摘要：基于農村土地“三權分置”的背景, 運用文獻分析法和歸納演繹法, 構建農村土地承包關系長久不變的具體制度。“長久不變”是“三權分置”的邏輯起點, “三權分置”是對“長久不變”的重大理論發展。我國農村土地權利結構從“兩權分置”到“三權分置”的變革, 為更好地落實“長久不變”提供了強有力的制度保障。應當在堅持集體土地所有權的前提下, 通過穩定土地承包權, 構建“長久不變”的具體規則, 土地經營權的有序流轉應當是其重要考量因素之一。“長久不變”的具體制度設計, 應當堅持承包期內和承包期屆滿不再調整承包地塊, 這將通過明確持續承包、繼續承包是土地承包權的內容而實現。“長久不變”應當堅持現行的承包期限, 并明確土地承包權消滅的法定情形。
2008年, 黨的十七屆三中全會明確要求:“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。”“長久不變”是這次文件的一大亮點[1], 充分反映了黨和國家長期堅持農村土地承包經營制度、保障農民土地承包經營權的態度和決心[2]。“長久不變”徹底解除了農民群眾的疑慮, 給了農民一個長效“定心丸”[3], 有利于保護農民的土地權益, 有利于提高農地資源的配置效率[4]。
“長久不變”受到學界的廣泛關注, 作了大量研究工作。但是, 不同學者對“長久不變”的認識存在較大差異, 主要涉及地塊調整和承包期限兩個方面。“長久不變”下的承包地塊是否應當調整, 主要有兩種觀點:一是不調整。除法定事由外, 所承包的地塊不應該再有所調整, 承包到期不按人口重新發包[5], 應當徹底取消土地調整制度[6]。有的學者則主張, 在土地承包經營權確權登記頒證后, 土地不再調整[7]。二是調整。應當允許在一定條件下“大穩定、小調整”[8]。有的學者則認為, 應當確立承包地動態調整制度[9]。“長久不變”下的承包期限主要有兩種觀點:一是無期限。“長久不變”的承包期是無期限的[10], 土地承包經營權應該是“永久”的[11]。二是有期限。現階段賦予農民永久土地承包經營權并不現實[12]。但是, 承包期限的具體制度設計存在不同觀點。在承包期限的長度方面:大部分學者主張, “長久不變”下承包期限應設定為70年[13-14];有的學者主張, 可以堅持現有的30年;有的學者則認為, 應當統一進行彈性化處理[9]。在承包期限的起點方面:有的學者主張, 以土地承包經營權確權登記頒證作為“長久不變”的起點[15-17];有的學者認為, 應當以二輪農村土地承包實施的起始年份為起點[14];有的學者則主張, 應從第二輪承包期限屆滿時再重新計算下一輪承包期[18]。
2014年中央1號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》指出:“穩定農村土地承包關系并保持長久不變, ……在落實農村土地集體所有權的基礎上, 穩定農戶承包權、放活土地經營權”。自此之后, 農村土地“三權分置”與農村土地承包關系長久不變一直受到高度重視, 2015年至2017年的中央1號文件均提出了明確要求。“三權分置”與“長久不變”都是我國農村土地承包政策的核心內容, 不但關乎農民合法權益保護, 關乎土地經營權的有序流轉和新型農業經營主體的培育與發展, 而且也關乎我國農村土地制度的改革和完善。但是, 目前的研究中, “長久不變”的研究沒有關注“三權分置”的要求;“三權分置”的研究更多的是討論土地所有權、土地承包權和土地經營權的概念、性質, 對“長久不變”也未給予充分的考慮, 從而導致對兩者的研究還處于分離狀態。在農村土地“三權分置”的背景下, 考量如何更好地實現農村土地承包關系長久不變, 能夠有效地促進兩者研究的深入。
一、“長久不變”是“三權分置”的邏輯起點
農村土地承包關系長久不變的提出, 是以穩定和完善我國農村基本經營制度為基礎的。農村土地“三權分置”則是為了在深化農村改革、加快農業現代化建設的背景下, 更好地落實“長久不變”。
1.“長久不變”的固有目標:“兩權分置”
