摘要：二戰后日本農協雖具有互助合作組織的制度和形式，但在農地改革以及政府對糧食進行全量管控等背景下，日本農協也在政府遂行農業政策、控制農村與農民等方面與之相妥協、相結合。日本農協在組織、業務和管理上的“綜合主義”、“屬地主義”、“網羅主義”、“行政依存”四大特征是其屬性的具體反映，這些特征成為了制約農業行政權力，阻礙農業結構改革的關鍵因素，日本二戰后的糧食管理制度和水稻政策充分證明了這一點。在日本，農協的自主改革和農業法律體系改革都沒有解決其農業結構政策中的相關問題。今后日本農協需要進行組織、業務和經營管理改革，分離金融業務，實現專營涉農業務目標，長期看需將農協改造為具有市場競爭力的現代化農業經營組織。
關鍵詞：日本農業；結構改革；農協；水稻生產調整；
一、引言
關于日本農協對于中國發展農業經濟合作組織的借鑒參照作用的研究一直以來較盛行，如馮、林（2009）等，但近年來日本農協發展與改革中出現了關系其農業結構改革的重大瓶頸。鑒于中國農業結構與日本的相似性，筆者認為日本農協與農業結構之間的關系需要驗證，這樣才能形成中國借鑒日本農協經驗教訓時的更客觀判斷。
日本農業結構問題源于二戰后農地改革所導致的農業生產主體中大量“自耕農”的出現。農地改革作為戰后農村民主化的成果具有重大歷史意義，但同時也產生了“零碎化”經營的農業生產者的利益如何進行保護的問題。在此背景下大量小規模農戶以“協同組合”的形式成立了農協組織。農協繼承了二戰前“產業組合”與戰時“農業會”的部分功能，成為戰后日本農民根據自主意志維護自身利益的經濟互助組織。但自1947年日本《農業協同組合法》（農協法）實施以來，隨著經濟與農業狀況的變化，日本農業中結構改革的重要性增加，使得原有的農協功能與結構政策之間的矛盾加深，如神門（1998）、山下（2009）等主張徹底改革農協。而太田原（2003）、增田（2006）等肯定農協體制的觀點仍占主流。
本文關注日本農協問題并旨在確認、分析以下要點。1.戰后日本農協的自身功能與歷史意義；2.日本農業結構問題所在及主要結構政策內容與效果；3.日本農協在結構改革中的作用及其與結構政策間的相關性；4.如何在日本新農業政策體系中定位農協問題。在以上考察分析的基礎上本文試圖探明今后日本農協改革的中長期方向。
二、日本農協的功能與歷史性意義
1947年實施的日本農協法第一條明確規定法律的目為“促進農民協同組織的發達，以此謀求農業生產力的增進與農民的經濟、社會地位的向上，并以期國民經濟之發展”。“協同組合”這一具有“互助合作組織”意義的概念，源于19世紀40年代英國羅虛戴爾公平先鋒社（Rochdale Society of Equitable Pioneers）的成立，其本身是市場競爭中較容易淪為失敗者的弱勢群體，希望借助互助合作的力量來保護自身利益而設計產生的一種社會形態。因此，它必然帶有市場競爭社會中，與市場競爭本身之間的對立性意義。日本通過立法明確了農協“促進農業生產力的發展以及農民經濟與社會地位的提高”功能，正是鑒于日本農業與農民在近現代市場競爭中所形成的弱勢地位，為保障其基本經濟和社會利益而給予“農業協同組合”法律性地位的體現。也正是在“協同組合”這一根本原則的基礎上，組合員的一人一票制、入股分紅比例上限、實際利用業務金額分紅原則、加入與退出自由原則等日本農協基本制度體系才得以實質性形成。而且，該法第九條允許農協原則上不受反壟斷法限制，使農協擁有了在農業生產等領域的壟斷性地位。
但日本農協具有同歐洲式完全自主性合作組織完全不同的一面，農協在誕生之初就成為農業行政的補充性構成部分，具有明顯的政府背景。組織、業務、管理上的“綜合主義”、“屬地主義”、“網羅主義”、“行政依存”四大特征事實上表明了農協作為“（國家）制度中的農協”這一基本屬性（武內、1986）。
