資金和項目公告公示制度。在搬遷方案和規劃設計中要考慮后續產業安排，督促檢查中重點督查和考核搬遷安置點貧困戶后續長期增收幫扶措施機制，適當引入易地扶貧搬遷國家第三方評估［23］，注重搬遷脫貧績效目標的實現程度，防止搬遷即標記脫貧的“虛假脫貧”。
作者：曾小溪（新華社瞭望智庫） 汪三貴（中國人民大學中國扶貧研究院）
中國鄉村發現網轉自：西北師大學報(社會科學版)，2019年第1期
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