自1980年農業生產責任制的確立, 到2008年農村土地承包關系長久不變的提出, 這28年間, 我國農村土地制度的改革, 一直圍繞著集體土地所有權和土地承包經營權的分置, 并將之制度化展開。
1980年9月27日, 中共中央印發《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》規定:“應當支持群眾的要求, 可以包產到戶, 也可以包干到戶, 并在一個較長的時間內保持穩定。”由此, 農村土地的家庭承包經營得到了中央文件的認可, 并在全國得以迅速發展。根據1982年中央1號文件, 截至1981年12月全國農村已有90%以上的生產隊建立了不同形式的農業生產責任制。從1982年開始, 中央連續五年以1號文件對農民的土地承包經營權進行保障[19]。1984年中央1號文件《關于一九八四年農村工作的通知》更是明確規定:“土地承包期一般應在十五年以上。”在一輪承包到期之前, 1993年中共中央、國務院《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》 (以下簡稱《措施》) 提出要求:“在原定的耕地承包期到期之后, 再延長三十年不變。”為了穩定農村土地承包關系, 之后的中央文件多次強調土地承包期再延長三十年。1998年《土地管理法》修訂, “土地承包經營期限為三十年”正式寫入法律。之后的2002年的《農村土地承包法》和2007年的《物權法》都延續了土地承包經營權期限的規定。
由此可見, 2008年農村土地承包關系長久不變的提出, 是我國改革開放以來農村土地制度改革的延續和發展, 是對我國農村基本經營制度的肯定和堅持。從農村土地權利的角度看, 其核心問題在于集體土地所有權和土地承包經營權的“兩權分置”。
2.“長久不變”的重大發展:“三權分置”
1998年10月14日, 黨的第十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》規定:“要切實保障農戶的土地承包權、生產自主權和經營收益權, 使之成為獨立的市場主體。”因此, 從我國農業政策的層面看, “土地承包經營權是承包權和經營權的混合體。”[20]同時, 農村土地流轉也并非是近日之事。1984年中央1號文件明確指出:“鼓勵土地逐步向種田能手集中。”這實際上構成了隨著農村土地流轉的加速, 土地承包權和土地經營權日趨分離的制度基礎。只是在農村土地流轉規模較小時, 這種從權利上區分土地承包權和土地經營權的需求沒有那么強烈而已。
“2013年7月, 習近平總書記在湖北考察時指出, 深化農村改革, 完善農村基本經營制度, 要好好研究土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系。”[21]農村土地“三權分置”的必然性在于農村土地大規模流轉的出現。“到2015年年底, 土地經營權流轉面積達到4.47億畝, 比2010年的1.80億畝增長1.39倍, 年均增長19.1%;流轉面積占家庭承包耕地面積的比重由14.7%提高到33.3%, 年均提高3.7個百分點;流轉出承包耕地的農戶由3 320.9萬戶增加到6 329.5萬戶, 占承包耕地農戶數的比重由14.5%增加到27.5%。”[22]在農村土地大規模流轉的背景下, 一方面流出承包地的農戶的權利應當得到切實保障, 另一方面新型農業經營主體亦需要更加完整的土地權利[23], 由此帶來了承包農戶和新型農業經營主體之間農村土地權利區分的必要性, 即土地承包權和土地經營權的分離。
綜上所述, “長久不變”是“三權分置”的邏輯起點。在構建新型農業經營體系和加快農業現代化建設的背景下, 提出的農村土地“三權分置”, 既是對“長久不變”更好地堅持, 也是對“長久不變”的重大理論發展。農村土地“三權分置”將導致我國農村土地權利結構的重大變革, 應當通過完善“三權分置”的規則, 為“長久不變”提供強有力的制度保障。
二、“三權分置”是“長久不變”的制度保障
在農村土地“三權分置”的背景下, 落實農村土地承包關系長久不變需要結合農村土地的所有權、承包權和經營權作進一步的分析。
1.“長久不變”的基本前提:堅持集體土地所有權