首先，“綜合主義”這一農協的組織形態，與最初GHQ的歐美型的“專業農協”設想完全相反。農協法制定時日本政府始終強調農協需要符合日本農民包括耕種、牲畜飼養、養蠶的復合型農業經營的實際狀況、以及“兼營農業生產與金融、流通、加工等業務所帶來的生產效率的提高”的立場，從而堅持“綜合農協主義”。“綜合農協”1方式下日本農協實際涉及的業務范圍寬廣，除“經濟”、“信用”、“共濟”3大主要業務外，還包括福利（厚生）、指導、咨詢（相談）及其他與日常生活有關的業務。“經濟”業務包括組合員2生產的農產品銷售和生產所需的農藥、化肥、生活用品等生產資料代購，是農協組織的最主干業務；“信用”業務是在農協內部以組合員為存貸款對象進行的金融業務；“共濟”業務則是面向組合員提供的人身財產、汽車保險等各類互助保險業務。另外，“福利”業務包括醫院、診所經營及老人護理等醫療、衛生與老年人福利等重要服務。“指導”業務包括營農指導、改善飲食與生活等的指導，其中營農指導直接服務于組合員、即農業生產者，對日本農戶獲得最新農業生產技術及經營管理、市場價格動向等信息起到了積極作用。
其次、與歐美國家專業農協組合員可根據自身目的選擇加入多個農協相比，日本農戶原則上只能選擇加入本地區農協，這就是日本農協組織的“屬地主義（Zoning）”原則。農協的加入和退出原則上由組合員的自身意志決定，但事實上幾乎全部農戶都加入農協組織。此外，綜合農協業務對象范圍覆蓋了包括以農業收入為主的專業農戶和以非農業收入為主的兼業農戶在內的所有對象，將所有類別農戶全部網羅到農協組織中，這就是綜合農協的“網羅主義”特征。“網羅主義”是二戰后日本政府為解決糧食緊缺問題而加強對農業的管控，著力推動農協組織發展的結果。
日本農協的“行政依存”廣為所知，農協被稱為農業行政的“獨家承包商”，本文后述的糧食管理制度的執行以及農林水產省制定的重大政策，如農業結構改善項目、水稻生產調整政策等均是依托農協來實際實施與完成的。兩者之間的依存關系有農協繼承了二戰前農村地區“產業組合”與戰時“農業會”在日本農村長期形成的管控體系的歷史性原因。另外，農協業務開展采用“三級組織體制”，即主要業務均通過市町村、都道府縣以及全國總會的三級農協組織各自分工進行，從而形成了類似于官僚機構的中央集權體制。這種便于與各級行政相互配合的組織體制更是農協與政府農業部門互為補充關系的體現。其結果是農協成為各項農業政策的實際實施主體，同時政府通過全國各地、各層次的農協組織迅速控制了日本幾乎所有的農村地區和農民的農業經濟活動、并確保了農業政策的有效實施。
可見，二戰后的日本農協雖具有“協同組合”這一互助合作組織的制度和形式，但在戰后民主化改革、特別是農地改革以及政府強化對糧食進行全量管控等重要背景下，農協成為了與政府遂行農業政策、更好控制農村與農民的政策目標相妥協、相結合的產物。1950年代的糧食增產、60年代的農業基本法結構改革、70年代的水稻生產調整等政策的有效實施，農協均發揮了關鍵性作用。但另一方面，日本政府在推行農業政策時也不得不將保障農民利益、發展農業生產力、消除城鄉二元結構等重要問題列入政策目標體系，其結果是日本農業生產力在二戰后獲得了迅速的提高（特別是主食水稻部門），農村地區達到城市收入水平。但因此農業行政（農林水產省）與農協之間的相互依存關系卻不斷得到強化。正因為如此，日本農業行政和農協被稱為“農業共同體”關系。當然，作為傳統的農村型保守政黨———日本自民黨的長期執政，也為農協發揮并強化自身的政治力量提供了條件。
三、日本農業中的結構問題與結構改革
在糧食增產政策下1950年代后半期日本糧食短缺問題基本得到解決，此后日本經濟進入高速增長期，工業部門勞動生產率的提高以及產業結構的升級迅速拉大了日本農業與其他產業間的勞動生產率差距，日本農業在本國經濟中的“比較劣勢”愈發明顯，日本農業結構問題開始顯現。另一方面，接受關貿總協定第11條（1963年）、國際貨幣基金組織第8條等日本政府不斷擴大的經濟貿易自由化舉措，也使日本農業開始面對海外農產品競爭及國內市場與消費者的選擇，結構問題逐漸成為日本農業的核心問題，日本農業結構改革壓力陡增。在此背景下，1961年《農業基本法》作為二戰后日本農業“憲法”正式提出推進結構改革，此后結構政策一直作為日本農業現代化政策的支柱貫穿始終。