學界對于集體土地所有權改革的思路主要包括三種:第一, 集體土地私有化。“中國目前存在的‘三農’問題, 根本癥結就在于農村土地不屬于農民所有。”[24]“允許農戶土地私有是使中國走出現行嚴重過時的土地制度的唯一選擇。”[25]第二, 集體土地國有化。“集體土地國有化是土地制度改革的必然方向。”[26]“在構建完備的農村土地用益物權體系基礎上, 以國家所有權概括承繼集體所有權方是正途。”[27]第三, 完善集體土地所有權。這是學界的主流觀點, 不同學者從集體土地所有權的主體[28]、權能[29]、行使程序[30]、實現形式[31]等方面進行了較為深入的研究。農村土地承包關系長久不變的基本前提, 是堅持集體土地所有權。無論是集體土地私有化, 還是集體土地國有化, 從制度設計來看, 農村土地承包關系都將不復存在。2016年10月, 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》 (以下簡稱《意見》) 明確要求:“始終堅持農村土地集體所有權的根本地位。”
集體土地所有權的主體自然是農民集體, 但是對于其行使問題, 無須考慮將農民集體法人化的做法[32]。《物權法》第六十條對集體土地所有權的代表行使主體有明確的規定, 即農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組。2017年3月15日, 第十二屆全國人民代表大會第五次會議通過了《民法總則》, 明確了農村集體經濟組織和村民委員會的法人地位。盡管對于《民法總則》將農村集體經濟組織和村民委員會歸類于特殊法人, 學界仍然存在爭議[33], 但是《民法總則》已經為解決集體土地所有權的行使問題奠定了良好的制度基礎。從未來的立法趨勢看, 應當通過推動農村集體經濟組織立法[34], 從而進一步完善集體土地所有權的行使問題。
從“長久不變”的角度, 集體土地所有權行使要解決的核心問題是, 調整承包地和收回承包地。調整承包地和收回承包地, 意味著農村土地承包關系的變更和終止, 將在后文“長久不變”的具體制度設計中進一步闡述。
2.“長久不變”的具體規則:穩定農戶土地承包權
《意見》將“長久不變”具體落實在嚴格保護農戶承包權中, 即“農戶享有土地承包權是農村基本經營制度的基礎, 要穩定現有土地承包關系并保持長久不變。”這意味著, “長久不變”的具體規則, 包括地塊調整、承包期限等內容, 應當通過土地承包權予以實現, 同時也為土地承包權的研究指明了方向。
從“長久不變”的內涵來看, 不同學者的理解存在較大差異。有的學者認為, 是土地承包經營權的長久不變[35];有的學者認為, 是土地承包經營合同期限長久不變[12]。大多數學者認為, “長久不變”應當從多個角度理解:“長久不變”可以理解為家庭承包經營制度“長久不變”和“二輪”承包后的地塊以及相應的責、權、利“長久不變”[36], 并進一步延長土地承包經營權期限[37]。農村土地承包關系長久不變首先應當理解為是對我國農村基本經營制度的堅持。但是對于“長久不變”的具體實現形式而言, 不能止步于此。自農村土地承包關系長久不變提出以來, 歷年中央1號文件多次要求明確其具體實現形式。而將“長久不變”落實到土地承包權上來, 則為解決其內涵的爭議奠定了基礎。
從土地承包權的界定來看, 學界對土地承包權的性質有不同觀點, 主要包括:財產權說、用益物權說、資格說、成員權說和綜合權利說[38]。但是, 如果不能對地塊調整、承包期限等問題作出說明, 必然無法切實回應如何實現“長久不變”。從穩定農村土地承包關系并保持長久不變, 到穩定農戶土地承包權, 無疑是我國農村土地制度建設的巨大進步。如果對“長久不變”還可能存在不同理解, 糾結于到底是土地承包經營權不變, 還是農村基本經營制度不變, 一旦上升到穩定土地承包權, 必然意味著是權利本身不變。盡管土地承包權還存在爭議, 但是“民事權利的背后都是特定的民事利益”[39], 作為土地承包權客體的農村土地應當是指一定范圍的地面, 包含正當范圍內的空中與地中[40], 必須有確定的界限或范圍, 才能夠置于權利人排他的支配之下[41]。因此, 土地承包權的界定必然應當與地塊調整、承包期限等相對應。
3.“長久不變”的政策目標:促進土地經營權流轉
《意見》規定:“賦予經營主體更有保障的土地經營權, 是完善農村基本經營制度的關鍵。”土地經營權有序流轉能使農地合理集中, 有利于農業現代化[42]、農村城鎮化和農民市民化[43], 是新型農業經營主體培育和發展的前提。因此, “長久不變”的政策目標, 不應當僅僅局限于保護農戶的土地承包權, 還應當將促進土地經營權有序流轉作為重要的考量因素之一。
農業經營主體能夠穩定地從事農業經營, 需要完備的法律支撐, 首先應當明確其市場主體地位, 應當賦予其民事主體地位。《民法總則》將民事主體分為自然人、法人和非法人組織三類。從我國現行法的規定看, 這三類民事主體均可以從事農業經營。從農村土地承包關系來看, 農戶作為家庭承包中的承包方, 可以作為農業經營主體;其他單位或個人作為其他方式承包中的承包方, 也可以作為農業經營主體;家庭農場、農民合作社、農業企業等新型農業經營主體, 基于土地經營權流轉, 也可以作為農業經營主體。賦予農業經營主體更有保障的土地經營權, 其關鍵在于正確處理土地承包權和土地經營權的關系, 賦予土地經營權獨立的地位。
土地經營權取得之后應當獨立于土地承包權存在。“新型農業經營主體通過轉讓、互換或者入股等方式取得土地經營權的, 農戶消亡或者農戶放棄土地承包權時, 土地經營權不受影響, 在流轉期限屆滿之前土地經營權仍然有效存在。土地經營權期限屆滿后, 土地經營權人應當將土地交回農村集體經濟組織。”[44]對農戶而言, 強調土地經營權的獨立地位也非常重要, 可以解決原土地承包經營權的繼承問題。農戶消亡的, 土地經營權可以在符合用途限制的條件下由相應的繼承人繼承。繼承人愿意從事農業經營的, 可以在該地塊上從事農業經營。繼承人不愿意從事農業經營的, 可以通過土地經營權流轉獲得收益。土地經營權期限屆滿后, 繼承人應當將土地交回農村集體經濟組織。
綜上所述, 只有在堅持集體土地所有權的前提下, 以促進土地經營權有序流轉為政策目標之一, 通過完善土地承包權, 才能更好地堅持農村土地承包關系長久不變。
三、“三權分置”下“長久不變”的具體制度設計
土地承包權, 是指農戶以集體經濟組織成員身份為基礎的, 以承包集體所有土地的同一地塊為內容的綜合性權利, 主要包括持續承包、繼續承包、優先購買和補償請求等權利內容[38]。其中, 與“長久不變”密切相關的是持續承包和繼續承包, 這兩者著重要解決的是承包地塊的調整問題, 承包期限的規范則應當在明確承包地塊是否調整的基礎上進一步確定。
1. 土地承包權的核心:承包地塊不應調整
調整承包地可以分為期內調整和期滿調整兩類, 分別對應了土地承包權中的持續承包權和繼續承包權兩項內容, 具體如下:
(1) 承包期內的地塊不應調整。“持續承包權, 是指農戶享有在承包期限內, 依法持續承包集體所有土地的同一地塊的權利。”[38]《農村土地承包法》確立了嚴格的“增人不增地, 減人不減地”的原則, 明確規定在承包期內, 農村集體經濟組織不得調整承包地。需要注意的是, 《農村土地承包法》第二十七條第二款規定的可以調整承包地的特殊情形, 即因自然災害嚴重毀損承包地的。
一方面, 《農村土地承包法》第二十七條第二款規定的調整承包地的情形, 是可以調整而非必須調整, 并且調整承包的主體、客體、程序以及排除適用作了嚴格的限制。在主體方面, 僅限于個別農戶, 換言之不能因自然災害對全體農戶的承包地進行調整;在客體方面, 僅限于耕地、草地, 而將林地排除在外;在程序方面, 須經本集體經濟組織成員三分之二以上通過, 并經相關部門批準;在排除適用方面, 當事人另有約定的, 不得調整承包地。同時, 結合該法第二十八條對應當用于調整承包土地的規定來看, 不宜將未受災農戶的承包地調整給受災農戶, 而是要將農村集體經濟組織依法預留的機動地等“調整”給受災農戶。此處所謂“調整”, 更確切地理解是就上述土地優先用于滿足受災農戶承包土地的權利, 成立新的土地承包關系。與該條規定的將上述土地發包給新增人口, 并無本質區別。