賴平（1985）將日本農業結構分為1“農業經營主體（擔手）類別結構”、2“經營規模類別結構”、3“收入水平類別結構”、4“部門組織類別結構”4個相互關聯的側面。1包含農戶家庭、法人、合作性生產組織；2包含勞動、土地與（固定）資本3種生產要素的規模分別與結合關系；3包含各要素單項投入的產出、報酬或混合產出在單位勞動力中的分配結構；4包括農產品的種類及根據產量形成的部門分類，后者一般指專業農戶與兼業農戶的構成比例。由于3和4實質上依附于2，因此，日本農業結構問題的核心實質上是“經營主體”與“主體的經營規模”問題，即勞動與土地2種生產要素的結合比例與分布狀態問題。概括來說就是在農地總量與生產技術條件一定的情況下，如何實現經營主體的單位經營面積最大化，從而實現農業生產的規模效應問題。而其實現手段包括減少經營主體數量和增加單一經營主體的經營面積兩種。下面首先對農業基本法時期的結構政策要點進行總結與分析。
1961年基本法在結構政策中提出“自立農業經營”這一概念。它源自民俗學大師柳田國男的近代農政思想，是指“農業勞動者在發揮正常效率時能夠實現基本完全就業的家庭經營規模，并能夠確保該農業勞動者與其他產業勞動者實現均衡生活的收入”。基本法將“農業結構改善項目”定位為實現日本農業現代化的關鍵，該項目成為農業基本法政策框架中的重點支柱之一。基本法將結構改善總結為“農業經營規模的擴大、農地的集群化、利用家畜、機械化以及其他的所持有農地利用的合理化與農業經營的現代化”，并設定了實現0.5~1.5公頃的小、中等經營規模農戶向2公頃以上的自立專業農戶轉變、自立經營數量250萬戶、占農業總產出83%的政策目標。在農業基本法第21條的方針下，到1999年新基本法實施為止日本政府連續實施了5批次近40年的農業結構改善項目1。其中農協組織與農戶、市町村一起作為項目實施主體，發揮了主導性作用。
1970年代實施的“綜合農政”，對結構政策作出調整，提出了“核心農戶（中核農家）”概念來取代基本法政策體系中的“自立經營”作為地區農業的承擔主體。“綜合農政”強調發展委托生產、“生產組織化”，通過擴大農地“租借”來實現規模擴大，為了實現農業經營系統化，還提出推進“集團性生產組織”以及“多領域經營農業集體組織”，加大對農業法人的投入，推進多種新形式農業經營。為配合政策的實施，1970年代~1980年代日本修改了農地法與農振法，制定《農用地利用增進法》等，放寬農地租賃相關限制，力圖通過立法實質性促進農地流動，擴大農業經營規模。
為應對關貿總協定烏拉圭回合談判而發布的日本1992年新政策的重點也放在了調整農業結構上，提出了“高效·穩定農業經營體”的概念。新政策確定了“農業結構及經營形態”的10年目標，提出實現30~40萬“個別經營體”與4~5萬“組織經營體”共占農業經營主體8成；水稻等土地利用型農業結構中，實現15萬戶左右10~20公頃規模“個別經營體”與2萬戶左右35~50公頃（1個以上的村落）“組織經營體”，加起來共占水稻生產6成以上，而且要在水稻部門培育“跨生產、流通、銷售環節、生產成本降至現在的5~6成水平、富有企業家精神的經營體”。
為實現以上目標，1993年日本廢除原《農用地利用增進法》，重新制定《農業經營基礎強化促進法》，實行“認定農業者制度”，對符合條件（農業經營改善計劃）的“個別經營體”由市町村行政首長認定為“認定農業者”，在法律上將其定位為“農地保有合理化法人”，并開展為實現農地向其集中的“農地保有合理化項目”支援。該法律還放寬了“農業生產法人”的條件，并提及了討論將股份公司納入農業生產法人范圍的必要性。總的來看，新政策的核心在于培育“經營體”這一農業結構政策的新思路，其目的是通過促進農地流動和新的法人化、組織化生產主體等新形態農業經營的形成，加快對原有以家庭經營（農戶）為主的農業結構調整，來應對關貿總協定多邊談判后農業市場的進一步開放。
日本不斷推進農業結構改革，但其效果并不明顯。從經營主體和規模兩個關鍵指標來看，前者出現的是兼業農戶數量的急劇增加與農業勞動力的老齡化問題。從數據上看，1961年兼業農戶占全部農戶數量的72.7%，但1990年引入新統計方法前的1989年其比率上升至85.6%，其中農業收入為輔的兼業農戶比率由1961年的41%上升到了72%。1990年日本農業就業人口中65歲以上人口比例由1970年17.6%上升至35.6%，到新基本法實施的2000年上升至52.3%，超過一半以上。后者方面，由于大部分農地仍然由占大多數的兼業農戶所有，平均經營規模沒有出現明顯增加。從數據上看，經營面積未滿1公頃的小規模農戶所占比例1960年為70%，30年后的1990年仍為68.5%，幾乎沒有變化；2公頃以上規模的比例由1960年的6.3%略增至1990年11.1%，1990年全日本平均農業經營規模為1.4%，相對于1940年僅增加了0.2公頃。
農業基本法結構政策未獲實質性進展的原因主要有3方面。第1，日本經濟高速增長、產業結構升級導致工農業勞動生產率差距不斷擴大，日本農民可以通過兼業方式獲得比農業勞動更高的收入，這導致了農業勞動“兼業化”。第2，非農用地價格不斷上漲帶動農業用地價格上漲，并在農戶意識中形成了自有農地價格持續上漲的預期，農戶轉讓土地積極性顯著降低。第3，保護自耕農土地所有權、嚴格限制農地屬性與用途變更的日本農地制度，以及對于固定資產稅、繼承稅等的農業用地優惠稅收制度，也阻礙了農地使用權（租賃方式）與所有權的移動，使農地難以實現流轉和集中。換個角度看，以上3方面原因又可以分解為日本宏觀經濟及工業、服務業等非農產業的發展等農業外部的影響和農業行政等農業內部的影響。在農業內部，固然有農業行政決策時所持的基本理念和立場問題，但另一方面，農協這個與行政綁定在一起的特殊組織更是影響日本農業結構改革的關鍵因素。
四、農協與農業結構問題的相關性
那么農協到底是如何影響日本農業結構改革的呢?如第1節所述，二戰后一直以來日本農協與行政之間互相依存，互為補充，形成了一種特殊的“農業共同體”關系。在這樣的相互依存關系下，原本農協應該能夠成為日本農業結構改革的推動力量。但是，日本農協自身的“綜合主義”、“屬地主義”、“網羅主義”3個特征，經常性成為了制約日本農業行政力量與農業結構政策的關鍵因素。
首先，“屬地主義”與“網羅主義”意味著農協將幾乎日本全國所有的不同類型農戶全部通過“協同組合”的互助理念結合在一起。而且，市町村、都道府縣以及全國總會的三級農協組織體制與農林行政中央集權管理體制相呼應，這樣，對于農林水產省來說，農協是其政令法規貫徹執行時不可替代的、最有效的依托對象。政府大米收購、水稻生產調整面積分配、農業補貼的發放、農產品價格政策的實施、政策性低息貸款等重要業務均離不開農協的配合。在這樣的相互依存關系下，當農協認為政策危及到自身利益時，就作為保護日本農業與廣大農民利益的強大政治勢力出現，并用各種方式向農業行政部門施加壓力，進而影響政策決策。
其次，“綜合主義”與“一人一票制”的投票原則使農協傾向于維護小經營規模農戶利益，進而成為結構政策推進的抵抗勢力。2008年全日本農戶數量為252.1萬戶，其中專業農戶與主業農戶僅有41萬戶和36.5萬戶1。同年日本全國農協數為770個，正組合員數量為482.8萬，準組合員數量為466.6萬，兩者總數達到949.4萬戶。在一人一票制下，占多數的小規模農戶的利益必然是農協優先重視的對象，除了農協管理層選舉時需要顧及小規模農戶的利益之外，農協組合員數量的多少也是決定農協作為政治勢力力量大小的關鍵因素。與此相反，推進結構改革所需的大規模農戶及致力于擴大規模的農戶對于農協來說，他們為尋找削減生產與流通成本的努力則可能導致其與處于壟斷性地位的農協產生利益沖突。