另一方面, 從自然災害嚴重毀損承包地的實際處理看, 首先, 根據《自然災害救助條例》, 可以保障受災農戶的基本生活;其次, 依據《土地復墾條例》, 縣級以上人民政府負責組織復墾自然災害損毀的土地;其他人自行復墾為耕地的應當給予補貼。比較遺憾的是, 對自然災害毀損承包地無法復墾的情形沒有相應規定。自然災害損毀承包地無法復墾的, 應當規定相應的保障措施。以日本為例, 《農林水產受災設施恢復事業費國庫補助金的暫行措施相關的法律》和《農林水產受災設施恢復事業費國庫補助暫行措施相關的法律實施令》, 明確將因耕地表土流失、沙土流入、埋沒、下沉、降起或龜裂致使繼續在該農地上耕作十分困難或基本不可能, 必須替換其他設施的, 列入予以補貼的范圍[45]。同時, 我國對于采煤沉陷區的做法, 例如:《山西省采煤沉陷區綜合治理工作方案 (2016—2018年) 》, 也值得借鑒。
因此, 無論是從《農村土地承包法》關于承包期內所謂“調整”承包地的整體理解來看, 還是從自然災害嚴重毀損承包地的實際處理來看, 《農村土地承包法》中有關承包期內調整承包地的規定, 都應當予以修正, 不應因自然災害嚴重毀損承包地而調整承包地。
(2) 承包期滿的地塊不應調整。“繼續承包權, 是指農戶享有在承包期限屆滿后, 依法繼續承包集體所有土地的同一地塊的權利。”[38]在二輪承包到期之后, 不再調整承包地的理由主要包括:
第一, 從農村土地家庭承包經營的歷史看, 1993年《措施》在提出延長三十年承包期的同時, 對一輪承包到期后承包地塊的調整問題有明確規定, 即在尊重農民意愿的前提下, 為實行適度規模經營, 少數地方可以調整承包地。1995年5月6日, 國務院批轉農業部《關于穩定和完善土地承包關系的意見》規定:“因人口增減、耕地被占用等原因造成承包土地嚴重不均、群眾意見較大的, ”可以在適當調整承包地的基礎上延長承包期限, 但是對如何調整并未規定。1997年8月27日, “大穩定、小調整”的原則在中共中央辦公廳、國務院辦公廳的《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》中得以明確, 即絕大多數農戶原有的承包土地繼續保持穩定, 在個別農戶之間小范圍適當調整。由此可見, 在一輪承包到期后, 是以不調整地塊為原則的, 并對“小調整”作了明確的界定, 只局限于人地矛盾特別突出的個別農戶, 而非所有農戶普遍調整。
第二, 從人地矛盾的解決看, 在一輪承包期滿后之所以允許“小調整”是解決人地矛盾的需要。但是, 人地矛盾的問題將會長期存在。從制度層面來講, 由于我國農村土地的家庭承包方式, 是以農戶為單位進行的, 而農戶的成員隨著時間的推移必然會發生改變。《農村土地承包法》的制定過程中, 該問題的解決已經有了清晰的說明:“今后出現人地矛盾, 主要應當通過土地流轉、開發新土地資源、發展鄉鎮企業和第二、三產業等途徑, 用市場的辦法解決, 不宜再用行政手段調整承包地。”[46]雖然上述說明, 主要針對的是承包期內的承包地調整問題, 但是對于承包期滿是否調整土地同樣適用。二輪承包期滿后不調整承包地, “農戶家庭增長的人口壓力除了提升農業生產率, 只好向非耕地、工業、商業、城鎮那個方面打主意”[47]。如果著眼于通過調整承包地, 解決人地矛盾, 就意味著農村土地要處于不斷地調整狀態, 難以維持農村土地產權的穩定。
第三, 從農業經營的可持續發展來看, 無論是農戶, 還是新型農業經營主體, 農村土地產權的穩定, 對于其持續的農業投入和農業經營都具有重要意義。培育新型農業經營主體的重點任務之一, 就是鼓勵土地經營權向專業大戶和家庭農場流轉, 發展多種形式規模經營[48]。以家庭農場為例, 截至2015年年底, 農業部門認定的家庭農場達到34.3萬個, 經營耕地的面積是4 311萬畝, 其中流轉經營的耕地面積達到3 187萬畝[22]。“轉包和出租是土地經營權流向家庭農場的主要途徑”[49]。賦予家庭農場流轉合同期限屆滿后同等條件下的優先續約權, 是由農業生產的特點決定的, 是對其生存基礎的基本保障, 也是農業適度規模經營的重要條件[50]。問題的關鍵在于, 只有承包地塊不再調整, 農戶的土地承包權得以保障, 才能使得新型農業經營主體對持續承包和繼續承包同一地塊農戶享有優先續約權。如果承包地塊調整, 新型農業經營主體的優先續約權將喪失其存在的基礎。