另外，農協在業務上的“綜合主義”使組合員生產、生活所需的包括糧食購銷、農機、化肥購置、存貸款、保險、醫療等在內的幾乎所有的物品、服務都能夠通過農協解決，這一點在客觀上極大的方便了占小規模農戶比例高的年老與兼業農戶。他們在享受農協提供的綜合服務便利性的同時，也為農協的“經濟”、“信用”、“共濟”三大業務的業績作出貢獻。
從上述內容可以看出，農協自身功能與作用的發揮，實際上形成了對小規模經營兼業農戶的經濟及政治支持，這也是兼業農戶數量居高不下的原因之一。而這一點顯然不符合日本農業結構政策所主張的促進小規模農戶放棄農業生產與農地，使農地向中、大規模的自立經營流動的方針，農協實質上成為了農業結構改革的阻礙。
日本大量小規模經營兼業農戶的存在，與農協的相關性，還可以從二戰后日本農業中最重要的糧食部門水稻的管理制度———糧食管理制度中得到確認。田代（1998）指出糧食管理制度是“國家和農協間農業共同體關系制度化”的體現，可見農協與該制度之間關系的重要性。
1942年制定的《糧食管理法》賦予了日本政府對水稻等主食部門的價格、流通和外貿進行全量管控的權力。在其體制下，流通管理解決了糧食分配及當時糧食不足問題，貿易管理既防止了糧食流入，也保障了政府對國內主食大米價格的干預能力。在價格管理上，二戰后日本實施的價格政策采取生產者與消費者雙重價格制度。生產者價格采用“生產費用及收入補償方式”，在確保大米生產成本的基礎上，通過政府補貼確保農民收入與城鎮工薪階層相當，這為日本消除城鄉收入差距作出了巨大的貢獻。而消費者價格則以“穩定家庭經濟為宗旨”控制在比實際收購價低的水平。這樣一方面維護了物價穩定及城市產業勞動者的生活及社會穩定，另一方面降低了企業實際用工成本、增強了日本出口外向型經濟增長戰略下的產業國際競爭力，為日本貿易收支的改善及貿易順差擴大做出了貢獻。不過，這中間的負差價需要政府動用財政資金填補，政策的長期實施導致糧食管理會計產生了嚴重赤字問題。
在大米價格政策的引導下，日本水稻生產力得到巨大提升。但同時這一時期農業“兼業化”現象除上節所述原因外，水稻在種植特點和時間安排上較容易實現企業工作和農業生產的兼顧這一水稻農作物本身的特性、以及價格政策下米價持續大幅度上漲也成為推動兼業農戶穩定種植水稻的推手。可見，糧食管理制度本身對日本農業生產力與農村經濟的發展雖然起到了重要的積極意義，但對日本最重要農作物水稻的結構改革實際造成了負面影響。
在糧食管理法的流通管理體制下，承擔著日本農業行政執行機構職能的農協在大米流通與定價環節實質上獲得了巨大權力。在1990年自主流通米價格形成機構成立前大米收購與流通幾乎由農協壟斷，這對農協的“經濟”業務中農產品銷售的貢獻不言而喻，再加上各環節收取的手續費，大米相關收入構成了農協的重要收入來源。同時，由于農協代售大米的現金收入自動轉入農戶在農協的存款賬戶上，所以農協的“信用”業務也因此得到巨大的實惠。農協組織長期主張維持糧食管理制度的原因也在這里，其對農業行政的強大影響力結果使得日本水稻部門結構改革舉步維艱。
農協之于水稻結構政策的負面作用從1970年至今一直實施的大米生產調整、即水稻限產（日本俗稱“減反政策”）這一重要農業政策中也能夠得到確認。1960年代后半期價格政策刺激及國內消費的減少，日本水稻產量連年過剩，加劇了糧食管理會計赤字問題。1969年度填補該赤字的財政資金達到當年度全國農業預算的近4成，呼吁廢除雙重米價、改革糧食管理制度的聲音不斷高漲。另一方面，日本農業自由化的推進使國內外米價差距加大，水稻部門結構問題愈發嚴重。但日本政府沒有通過市場價格機制來促使部分生產者退出，而采取了不分經營規模大小、自上而下的強制性一律限產的“減反”政策。這無疑背離了結構改革方向。究其原因正是農協及占水稻農戶近7成、經營規模不滿1公頃的兼業農戶的反對。經濟重心在農業外的兼業農戶與其辛苦擴大規模與提高農業生產率，更愿意維持現狀。