需要明確的是, 基于土地承包權中持續承包、繼續承包的承包地塊不再調整, 不能等同于農村土地承包關系永久不變, 更不能等同于集體土地私有化。盡管承包地塊不再調整, 但是土地承包權有相應的期限, 同時土地承包權還會因為出現法定情形而消滅。
2. 土地承包權的期限:堅持現行的承包期限
如前文所述, “長久不變”下的承包期限有不同觀點。但是, 很多學者主張將現行承包期限統一延長為70年, 其主要理由在于:70年是農民擁有土地使用權的最高限度[14], 也幾乎涵蓋勞動力整個生命周期[16], 可將耕地、草地、林地及“四荒”地的承包期一律延長至70年[18], 這樣也可以與城鎮住宅建設用地期限相統一[13]。上述理由雖然不能說沒有道理, 但是過于牽強。
(1) 承包期限的區別根源于農業經營的差異。從《農村土地承包法》對承包期限的規定看, 對耕地、草地、林地規定了不同的承包期限的上限, 即30年、50年和70年, 特殊林木的承包期還可以適當延長, 而將“四荒”地的承包期限交由承包合同的雙方當事人決定。《物權法》基本繼承了上述規定, 其理由是:林地在種植的農作物、投資數量和期限以及限額采伐制度等方面, 均不同于耕地[51]。因此, 正是基于農業經營的差異, 使得針對不同農村土地規定差異化的承包期限成為必要。需要特別注意的是, “四荒地”的承包期限是由當事人約定的, 而非上述法定期限。因此, 將所有農村土地的承包期限完全等同的建議值得商榷:一方面忽視了不同農村土地進行農業經營的差異性;另一方面也忽視了現有承包期限既包括法定期限, 也包括約定期限的事實。
(2) 承包期限不能類比建設用地使用權期限。從建設用地使用權的期限看, 根據《物權法》第一百三十八條規定, 當事人可以就以出讓方式設立建設用地使用權的期限作出約定, 但是該約定必須符合《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十二條對不同土地使用權出讓最高年限的規定。而依據土地的不同用途, 土地使用權出讓最高年限的規定并不相同, 例如:居住用地是70年, 而商業、旅游、娛樂用地則為40年。需要注意的是, 一方面, 建設用地使用權因土地的不同用途而規定了不同的最高年限, 這與農村土地因不同用途規定不同的承包期限是一致的, 并不存在類比建設用地使用權期限, 必須將農村土地承包期限延長至70年的理由。另一方面, 建設用地使用權的期限是最高期限, 并非強制性期限, 當事人可以在合同中對期限作出約定, 只是“如果約定時間過短, 將不利于鼓勵使用權人進行投資和建設活動。因而, 當事人在合同中不得規定過短的期限。”[52]而農村土地的承包期限是法定期限, 除了“四荒”地的承包期限外, 其他期限均為強制性期限, 當事人不得變更。從這個角度看, 類比建設用地使用權的期限, 延長農村土地承包期的合理性也頗有疑問。
因此, “三權分置”背景下的“長久不變”, 在土地承包權中強調農戶就集體所有土地的同一地塊繼續承包的語境下, 承包期限沒有必要比原有承包期限更長。堅持現有法律規定中的承包期限, 在農戶消亡時, 由農村集體經濟組織收回承包地, 并將該地塊發包給新增人口, 可以在一定程度上解決人地矛盾;或者在成員自愿的前提下, 農村集體經濟組織采用土地股份合作等方式, 利用收回的承包地進行適度規模經營。至于承包期限的起點, 基于農村土地承包的連續性, 一輪承包期滿后二輪延包, 二輪承包到期后由農戶繼續承包, 沒有必要重新確定“長久不變”的起點。
3. 土地承包權的消滅:承包地的交回和收回
土地承包權的期限屆滿, 土地承包權自然應當歸于消滅。除了期限屆滿外, 土地承包權消滅的法定情形主要包括:農戶放棄土地承包權、農戶違反法定義務和農戶消亡。第一種情形中, 農戶應當交回承包地。后兩種情形則涉及是否應當由農村集體經濟組織收回承包地。