可見、生產調整政策的真正目的在于維持小規模農戶的農業（水稻）生產及大米價格，而這正是維持兼業農戶、自民黨政權（政治家）以及農協三者共同利益的關鍵所在。由于日本大米消費量持續減少，每年水稻生產調整規模驚人，2003年新糧食法制定前出現多年調整面積超過100萬公頃的現象。強制性一律限產打壓了有志于擴大種植規模、降低成本的“自立經營”的生產積極性，對日本最重要主食水稻部門結構改革的負面影響顯而易見。
農協對于行政影響力的實現除本節前述的3點特征外，農戶、農協與政治家（農林水產族國會議員）之間的政治權益結構是農協得以發揮政治影響力以及影響農業結構政策的關鍵。神門等（1998）指出日本農民行為方式的保守性及其居住、經濟行為固定的特點使其成為政治家眼中的“票田”，這一雙方之間的利益依存關系，產生了抑制企業型農業經營的政治力量。企業型農業經營將迫使占大多數的小規模農戶棄農，這必然削弱長期依靠農村地區支持的自民黨政權及其農林族國會議員的政治影響力。日本魔芋曾高達1706%的進口關稅率與主產地群馬縣誕生福田康夫等眾多日本首相及政治家的關系就是典型一例1。農協“將全部農戶組織在一起，控制特定農戶的與眾不同行為，支持政府與政治家為實現自身利益而進行的農戶引導行為”的本質性功能決定了農協在農戶與政府之間發揮“利益聯盟”的橋梁作用（速水，1998）。當然，農協本身的“一人一票”選舉制度與政治家和小規模農戶在選舉中的依存關系并無本質區別，其本身的存在也離不開大多數小規模水稻兼業農戶的支持。
五、農協自主改革與新農業政策體系中的農協問題
“分散錯圃”的日本農業結構的先天性條件、加上農協本身的特征以及其強大的政治影響力，使得日本國內長期以來一直缺乏促成農協進行根本改革的核心力量。但國內外經濟、農業發展等環境的變化也不斷給日本國內制度帶去沖擊，日本農協與政府層面在各種批判與壓力下也實施了重大改革來應對農業結構問題。
首先，農協層面1970年“地區農協化”改革和1991年改革對農協發展產生了重要的影響。1970年第12次全國大會提出的“生活基本構想”是農協第一次較大規模的自主改革，提出了“地區居民參加型農協”和“地區農協化”的改革方向，其核心概念是“生活”與“地區”。即從原來的“農業生產”、“農戶”的核心概念，將農協組織的業務范圍及服務對象擴展到“日常生活”及“本地區”。日本政府也在70年代初修訂農協法，對其在農村地區經營農業外的“生活業務”給予法律上的認可，并于1980年認可了農協金融服務業務。
1970年改革的背景是1969年自主流通米制度的導入及當時的農業勞動力大量流出。自主流通米制度的實施給標榜政府全量管控的糧食管理制度帶去了巨大沖擊，同時經濟發展導致農業人口大量向其他產業流動，兼業農戶開始成為農戶主流。這些內部環境變化導致農協的農產品生產銷售及生產資料代購業務規模顯著縮小，來自“經濟”這一主干業務的經營壓力直接導致了1970年農協第12次全國會議上“生活基本構想”的提出。該構想提出了農協業務的重點從農業生產對策轉向“農村生活對策”的改革方向，強調強化信用、共濟等非農業性質的“生活業務”。
從農業發展全局看，在1961年農業基本法強調改善農業結構的方針下，“生活基本構想”并不具有實際的改革意義，其實質是農協“綜合主義”的維系。所謂“地區農協化”是在主干“經濟”業務萎縮的狀況下，農協不得已對業務重心的調整。同時，勞動力流向其他產業意味著自身的組織基礎———正組合員數量的減少，要強化自身力量只有擴大準組合員數量，將業務擴大到非農業領域。因此這是農協謀求業務多元化發展及強化組織基礎、發展自身勢力的戰略需要。而這一戰略在某種意義上意味著農協發展已經偏離了正常軌道，其真實意圖在于“擴大存款與共濟保險業務”（大野，1994）。
農協1991年改革（農協第19次全國大會）則是在1970年改革后農協涉農業務經營狀況繼續惡化，在面臨烏拉圭回合談判日本即將接受“一律關稅化”和國內大米市場開放的巨大壓力，換而言之，即農協賴以生存的“糧食管理制度”面臨廢除的重大背景下，農協為應對即將到來的進一步農業自由化與大米價格、流通自由化而進行的組織體制及業務改革。其中組織體制改革是改革的重點，影響深遠，具體是通過（1）推進基層農協合并，以實現經營責任自負、并能承擔高度業務職能的“廣域合并農協”；（2）將原都道府縣級別農協并入全國性組織，定位為“作為補充性組織的系統聯合（上級）組織”，從而實現原三級組織制度性框架向二級組織體制轉換。
1991年在農協業務方面的改革可以用“脫農化”、“金融機構化”來進行概括，業務改革結合了組織體制改革，用“信用”與“共濟”的盈利業務將經營狀況不佳的涉農“經濟”業務吸收合并，以提高合并后農協的自主運營效率，實現獨立經營。
1991年農協二級組織體制改革是農協為應對國內外市場競爭、謀求提高經營效率的重大轉變，它的改革意義在于原農協三原則之一的“屬地主義”得到改變，也反映出農協一定的“求變”積極性。但組織體制的運營效率提高并不意味著農協運營立場與方針的轉變，“一人一票制”下農協的運營方針仍然會更重視占大多數的兼業農戶利益，從而維持反對結構改革的立場。因此，1991年農協改革在發展方向上描繪的是一幅與1970年改革具有相同實質的、進一步“輕農·重金融”的改革愿景。這一改革方向事實上已經脫離了農協法本身的“發展農業生產力，提高農民經濟、社會地位”的目的，因此，原農協法所賦予的“非反壟斷法對象”等諸多保護措施已實質性的變成了農協組織手中的特權。
在行政層面，1990年代以后日本農業政策改革則表現出大手筆，除上述1992年新政策外，日本二戰后農業政策的兩大支柱———糧食管理法與作為戰后“農業憲法”的農業基本法在“掌管”日本農業50余年后于1995年、1999年相繼被廢除，取而代之的是以1995年糧食法、2003年新糧食法為核心的新糧食管理體制和以《糧食·農業·農村基本法》（新基本法）為核心的農業政策體系。
首先，1995年和2003年的兩次糧食體制改革均指向大米價格與流通的市場化。2003年新糧食法后政府管理大米價格改由投標方式決定，政府流通渠道也被廢除，日本大米管理形式上實現了政府的完全退出（貿易除外）。這顯然是日本政府對多邊農業談判進展做出的應對，反映了在主食大米部門推進結構改革的立場。而農協與糧食管理行政體制之間的“共同體”、“制度性”關系，因糧食管理法廢除而得以終結。但是，兩次糧食法改革在法律層面賦予了最重要水稻部門限產的合法性，而且限產本身的實質目的仍在于穩定米價，這仍然屬于干涉市場的行為，帶給水稻結構政策的影響依然是負面的。農業行政維持生產調整的意圖還是維護農協大部分正組合員，即水稻兼業農戶的利益。
另一項重大改革是1999年新基本法的實施。新基本法確立了包括“確保糧食穩定供應”、“發揮（農業）多功能性”、“農業可持續發展”、“振興農村”及“水產業及林業”5部分的新政策體系，并首次在戰后農業政策中提出糧食自給率目標，反映了日本維持并保護國內農業生產的意愿。另外，為配合多邊談判中達成的“退出價格政策”要求，新基本法確立了包含“山區、半山區不利補正政策”及農業“多功能性”政策在內的“日本式直接支付體系”，明確了由價格政策向“收入政策”的農業政策支持體系的轉換。
新基本法的結構政策體現在“農業可持續發展”部分，具體實施內容則在5年1次的基本計劃中加以明確。2005年基本計劃提出強化“認定農業者制度”，推進村落農業經營（集落營農）與農業生產法人化，并規定“認定農業者”需達到4公頃以上的經營規模（北海道為10公頃以上）。這意味著日本新基本法體系下的結構政策將謀求政策支持對象的重點化，從而實質性地推進農業結構改革。