(1) 農戶放棄土地承包權。農戶放棄土地承包權的, 應當交回承包地。但是, 根據現行法律規定, 農戶只是在承包期內不得再要求承包土地。這意味著, 二輪承包期屆滿后, 交回承包地的農戶可以重新要求承包土地。在農村土地“三權分置”的情況下, 農戶交回承包地的, 土地承包權和土地經營權同時歸于消滅;如果土地經營權已經流轉的, 農戶放棄土地承包權, 土地承包權消滅, 土地經營權仍獨立存在。根據《農村土地承包法》第五條規定, 農戶只要屬于農村集體經濟組織成員的, 在二輪承包期屆滿后, 仍然有權要求承包土地。需要注意的是, 由于農戶放棄了土地承包權, 承包期滿后該農戶并無權要求繼續承包原有地塊。同時, 農戶能否重新承包土地, 還取決于農村集體經濟組織是否還有相應的農村土地可以發包。
(2) 農戶違反法定義務。農戶違反法定義務, 既包括消極行為的違反法定義務, 也包括積極行為的違反法定義務。“在我國立法中, 一直將棄耕拋荒與積極行為的違反合理使用土地義務相區別。例如:《土地管理法》第三十六條規定禁止以占用耕地建窯、建墳等違反合理使用土地的積極行為。該法第三十柒條則規定禁止閑置、荒蕪耕地。”[50]但是, 根據《土地管理法》第三十七條第三款規定和《基本農田保護條款》第十八條第二款的規定, 農村集體經濟組織只有在農戶通過消極行為違反法定義務, 即棄耕拋荒時, 才能收回土地。本文建議, 農戶無論消極行為還是積極行為違反法定義務, 都應當賦予農村集體經濟組織收回承包地的權利。此時, 農戶的土地承包權和土地經營權同時消滅。
(3) 農戶消亡。農戶消亡可以分為相對消亡和絕對消亡兩種情況。農戶的相對消亡, 是指農戶身份的喪失。根據《農村土地承包法》第二十六條第三款規定, 農戶身份的喪失需要符合兩個條件:一是承包方全家遷入設區的市, 二是轉為非農業戶口。此時, 原來由農戶承包的耕地和草地應當收回。在農村土地“三權分置”的情況下, 農戶相對消亡, 消滅的應該是土地承包權, 土地經營權仍然存在, 承包方可以繼續進行農業經營或者將土地經營權流轉給受讓方。農戶的絕對消亡, 是指農戶成員的全部死亡。“承包戶的家庭成員全部死亡的, 該土地上承包關系的承包方消亡, 由發包方收回承包地。”[19]在農村土地“三權分置”的情況下, 農戶絕對消亡, 土地承包權的消滅, 而土地經營權則應當由其繼承人繼承, 前文已經闡明, 不再贅述。因此, 區別于現行法律規定, 在農村土地“三權分置”的情況下, 農戶消亡時, 農村集體經濟組織并不能當然收回承包地。
四、結語
通過將農村土地“三權分置”和農村土地承包關系長久不變的研究相結合, 本文的基本結論如下:農村土地承包關系長久不變, 是農村土地“三權分置”的邏輯起點。“長久不變”政策的提出, 是為了確保集體土地所有權和土地承包經營權“兩權分置”, 并將之制度化。在深化農村改革、加快農業現代化建設的背景下, 基于農村土地大規模流轉的現實狀況, 農村土地“三權分置”通過將土地承包經營權分置為土地承包權和土地經營權, 實現了我國農村土地權利結構的重大變革, 是對“長久不變”的重大理論發展。農村土地“三權分置”為更好地落實農村土地承包關系長久不變, 提供了強有力的制度保障。首先應當堅持集體土地所有權, 這是“長久不變”的基本前提;其次應當穩定農戶土地承包權, 構建“長久不變”的具體規則;最后應當促進土地經營權有序流轉, 并將之作為“長久不變”的政策目標之一。“長久不變”的具體制度設計, 應當通過土地承包權的完善進一步展開。通過將持續承包、繼續承包明確為土地承包權的內容, 解決了“長久不變”的核心問題———承包地塊不再調整:不但包括承包期內不再調整地塊, 而且承包期限屆滿也不應當進行地塊調整。在承包地塊不再調整的基礎上, 土地承包權的期限沒有進一步延長的必要, 應當堅持現行承包期限。同時, 土地承包權消滅的法定情形應當予以明確, 主要包括:土地承包權期限屆滿、農戶放棄土地承包權、農戶違反法定義務和農戶消亡。
中國鄉村發現網轉自：華中農業大學學報(社會科學版),2018(01)
(掃一掃，更多精彩內容！)