新基本法顯示了日本為應對世貿組織新一輪多邊農業談判而加快國內結構改革步伐的意志。但2005年基本計劃后日本出現長期政治不穩定的局面，2007年開始長期持續的“扭曲國會”現象以及政權頻繁更迭導致新基本法結構政策無法得以正常實施，2009年民主黨上臺后實施“戶別補償”政策，反而出現了結構政策的倒退。政局動蕩導致日本農業結構調整進展緩慢，如何培育新型農業生產經營主體并促進農地向生產經營主體集中仍然是當今日本農業發展的核心問題。
如上所述，由于1994年糧食管理制度的廢除，農協與行政之間的制度性依存關系得以結束，這一點在1999年新基本法中也可以得到印證。新基本法中農協改革未被提及，這與該法推進結構改革的立場一致。但新基本法并不意味著日本農業政策向放棄保護轉變。因為新基本法將提高糧食自給率作為法律的第一目的，這可以理解為在通過結構改革實現糧食自給率大幅度提高前，政策支持與保護仍然是政府的唯一選擇，只是保護的對象由曾經的“農戶”轉變為“農業”本身。也就是說日本政府在新基本法框架體系下仍然將發揮重要作用，農協的作用也仍然不可替代。另外，新基本法結構政策中強調的“農業經營法人化”也是從前結構政策思路的延續，農業結構中家族經營作為主體的政策思想在新基本法中得到了繼承，這可以理解為作為“協同組合”的農協功能仍將發揮重要作用，可見，日本新基本法農業政策體系目前并沒有解決結構政策中的農協問題。
六、結論
日本農協體系在二戰后經濟高速增長期為日本農業生產力的發展及城鄉二元結構問題的解決作出了歷史性貢獻。但水稻生產力過剩與產業結構升級導致的農業兼業時代的到來，使日本農業結構問題突顯。而農協先天性的非競爭、非市場的弱者互助理念不可避免的與農業結構改革的理念相悖，這必然造成日本結構改革與農協組織之間的“悖論”關系。
日本農協改革迄今為止，雖有適應、應對結構改革與全球化背景下的農產品貿易自由化潮流的努力，但均屬于內外壓力下的被動應對，缺乏解決問題的真正戰略，只能定位為“防守型改變”。這些改變的重點基本放在了“協同組合”理念下的組織基礎的維持與擴大，以及在涉農業務不斷縮小的既成事實下，如何通過向非農領域擴大業務范圍及服務對象兩方面，來維持自身政治上的影響力（前者）及經濟上的合理性（后者）。而這兩點又必須同時以弱者互助合作的“協同組合”理念下的法律———農協法為前提，因為農協需要該法來保障其獲得自我保護及維持自身在農村地區及農業領域壟斷性地位，盡管農協是日本農業獨一無二的巨大生產者組織。
由于日本農協主干業務中涉農經濟業務長期赤字，農協經營一直依靠信用、共濟部門的金融保險業務盈利來填補涉農業務赤字，這實質上形成了農協經營中的與“農協”名稱相矛盾的“棄農化”、“金融機構化”體質。這一體質在日本不斷放松金融管制的市場環境里隱藏著潛在的經營風險，存款人利益難以得到有效保護，更為重要的是農協的這一體質將使其愈來愈難以承擔日本農業發展這一艱難任務。因此，日本農協改革的方向應該是將金融業務從農協中分離，中期內實現農協專心從事營農指導、農產品及農業生產資料的流通等主業，獲得包括廣大消費者在內的日本國民對國內農業保護及農協的政治上支持；長期內改革自身的“弱者互助”理念，將農協打造成符合日本農業“六次產業化”方向，即融合第一、二、三產業的現代化經營組織。這一方向符合日本新基本法政策體系的結構政策方向，但其實現需要日本農業行政在結構改革上發揮主導性作用。
日本農業結構問題的重點在于土地利用型農業，而土地利用型農業中主食水稻部門的結構改革又是關鍵。2003年糧食法的市場化方向及新基本法體系中的“認定農業者”等向規模化經營集中重點支持的制度改革有利于結構政策的推進，但水稻的生產調整政策與以上結構改革、農協改革的方向相背，不符合日本農業發展的市場化方向，需要盡快改革。同時，農地制度、農業相關稅收制度等與農地、勞動力等生產要素有關的制度改革也必須同時配合推進。此外，改革現行的有利于農村地區的選舉制度對于打破日本政治家、農業行政與農協之間的利益結構也十分重要。
中國鄉村發現網轉自：基層問題研究 微信公眾號
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